社會(huì)組織承接政府服務(wù)的問責(zé)機(jī)制：一個(gè)分析框架

傅金鵬

社會(huì)組織承接政府服務(wù)的問責(zé)機(jī)制：一個(gè)分析框架

傅金鵬

［摘要］服務(wù)購買的核心問題是如何建立約束機(jī)制，使承接者高質(zhì)量、高績(jī)效地提供公共服務(wù)，目前現(xiàn)有研究尚未妥善解決這一問題。文章試圖從社會(huì)組織問責(zé)的視角進(jìn)行探討，旨在提出社會(huì)組織承接政府服務(wù)的問責(zé)機(jī)制本土化分析框架，基于行政生態(tài)結(jié)構(gòu)和社會(huì)組織承接政府服務(wù)的特殊性剖析問責(zé)機(jī)制的基本要素和運(yùn)行環(huán)節(jié)，考察問責(zé)機(jī)制的微觀層面和宏觀層面。

［關(guān)鍵詞］社會(huì)組織；服務(wù)購買；問責(zé)機(jī)制

政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)已成為各國通行做法。在我國，由社會(huì)組織承接政府服務(wù)早已拉開序幕。實(shí)踐證明，社會(huì)組織并非圣潔的化身，社會(huì)組織承接政府服務(wù)并不意味著公共服務(wù)的高質(zhì)量和高績(jī)效。目前，學(xué)界仍未妥善解決“如何讓社會(huì)組織高質(zhì)量、高績(jī)效地承接政府服務(wù)”這一問題。

一、文獻(xiàn)評(píng)估與本文的視角

國內(nèi)外學(xué)者對(duì)公共服務(wù)外包或政府購買服務(wù)進(jìn)行了廣泛而深入的探討，其核心問題是：如何建立有效的約束機(jī)制以確保外包對(duì)象（社會(huì)組織或其他機(jī)構(gòu)）高質(zhì)量、高績(jī)效地承接政府服務(wù)。對(duì)此，現(xiàn)有研究聚焦于兩個(gè)視角：一是合同管理（威廉姆森，2002；Brown，Matthew，2003；庫珀，2007；Kaifeng Yang，2009；Feiock，Jang，2009；明燕飛等，2010），二是外包風(fēng)險(xiǎn)控制（格姆雷，巴拉，2007；凱特爾，2009；徐姝，2011）。合同管理的視角局限于契約雙方——服務(wù)購買者與承接者，認(rèn)為前者對(duì)后者的監(jiān)管是解決問題的主藥方。風(fēng)險(xiǎn)控制的視角似乎較為開闊，它不再僅僅關(guān)注“合同”本身，而是放眼服務(wù)外包過程，但最終提出的風(fēng)險(xiǎn)控制策略或建立的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制還是以服務(wù)購買者和承接者為中心，控制或化解風(fēng)險(xiǎn)的重任依然托付于單一的行動(dòng)者——政府。此外，這兩個(gè)研究視角都沒有充分注意社會(huì)組織和營(yíng)利企業(yè)在承接政府服務(wù)方面的差異性。

本文聚焦作為主要社會(huì)力量之一的社會(huì)組織，并運(yùn)用視野更開闊、更具包容性的社會(huì)組織問責(zé)理論（K.P.Kearns，1994；A.Najam，1996；Edwards M，Hulme D，1996；Ebrahim A，2003），構(gòu)建社會(huì)組織承接政府服務(wù)的問責(zé)機(jī)制本土化分析框架。

二、問責(zé)機(jī)制的雙重約束條件

在任何國家或地區(qū)，社會(huì)組織承接政府服務(wù)都有獨(dú)特的背景，這構(gòu)成問責(zé)機(jī)制運(yùn)行的行政生態(tài)結(jié)構(gòu)。與其他社會(huì)力量如營(yíng)利企業(yè)不同，社會(huì)組織承接政府服務(wù)具有顯著的特殊性，這成為問責(zé)機(jī)制的另一個(gè)約束條件（見圖1）。

