城市社區(qū)治理：研究進(jìn)路與發(fā)展態(tài)勢

尹　浩，陳偉東

城市社區(qū)治理：研究進(jìn)路與發(fā)展態(tài)勢

尹浩，陳偉東

［摘要］通過對城市社區(qū)治理文獻(xiàn)的梳理，發(fā)現(xiàn)學(xué)界目前主要借鑒以國家為中心、社會為中心、市場為中心以及網(wǎng)絡(luò)為中心治理的四種理論分析進(jìn)路。在研究內(nèi)容與發(fā)展態(tài)勢上，側(cè)重于公共權(quán)力主體的社區(qū)治理、社會組織參與的社區(qū)治理、企業(yè)社會責(zé)任下的社區(qū)治理等六種類型。其中，突出治理過程中多主體的有效互動和聯(lián)系是國內(nèi)學(xué)者在社區(qū)治理變遷研究中的共識。在治理理論范式的應(yīng)用上，相比于以國家為中心、以社會為中心等治理理論與整體性治理理論以及社區(qū)治理技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用于中國城市社區(qū)建設(shè)將是未來城市社區(qū)研究的重點(diǎn)和方向。

［關(guān)鍵詞］治理；城市社區(qū)；社會組織

20世紀(jì)90年代初期的基層社會的直接選舉曾被認(rèn)為是中國民主憲法治理的開端，是培育中國民主的生長點(diǎn)，也被規(guī)劃為自下而上由基層民主擴(kuò)展到政府管理中層民主的理想道路[1]（P64-69）。然而經(jīng)過近20年嘗試，基層民主選舉的聲音漸漸衰弱，并被基層治理的聲音所壓倒。黨的十八屆三中全會提出的要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)的設(shè)置，“治理”一詞的使用更是達(dá)到前所未有的高度。國內(nèi)學(xué)界據(jù)此反思得出中國社會管理的基礎(chǔ)不同于西方社會管理建構(gòu)在選舉式民主的基礎(chǔ)上，更應(yīng)該是一種治理式民主，治理“作為一種具有影響力的思想觀念在某種程度上正在塑造著中國政治轉(zhuǎn)型的方向和進(jìn)程”[2]（P130-137）。

一、治理基礎(chǔ)理論的研究

按照國家-市場-社會三分法，治理理論可以劃分為以社會為中心的治理理論、以市場為中心的治理理論、以組織網(wǎng)絡(luò)為中心的治理理論及以國家中心的治理理論四大類。四大流派因理論視角差異，各有特性（如表1）。其中，整體性治理代表著以國家為中心治理發(fā)展的理論前沿，在理論建構(gòu)上借鑒吸收了網(wǎng)絡(luò)治理理念，并能夠便捷地與組織理論結(jié)合。從理論產(chǎn)生的社會背景上來看，卻又有著相同基因，即無論是以社會或市場為中心的治理還是以國家為中心的治理，甚至是網(wǎng)絡(luò)治理，其前提都是建立在社會充分發(fā)育的基礎(chǔ)之上。這意味著治理理論本身所倡導(dǎo)的合作共治、善治、協(xié)作等理念，為我國社會建設(shè)和人文社會科學(xué)理論發(fā)展提供了理論上的指導(dǎo)與借鑒。

表1　治理理論的四種分析進(jìn)路

續(xù)表

二、治理內(nèi)容的研究

城市社區(qū)治理內(nèi)容主要涉及各類主體與社區(qū)治理的關(guān)系，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從公共權(quán)力主體、居民、社會組織三個角度論證治理內(nèi)容。

