論航班延誤引發(fā)的群體性糾紛的處置

徐　軻， 傅美玲

(1.浙江警察學(xué)院 治安系， 浙江 杭州 310053; 2.浙江龍游縣公安局， 浙江 龍游 324400)

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論航班延誤引發(fā)的群體性糾紛的處置

徐軻1， 傅美玲2

(1.浙江警察學(xué)院 治安系， 浙江 杭州 310053; 2.浙江龍游縣公安局， 浙江 龍游 324400)

近年來，航班延誤引發(fā)的群體性糾紛呈逐年遞增的趨勢。根據(jù)旅客心理狀態(tài)和行為將糾紛劃分為前期、中期、后期三個階段，在三個階段的處置中又涉及機(jī)場公司、航空公司以及公安機(jī)關(guān)三個部門。通過分析浙江省公安廳機(jī)場公安局航站樓派出所2009—2014年來處置航班延誤的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)在這三個階段中三個部門都存在宣傳不到位、應(yīng)急措施不合理、權(quán)責(zé)定位不準(zhǔn)確等問題。借鑒國外對于航班延誤的處置方式，從立法、執(zhí)法、宣傳和行業(yè)管理四個方面提出改善建議。

航班延誤； 群體性糾紛； 糾紛處置； 信息披露； 警察執(zhí)法

航班延誤的處置是社會關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，航班延誤直接關(guān)系廣大旅客的切身利益，切實(shí)維護(hù)廣大旅客的合法權(quán)益是貫徹落實(shí)中國共產(chǎn)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動在民航運(yùn)輸體系中的重要體現(xiàn)，也是構(gòu)建“和諧民航”的基礎(chǔ)保證。

一、航班延誤引發(fā)的群體性糾紛的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

《2013 年民航業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國航空公司共執(zhí)行航班278.0萬班次，其中正常航班201.1萬班次，不正常航班76.0萬班次，平均航班正常率為72.34%，不正常航班率達(dá)27.66%。同時(shí)，2013年，民航局、各地區(qū)管理局、民航局消費(fèi)者事務(wù)中心和中國航空運(yùn)輸協(xié)會共受理航空消費(fèi)者投訴2 047件。2013年全年受理投訴總量較2012年增加246件，增加13.66%。通過對浙江省公安廳機(jī)場公安局航站樓派出所2009—2014年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，航班延誤引發(fā)的群體性糾紛數(shù)量呈逐年增長趨勢，具有如下特點(diǎn)。

(一)參與群體規(guī)模較小

航班延誤引發(fā)的群體性糾紛的人群多為本機(jī)上的旅客，而且同一架航班上的旅客不一定都有過激言行，因此，群體的人數(shù)與一般群體性糾紛案件相比規(guī)模較小(大面積航班延誤除外)。對杭州蕭山機(jī)場2013年的航班延誤引發(fā)的群體性糾紛參與人數(shù)的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)：參與人數(shù)2～50人占57%；51～100人占25%；101～150人占7%；151～200人占9%；200人以上占2%。其中2～50人占了一半以上，如圖1所示。

(二)旅客訴求相對單純、統(tǒng)一

由于航班延誤的突發(fā)性，旅客需求一般較統(tǒng)一，根據(jù)現(xiàn)場旅客的要求將旅客訴求分為四類，如圖2所示，從中可見，告知后續(xù)安排占80.55%、明確起飛時(shí)間占7.40%、改進(jìn)服務(wù)態(tài)度占6.45%、提供現(xiàn)金賠償占5.60%。絕大多數(shù)都是要求告知后續(xù)安排和明確起飛時(shí)間，這體現(xiàn)出旅客對于延誤后相關(guān)信息的渴求。

(三)季節(jié)性較強(qiáng)和時(shí)段相對集中

分析2013年蕭山機(jī)場航班延誤引發(fā)的群體性糾紛數(shù)據(jù)可知，群體性糾紛的高發(fā)季是夏秋兩季，而高發(fā)時(shí)段是16時(shí)～24時(shí)。夏秋季群體性糾紛占81%、春冬季群體性糾紛占19%，如圖3所示。糾紛發(fā)生在8時(shí)～16時(shí)占17%、16時(shí)～24時(shí)占59%、0時(shí)～8時(shí)占24%，如圖4所示。

(四)勸解為主，違法處罰為輔

2013年蕭山機(jī)場航站樓派出所處置的群體性糾紛共計(jì)283起，如圖5所示,從中可見，依法處罰的僅有11起13人。刑事拘留1起1人，行政拘留8起 9人，罰款2起3人。大多是勸解平息，共178起；通過調(diào)解和航空公司達(dá)成賠償協(xié)議的94起。