圖1　社會(huì)組織承接政府服務(wù)的問責(zé)機(jī)制分析框架

（一）社會(huì)組織承接政府服務(wù)的行政生態(tài)結(jié)構(gòu)

在行政生態(tài)學(xué)的創(chuàng)始人里格斯那里，行政生態(tài)結(jié)構(gòu)包括經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素、溝通網(wǎng)、符號(hào)系統(tǒng)和政治架構(gòu)五個(gè)基本方面[1]。這些因素對(duì)公共行政產(chǎn)生直接或間接影響，部分因素的影響較為強(qiáng)烈而其他因素則相當(dāng)羸弱。

如果將社會(huì)組織承接政府服務(wù)的問責(zé)機(jī)制視為一個(gè)“生命系統(tǒng)”，那么其“環(huán)境系統(tǒng)”就是行政生態(tài)結(jié)構(gòu)。在這個(gè)復(fù)雜的行政生態(tài)結(jié)構(gòu)中，直接或強(qiáng)烈地影響問責(zé)機(jī)制的因素主要有政府與社會(huì)組織間關(guān)系、政府監(jiān)管體系、社會(huì)組織發(fā)育發(fā)展?fàn)顩r和社會(huì)問責(zé)意識(shí)等。政府與社會(huì)組織間關(guān)系是指兩者相互作用、彼此影響的狀態(tài)，如支持與合作、管控與依附、限制與對(duì)抗，或者其他。政府與社會(huì)組織間的任何關(guān)系形態(tài)都將直接影響政府對(duì)承接服務(wù)的社會(huì)組織的問責(zé)方式和力度。政府監(jiān)管體系是指監(jiān)督管理的制度安排、機(jī)構(gòu)設(shè)置及其執(zhí)行能力和方式的總稱，這影響社會(huì)組織承接政府服務(wù)的問責(zé)內(nèi)容和工具選擇，以及問責(zé)機(jī)制的整體運(yùn)行。社會(huì)組織發(fā)育發(fā)展?fàn)顩r主要是指一國社會(huì)組織的數(shù)量、規(guī)模和行動(dòng)能力，這決定問責(zé)的強(qiáng)弱和方式。社會(huì)問責(zé)意識(shí)是指服務(wù)對(duì)象、媒體和社會(huì)公眾能動(dòng)地關(guān)注、評(píng)價(jià)和監(jiān)督社會(huì)組織及其行為的意愿和能力，這影響問責(zé)機(jī)制有效性的高低。

（二）社會(huì)組織承接政府服務(wù)的特殊性

與營(yíng)利企業(yè)相比，社會(huì)組織在組織屬性、行動(dòng)優(yōu)勢(shì)、激勵(lì)因子、擅長(zhǎng)的服務(wù)、服務(wù)產(chǎn)出和價(jià)值觀等方面存在顯著差異（見表1）。社會(huì)組織是一種具有公共性色彩、利他導(dǎo)向的組織，以促進(jìn)社會(huì)公平為使命和價(jià)值，能夠敏銳地覺察并回應(yīng)民眾的服務(wù)需求，富有同情心和責(zé)任感的服務(wù)行動(dòng)往往能夠獲得服務(wù)對(duì)象的接受和信任。但是，社會(huì)組織的服務(wù)性產(chǎn)出屬于典型的非市場(chǎng)產(chǎn)出。由于產(chǎn)出是無形的，并且產(chǎn)出與其帶來的社會(huì)效果之間存在時(shí)間上的滯后性，再加上信息不對(duì)稱，人們很難測(cè)度社會(huì)組織服務(wù)性產(chǎn)出的質(zhì)和量[2](P45-46)。因而，與營(yíng)利企業(yè)相比，社會(huì)組織的“底線”（bottom line）相對(duì)模糊，其責(zé)任更加難以界定。正如德魯克所言：“對(duì)企業(yè)，可以把是否盈利當(dāng)做評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)能力的一條充足標(biāo)準(zhǔn)……對(duì)政府來說，領(lǐng)導(dǎo)能力的最終標(biāo)準(zhǔn)是能否獲得連任。但對(duì)非營(yíng)利組織的管理者而言，就沒有這樣一條主導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn)。”[3](P13)這意味著，建立社會(huì)組織承接政府服務(wù)的問責(zé)機(jī)制必須關(guān)照上述差異，在問責(zé)目的、問責(zé)內(nèi)容和問責(zé)工具等方面考慮社會(huì)組織的特殊性。