（一）公共權(quán)力主體與社區(qū)治理

受西方新公共管理理論影響，強(qiáng)調(diào)政府職能在社區(qū)管理中應(yīng)將劃槳與掌舵分開，倡導(dǎo)現(xiàn)有全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變成為學(xué)界分析的主流。具體而言，有學(xué)者借用新公共管理理論理念，將政府功能定位于有限政府和有為政府范圍內(nèi)[3]（P17-19），強(qiáng)調(diào)政府的有限性。在功能角色轉(zhuǎn)型上，有學(xué)者認(rèn)為政府應(yīng)樹立指導(dǎo)者、社區(qū)公共服務(wù)供給方、社區(qū)社會組織的培育者[4]（P79-83）三種角色。該分析范式預(yù)設(shè)國家與社會的二元對立，社會的發(fā)育和發(fā)展有利于抵制國家的“惡”，實(shí)現(xiàn)最大的“善”。西方學(xué)者建構(gòu)這一理論時，因社會本身發(fā)育較為完善，不自覺地將社會因素忽略掉，強(qiáng)調(diào)國家邊界限制的重要性。如果不加批判地運(yùn)用這種范式來分析中國的城市社區(qū)治理和社會轉(zhuǎn)型中的國家與社會的關(guān)系，會有簡單化對待的可能。但是，這種以社會為中心的分析范式卻為我們研究社會發(fā)育、社會組織的產(chǎn)生、發(fā)展提供了有價值的參考。

（二）社會組織與社區(qū)治理

針對城市社區(qū)管理中出現(xiàn)的政府服務(wù)供給的單一性與居民需求的多樣性、政府服務(wù)供給不足與居民需求旺盛的兩對矛盾，國內(nèi)學(xué)者寄希望于社會組織的專業(yè)化、多樣化服務(wù)功能，以促進(jìn)居民服務(wù)需求種類和數(shù)量的滿足，并進(jìn)而彌補(bǔ)政府社區(qū)治理政策的失靈。為此，有學(xué)者提出社會組織的功能應(yīng)集中于“利益協(xié)調(diào)、矛盾化解、服務(wù)提供、環(huán)境維護(hù)、就業(yè)拓寬”等[5]（P63），強(qiáng)調(diào)社區(qū)民間組織參與社區(qū)的公共事務(wù)，注重培育社區(qū)社群共同體[6]（P91）。社會組織的功能雖然得到了學(xué)界共識，也在域外地區(qū)得以大顯身手，彌補(bǔ)了市場、政府服務(wù)的不足，但因賦予了社會組織過多的社會職能，尤其是在目前我國社區(qū)的行政體制下，社會發(fā)育不充分、社區(qū)自治角色不突出，如果盲目賦予社會組織過多的功能定位，忽視了各類社會組織運(yùn)行的邊界，易造成社會組織運(yùn)行的行政化，可能淪為政府的“另一條腿”。針對此，部分學(xué)者提出應(yīng)注重對社會組織能力建設(shè)的培養(yǎng)和提升，以及通過對社區(qū)志愿者組織和個人的激勵機(jī)制[7]（P101-105），推動社區(qū)宏觀治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整。以社區(qū)能力建設(shè)和激勵機(jī)制研究為切入點(diǎn)，通過對社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，對社會組織專業(yè)性、能動性的提升有一定的積極意義，但對于社會組織邊界界定和賦予超出自身功能的角色定位幫助有限。

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（三）居民參與和社區(qū)治理

政治參與是政治發(fā)展中關(guān)鍵的一環(huán)，而現(xiàn)實(shí)政治參與的冷漠、參與水平不高的困境歷來為學(xué)界所關(guān)心。放置于社區(qū)場域中，被動參與、動員參與等概念被構(gòu)建描述現(xiàn)有社區(qū)居民參與不足、公共事務(wù)關(guān)心不夠的場景。譚德宇以我國社會現(xiàn)代化進(jìn)程為背景，借助于社會主義特色民主理論視角，探究社區(qū)居民參與對社區(qū)民主發(fā)展的影響[8]（P43）。意識到這個問題的存在，學(xué)者李輝通過對上海社區(qū)積極分子政治參與的考察，以經(jīng)濟(jì)人為假設(shè)，得出社會報酬是影響社區(qū)居民參與重要變量的結(jié)論[9]（P97-117），但該結(jié)論對于低保戶等特殊群體的強(qiáng)制性參與則解釋有限。對此，有學(xué)者沿襲此理論分析思路，借助利益相關(guān)者理論進(jìn)行補(bǔ)充[10]（P30-33），但在探討利益相關(guān)者對居民參與和社區(qū)治理結(jié)構(gòu)影響時，因忽略了利益相關(guān)程度與參與廣度、深度測量，不無遺憾。