表1　社會(huì)組織與營(yíng)利企業(yè)承接政府服務(wù)之比較

三、問責(zé)機(jī)制的構(gòu)成要素與運(yùn)行過程

（一）問責(zé)機(jī)制的五個(gè)基本要素

社會(huì)組織承接政府服務(wù)的問責(zé)機(jī)制包含五個(gè)基本要素：?jiǎn)栘?zé)主體、問責(zé)對(duì)象，以及形塑兩者間關(guān)系的問責(zé)目的、問責(zé)內(nèi)容和問責(zé)工具（見圖1）。

問責(zé)主體是要求社會(huì)組織說明、解釋或證明其行為正當(dāng)性的行動(dòng)者。不同的理論視角（如資源依賴視角、委托-代理視角和利益相關(guān)者視角）可以識(shí)別出不同的問責(zé)主體[4]。資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，作為社會(huì)組織的支持者，政府（撥款者）、社會(huì)組織的志愿者或義工、服務(wù)合作者等都可以成為問責(zé)主體。在委托－代理視角下，社會(huì)組織承接政府服務(wù)存在雙重代理關(guān)系，即公民委托政府供給公共服務(wù)和政府委托社會(huì)組織生產(chǎn)公共服務(wù)，那么雙重代理關(guān)系中的公民（作為服務(wù)對(duì)象的公民、一般公民及其代表）和政府就是問責(zé)主體。按照利益相關(guān)者理論的邏輯，政府、服務(wù)對(duì)象、員工、志愿者或義工、媒體、社區(qū)甚至一般公眾等都是社會(huì)組織承接政府服務(wù)的利益相關(guān)者，因而都可以成為問責(zé)主體。上述視角表明，社會(huì)組織承接政府服務(wù)的問責(zé)主體是多樣化的。多樣化的問責(zé)主體往往提出不同的甚至相互沖突的問責(zé)要求，“多重問責(zé)失序（multiple accountabilities disorder）”[5](P94-108)的現(xiàn)象普遍存在，問責(zé)機(jī)制的建構(gòu)必須考慮這一點(diǎn)。

問責(zé)對(duì)象即承接政府服務(wù)的社會(huì)組織。社會(huì)組織是一個(gè)范圍廣泛、類型多樣的組織群體。譬如，國際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類法（International Standard Industrial Classfication，ISIC）將社會(huì)組織分為3個(gè)大類和15個(gè)小類[6](P5)。以此為基礎(chǔ)，薩拉蒙等人將之分為12類27個(gè)小類，包括文化和娛樂類、教育和研究類、健康類、社會(huì)服務(wù)類、環(huán)境類、發(fā)展和住房類、公民和倡導(dǎo)類、慈善中介類、國際類、宗教活動(dòng)類、商業(yè)和專業(yè)聯(lián)合會(huì)類以及其他類型[7](P15)。更重要的是，在不同國家，各種社會(huì)組織的性質(zhì)、規(guī)模和業(yè)務(wù)活動(dòng)等都存在較大差異。因而，對(duì)社會(huì)組織承接政府服務(wù)的問責(zé)不能一律化，否則會(huì)影響問責(zé)機(jī)制的有效性。

問責(zé)主體和問責(zé)對(duì)象的關(guān)系由問責(zé)目的、問責(zé)內(nèi)容和問責(zé)工具共同塑造。其中，問責(zé)目的是關(guān)鍵因素，決定問責(zé)內(nèi)容的構(gòu)成和問責(zé)工具的選擇。不同的問責(zé)主體（如政府、服務(wù)對(duì)象、志愿者或義工等）在地位、身份和取向方面存在差異，提出的問責(zé)要求可能指向不同的目的。譬如，作為撥款者的政府承擔(dān)著甄選合格承接者并確保資金安全的責(zé)任，其問責(zé)目的是規(guī)范社會(huì)組織提供公共服務(wù)的行為（包括資金使用）。因而，政府往往關(guān)注公共服務(wù)提供的過程，問責(zé)內(nèi)容側(cè)重于公共服務(wù)的投入、產(chǎn)出以及財(cái)政資金的使用；運(yùn)用的問責(zé)工具也是過程取向的，具有短視性。作為服務(wù)接受者的服務(wù)對(duì)象更多地關(guān)注公共服務(wù)惠及自身的程度（結(jié)果及其影響），其問責(zé)目的就是獲得充足且高質(zhì)量的服務(wù)。因而，服務(wù)對(duì)象的問責(zé)內(nèi)容側(cè)重于公共服務(wù)的質(zhì)量和績(jī)效；由于服務(wù)對(duì)象不能像政府那樣施加約束條件，能夠運(yùn)用的問責(zé)工具就很有限了。志愿者或義工往往認(rèn)同社會(huì)組織的使命、價(jià)值和目的而成為或者被視為社會(huì)組織的一部分，它們更多地關(guān)注組織決策和行為的科學(xué)性、合理性。因而，志愿者或義工的問責(zé)內(nèi)容則是公共服務(wù)活動(dòng)是否獲得預(yù)期績(jī)效及其對(duì)服務(wù)對(duì)象的影響；作為被管理對(duì)象，處于組織等級(jí)鏈底端的志愿者或義工能夠運(yùn)用的問責(zé)工具是對(duì)管理者的質(zhì)疑和批評(píng)，或者“用腳投票”。另外，其他問責(zé)主體如社會(huì)組織的員工、媒體、社區(qū)或一般公眾在問責(zé)目的、問責(zé)內(nèi)容和問責(zé)工具方面也存在差異。

（二）問責(zé)機(jī)制的四個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)

社會(huì)組織承接政府服務(wù)的問責(zé)機(jī)制由四個(gè)環(huán)節(jié)組成：?jiǎn)栘?zé)啟動(dòng)、回應(yīng)、評(píng)判和獎(jiǎng)懲（見圖1）。

1.問責(zé)啟動(dòng)即發(fā)起問責(zé)，是指問責(zé)主體向問責(zé)對(duì)象提出問責(zé)要求。問責(zé)啟動(dòng)需要一個(gè)緣由或者事件才能實(shí)現(xiàn)，可以將緣由或事件稱之為“觸發(fā)器”。一般而言，問責(zé)啟動(dòng)的“觸發(fā)器”主要以兩種姿態(tài)存在：一是制度化條款，即法律、政策或契約規(guī)定。這些法律、政策或契約往往包含監(jiān)督、審查或評(píng)估社會(huì)組織服務(wù)行為的條款，這是問責(zé)主體提出問責(zé)要求的主要依據(jù)。二是偶發(fā)性事件，即社會(huì)組織的實(shí)際行為與預(yù)期不一致的狀況。這種不一致會(huì)促使問責(zé)主體發(fā)起問責(zé)，如提出質(zhì)疑、批評(píng)或者開展審查等。各問責(zé)主體可能運(yùn)用不同的“觸發(fā)器”啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制，提出不同的問責(zé)要求。