同時，考慮到居民公共參與還受參與渠道、溝通技術(shù)等因素影響，有學(xué)者設(shè)想通過互聯(lián)網(wǎng)平臺，拓寬居民參與治理的渠道[11]（P31-36），以提高居民參與水平?；ヂ?lián)網(wǎng)公民參與和公益創(chuàng)投活動源頭為歐美國家，因是新近產(chǎn)物，從研究層次上來看，主要以引介國外運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)為主，輔以描述國內(nèi)地方經(jīng)驗(yàn)，鮮有涉及理論層面分析。這可能與公益創(chuàng)投和互聯(lián)網(wǎng)參與研究在中國剛剛起步，并且相關(guān)基礎(chǔ)理論發(fā)展滯后有很大關(guān)系。也有學(xué)者借助協(xié)商民主等理論，提出通過搭建協(xié)商平臺，培養(yǎng)居民的公民意識，用以緩解中國城市社區(qū)公共事務(wù)參與難題[12]（P99-101）。 協(xié)商民主理論是應(yīng)對競爭性民主理論而產(chǎn)生，因其適合處理復(fù)雜性的公共性事務(wù)而被學(xué)者引入到社區(qū)治理機(jī)制分析中。社區(qū)民主協(xié)商實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵前提在于利益相關(guān)方的召集和協(xié)商過程中對多樣化意見的尊重。但從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，對多樣化的尊重與利益相關(guān)者的參加被學(xué)者有意無意地忽略掉了。

三、社區(qū)治理模式的研究

國內(nèi)文獻(xiàn)關(guān)于社區(qū)治理模式的研究，主要有政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式、社區(qū)居民自治主導(dǎo)兼顧政府協(xié)助型治理模式、政府和社區(qū)居民自治合作治理型三種類型[13]（P5-13）。從我國社區(qū)建設(shè)的階段出發(fā)，國內(nèi)學(xué)者通常傾向于合作型治理，認(rèn)為中國城市社區(qū)建設(shè)模式變遷屬于一種自上而下性質(zhì)的“規(guī)劃性變遷”。除此之外，也有部分學(xué)者將社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的動力歸結(jié)為社區(qū)草根性組織的發(fā)展[14]（P94-96）。如果從社區(qū)治理的微觀角度上來看，草根性組織的生長雖然有助于社區(qū)治理主體的多元化，但社區(qū)草根性組織的生長離不開政府放權(quán)下的制度空間，自下而上對推動社區(qū)治理結(jié)構(gòu)有一定的幫助，但忽略了制度自主空間的分析。

中國地方社區(qū)治理模式的出現(xiàn)是在中央文件的授權(quán)下，因地制宜實(shí)踐探索總結(jié)出來的地方經(jīng)驗(yàn)?！爸醒肽繕?biāo)往往具有指導(dǎo)性和整體性，而地方政府則根據(jù)自身的偏好和行為能力的強(qiáng)弱顯現(xiàn)出更為明確和具體的、具有本地化特色的地方目標(biāo)。”[15]（P61-79）中央文件或領(lǐng)導(dǎo)人講話精神為地方社區(qū)建設(shè)制度的制定預(yù)留了一定的自主空間。自2000年中辦23號文件出臺以后，地方社區(qū)建設(shè)模式紛紛亮相，加之民政部在各地進(jìn)行的社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)，2000年初，形成了江漢模式、上海模式、鹽田模式、沈陽模式等實(shí)踐類型[16]（P3）。它們是地方因地制宜創(chuàng)新社區(qū)治理的產(chǎn)物，為制定和完善我國城市社區(qū)運(yùn)行制度組織職能體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)一個地方經(jīng)驗(yàn)形成為實(shí)踐模式時，就意味著滿足一定條件在相當(dāng)?shù)赜蛲茝V的可能性。這意味著社區(qū)管理體制環(huán)境不改的情況下，地方社區(qū)管理體制的創(chuàng)新難以持久，受制于中國體制性約束的路徑依賴，“下改上不改，改了也白改”，“穿新鞋走老路”難以避免。