2.回應(yīng)是指問責(zé)對(duì)象針對(duì)問責(zé)要求予以說明、解釋的行為或過程。回應(yīng)能力是判斷社會(huì)組織問責(zé)性高低的重要指標(biāo)之一。在治理視野下，回應(yīng)的基本含義是：“公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求做出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文?！盵8](P10)因此，社會(huì)組織對(duì)問責(zé)的回應(yīng)能力可以從兩個(gè)維度來測(cè)量：反應(yīng)速度和回應(yīng)質(zhì)量。前者測(cè)量社會(huì)組織對(duì)問責(zé)要求的反應(yīng)快慢，反應(yīng)時(shí)間越短，則意味著回應(yīng)能力越強(qiáng)；后者測(cè)量社會(huì)組織對(duì)問責(zé)要求的滿足程度，如果能夠最大限度地作出負(fù)責(zé)任的解釋，則意味著回應(yīng)能力越強(qiáng)。

3.評(píng)判是問責(zé)主體或第三方對(duì)問責(zé)對(duì)象的回應(yīng)做出評(píng)價(jià)和判斷。針對(duì)問責(zé)對(duì)象的回應(yīng)，問責(zé)主體需要進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)或判斷；為促進(jìn)評(píng)判的客觀性和公正性，往往引入第三方評(píng)判機(jī)制。在非營(yíng)利領(lǐng)域，具有一定獨(dú)立性、公正性和權(quán)威性的民間評(píng)估機(jī)構(gòu)作為第三方參與非營(yíng)利問責(zé)，將成為一種趨勢(shì)。評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和參與度是影響評(píng)判的兩個(gè)重要因素。評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)和判斷問責(zé)對(duì)象的行為是否正當(dāng)?shù)囊罁?jù)，包括合法性標(biāo)準(zhǔn)（法律、法規(guī)和規(guī)定）、合約性標(biāo)準(zhǔn)（契約）和合理性標(biāo)準(zhǔn)（道德觀念、倫理準(zhǔn)則和職業(yè)規(guī)范等）。參與度意味著其他問責(zé)主體和問責(zé)對(duì)象都有機(jī)會(huì)在評(píng)判過程中表達(dá)意見、展開對(duì)話。評(píng)判往往會(huì)形成一個(gè)明確的結(jié)論，如行為合法或違約等。

4.獎(jiǎng)懲是根據(jù)評(píng)判的結(jié)論施加相應(yīng)的后果給問責(zé)對(duì)象。Bovens將“后果”視為問責(zé)的關(guān)鍵一環(huán)[9](P447-468)。沒有“后果”的問責(zé)機(jī)制是不完整的、無效的。正如Cutt和Murray所指出的，“對(duì)項(xiàng)目或個(gè)人沒有真正后果的問責(zé)框架只不過是一個(gè)代價(jià)高昂的、令人討厭的東西，起不到什么作用”[10](P22)。一般而言，施加給問責(zé)對(duì)象的后果主要有兩大類：激勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)和挫敗性懲罰。激勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)屬于肯定性的后果，包括增加撥款、擴(kuò)大合作、評(píng)定等級(jí)上升、晉升和獎(jiǎng)勵(lì)等；挫敗性懲罰屬于否定性的后果，主要有撤資、終止合作、拒絕接受服務(wù)、降級(jí)、退出組織和注銷等等。

問責(zé)啟動(dòng)、回應(yīng)、評(píng)判和獎(jiǎng)懲構(gòu)成了一個(gè)完整的問責(zé)機(jī)制運(yùn)行過程。需要指出的是，在問責(zé)實(shí)踐中，這四個(gè)環(huán)節(jié)并非界限分明，清晰可辨。這些環(huán)節(jié)通常相互交織在一起，也有可能往復(fù)進(jìn)行。

四、問責(zé)機(jī)制的分析層次

社會(huì)組織承接政府服務(wù)的問責(zé)機(jī)制分析主要從兩個(gè)層面展開：一是微觀層面的問責(zé)機(jī)制要素分析；二是宏觀層面的問責(zé)機(jī)制整體審視。

微觀層面的分析聚焦問責(zé)機(jī)制的五個(gè)基本要素,旨在通過剖析各基本要素的性質(zhì)、特點(diǎn)或功能，把握問責(zé)機(jī)制的健全程度。具體內(nèi)容包括：第一，問責(zé)主體分析。主要分析多重問責(zé)主體的地位、權(quán)力（權(quán)利）和身份，尤其是各自的問責(zé)資格、作用、重要性、參與程度以及相互間關(guān)系。第二，問責(zé)對(duì)象分析，即問責(zé)對(duì)象的性質(zhì)、規(guī)模、業(yè)務(wù)和行動(dòng)能力，特別是與問責(zé)主體之間的關(guān)系。第三，問責(zé)目的分析。研究多重問責(zé)主體各自的問責(zé)目的，著重考察多重問責(zé)的一致性程度及其影響。換言之，研究各問責(zé)主體的問責(zé)目的在多大程度上是一致的；這種一致性程度對(duì)問責(zé)機(jī)制的有效性產(chǎn)生什么影響，應(yīng)當(dāng)如何處理。第四，問責(zé)內(nèi)容分析?？疾靻栘?zé)主體關(guān)注什么，是公共服務(wù)過程（投入、產(chǎn)出和資金使用），還是公共服務(wù)結(jié)果（對(duì)受益人的短期和長(zhǎng)遠(yuǎn)影響）？第五，問責(zé)工具分析。研究多重問責(zé)主體運(yùn)用的問責(zé)工具或工具組合及其問責(zé)效應(yīng)。

宏觀層面的分析將問責(zé)機(jī)制視為社會(huì)組織承接政府服務(wù)的一個(gè)構(gòu)件或裝置，從系統(tǒng)的角度審視這一構(gòu)件或裝置的運(yùn)行及其效果。一方面，研究問責(zé)關(guān)系——由問責(zé)目的、問責(zé)內(nèi)容和問責(zé)工具形塑的問責(zé)主體與問責(zé)對(duì)象間關(guān)系——的狀態(tài)及其對(duì)公共服務(wù)提供帶來的影響；另一方面，考察問責(zé)機(jī)制過程設(shè)計(jì)的合理性和規(guī)范性，以及運(yùn)行狀況。著重分析問責(zé)機(jī)制的運(yùn)行對(duì)公共服務(wù)提供和對(duì)社會(huì)組織行為與能力產(chǎn)生什么影響和影響的程度。簡(jiǎn)言之，宏觀層面的分析就是研究問責(zé)機(jī)制作為一個(gè)構(gòu)件或裝置具有的作用和功能。

通過微觀和宏觀兩個(gè)層面的分析，可以對(duì)現(xiàn)行社會(huì)組織承接政府服務(wù)的問責(zé)機(jī)制進(jìn)行診斷，發(fā)現(xiàn)并解決存在的問題。

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［責(zé)任編輯：索原］

［作者簡(jiǎn)介］傅金鵬，廣西區(qū)外事辦公室政策規(guī)劃辦副主任，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生導(dǎo)師，副教授，博士，廣西南寧 530023

［中圖分類號(hào)］D63

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1004-4434(2016)06-0122-04

［基金項(xiàng)目］國家社科基金一般項(xiàng)目“社會(huì)組織承接公共服務(wù)的問責(zé)機(jī)制研究”（14BZZ040）；廣西人文社科重點(diǎn)項(xiàng)目“社會(huì)管理體系建構(gòu)與廣西社會(huì)管理創(chuàng)新研究”（ZD2014013）；廣西大學(xué)博士啟動(dòng)項(xiàng)目“社會(huì)組織提供公共服務(wù)的問責(zé)困境與對(duì)策研究”（XBS12013）