四、社區(qū)治理轉(zhuǎn)型與治理技術(shù)的研究

針對社區(qū)治理未來的走向，國內(nèi)學(xué)者也進(jìn)行了深入的探討。楊敏從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，探討傳統(tǒng)適應(yīng)于單位型社會下的管控治理理念已經(jīng)不適用于市場經(jīng)濟(jì)下的社區(qū)建設(shè)，為應(yīng)對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)下管控治理手段的失靈，政府應(yīng)樹立起由管控到服務(wù)轉(zhuǎn)變的理念，改變“以往那種單一管控的思路，確立以服務(wù)引領(lǐng)管理和治理的理念，寓治理和管理于服務(wù)之中，通過良好的終端服務(wù)實(shí)現(xiàn)基層管理和治理，以實(shí)現(xiàn)‘管控型社會管理’向‘服務(wù)型社會管理’的轉(zhuǎn)變”[17]（P1-7）。以治理理念為綱，其他學(xué)者也紛紛提出了協(xié)作性治理、層級治理、多中心治理、復(fù)合治理、網(wǎng)絡(luò)治理等眾多詞匯，描繪中國城市社區(qū)未來發(fā)展的圖景。微治理與開放空間會議技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)治理、主體互構(gòu)論下的社區(qū)治理等眾多理念與技術(shù)紛紛登場，指導(dǎo)著中國城市社區(qū)未來發(fā)展方向。上述分析概念形式上的差異并不能掩蓋傳統(tǒng)治理概念的內(nèi)涵，突出治理過程中多主體的有效互動和聯(lián)系是國內(nèi)學(xué)者在社區(qū)治理變遷研究中的共識。

總體而言，研究城市社區(qū)治理體系的文獻(xiàn)所依賴的理論多建構(gòu)在“國家政權(quán)建設(shè)理論”“公民社會理論”“社會變遷理論”等理論基礎(chǔ)之上。在研究方法上，主要包含過程-事件分析、結(jié)構(gòu)功能分析，少部分文獻(xiàn)也有歷史制度主義的影子。從研究方法上來看，呈現(xiàn)出注重當(dāng)下的實(shí)證分析，但同時存在著在歷史宏觀性方面，縱向比較研究不夠，橫向比較研究挖掘不充分等瑕疵。在治理理論范式的應(yīng)用上，相比于以國家為中心、以社會為中心等治理理論，整體性治理理論應(yīng)用和分析不足。從目前的文獻(xiàn)來看，國內(nèi)學(xué)者主要還是以引入介紹為主，評論分析為次。這可能與整體性治理理論剛剛興起有關(guān)，基礎(chǔ)理論發(fā)展的局限使新興理論的應(yīng)用備受影響。另一方面，社區(qū)治理技術(shù)研究與應(yīng)用剛剛開始，也將成為未來城市社區(qū)建設(shè)研究的著力點(diǎn)和方向。

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［責(zé)任編輯：索原］

［作者簡介］尹浩，長江師范學(xué)院政治與歷史學(xué)院講師，博士，重慶408100；陳偉東，華中師范大學(xué)湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師，湖北武漢430079

［中圖分類號］D67

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1004-4434(2016)06-0131-04

［基金項(xiàng)目］重慶社科規(guī)劃博士項(xiàng)目“城市社區(qū)結(jié)構(gòu)碎片化的整體性治理研究”（2015BS033）；教育部青年基金項(xiàng)目“空間正義視角下‘社區(qū)公地’治理研究”（15YJC840027）；長江師范學(xué)院科研資助項(xiàng)目