二、處置航班延誤引發(fā)的群體性糾紛中存在的問題

許多實(shí)驗(yàn)研究表明，個體心理的主觀行為受社會影響。[1]根據(jù)旅客心理發(fā)展過程中不同的表現(xiàn)，文章將航班延誤引發(fā)的群體性糾紛分成前、中、后三個階段。前期是指延誤的初期，此時(shí)旅客的情緒相對還比較穩(wěn)定，只是個體為了適應(yīng)群體的要求，受群體影響和壓力與群體中大多數(shù)人有一致的表現(xiàn)，大多數(shù)人均未表現(xiàn)出過激的行為；中期是指在群體形成的基礎(chǔ)之上，旅客有了共同的目標(biāo)——要求賠償或者了解后續(xù)安排等訴求。隨后產(chǎn)生群體間負(fù)面情緒交互作用，使得整個群體中的每個個體情緒都比較激動；后期是指在群體負(fù)面情緒歸于統(tǒng)一時(shí)，由于某個個體的過激行為引發(fā)群體失控，產(chǎn)生毆打工作人員、民警，打砸損害公私財(cái)物，甚至以暴力妨害民警執(zhí)法等個體過激行為。

(一)航班延誤前期處置中存在的問題

1.機(jī)場公司職能缺位

航班延誤發(fā)生后的短時(shí)間內(nèi)，旅客在候機(jī)樓內(nèi)聚集，因現(xiàn)場無人牽頭協(xié)調(diào)，又無法找到航空公司負(fù)責(zé)人，只能聚集在登機(jī)口或柜臺附近。很多情況下旅客處在無人管理的狀態(tài)，與此同時(shí)航空公司、機(jī)場公司的工作人員均未及時(shí)作出相應(yīng)的應(yīng)對措施，即使有工作人員在場也多以非管轄范圍為由拒絕為旅客解決問題。部分航空公司工作人員消極應(yīng)對，有決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)卻不能及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場，有的領(lǐng)導(dǎo)到現(xiàn)場卻提不出有效的解決措施，最終只有機(jī)場公安在現(xiàn)場充當(dāng)著民航工作人員的角色，但由于公安機(jī)關(guān)無法向旅客提供準(zhǔn)確的航班信息及滿足其他訴求，只能在現(xiàn)場起到安撫情緒的作用，對于真正解決問題所發(fā)揮的作用極其有限。[2]

實(shí)際工作中還存在內(nèi)外信息渠道不暢通，各方信息發(fā)布不全面、不及時(shí)的問題。在航班延誤時(shí)，航空公司、機(jī)場公司都不能給旅客一個明確的延誤原因，或者是雙方對延誤原因的解釋不同。分析蕭山機(jī)場2009—2014年間航班延誤引發(fā)的群體性糾紛處置數(shù)據(jù)可知，旅客訴求一項(xiàng)中旅客對了解起飛時(shí)間以及告知后續(xù)安排的要求占所有訴求的87.9%。在實(shí)際處置過程中同樣發(fā)現(xiàn)旅客對于延誤后各種信息的高度關(guān)注。但在這方面機(jī)場公司和航空公司都未能及時(shí)公開信息，甚至是公布不同的信息，使得旅客對兩者的信息都采取懷疑的態(tài)度。加之自媒體時(shí)代信息快速傳播，旅客可以越來越多地接收各方信息，然而在各方面沒有形成處置合力的情況之下，旅客情緒更加激動最終使得糾紛惡性演變。

2.航空公司工作人員缺乏責(zé)任意識和法律意識

航空公司工作人員在實(shí)際處置工作中存在態(tài)度惡劣和方法不當(dāng)?shù)膯栴}。面對旅客的詢問有的工作人員明顯表現(xiàn)出冷漠、不耐煩的情緒，引起旅客的反感；也有的工作人員處置經(jīng)驗(yàn)不足，不敢開口，一問三不知，缺乏自主決斷能力，遇事均請示領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)重降低現(xiàn)場處置效率。面對人群最好的控制方法就是溝通[3]，然而機(jī)場公司和航空公司工作人員都未能與旅客進(jìn)行良好的溝通，這會使原本小規(guī)模的糾紛演變成大規(guī)模的群體性事件。有部分工作人員甚至想當(dāng)然地認(rèn)為有旅客聚集就應(yīng)該報(bào)公安機(jī)關(guān)處置，對旅客有類似 “你們鬧吧，我讓警察來處理你們”的不恰當(dāng)言語，推卸責(zé)任，從而進(jìn)一步激化與旅客之間的矛盾，甚至導(dǎo)致旅客對民警也產(chǎn)生負(fù)面抵觸情緒，使得公安機(jī)關(guān)后續(xù)工作開展受到阻礙。工作人員缺乏用良好的服務(wù)態(tài)度去解決問題的意識，無法與旅客進(jìn)行良好的溝通，想當(dāng)然地將解決糾紛的任務(wù)交給公安機(jī)關(guān)，若是公安機(jī)關(guān)處置的結(jié)果不能令其滿意，還會指責(zé)公安機(jī)關(guān)不作為，如此更加不利于航班延誤糾紛的處置。

3.公安機(jī)關(guān)角色尷尬

由于機(jī)場公司協(xié)調(diào)工作的缺失加上航空公司部分工作人員的不當(dāng)作為，使得機(jī)場公安機(jī)關(guān)在處置現(xiàn)場處于一個被動而又尷尬的地位?！吨袊嗣窆埠蛧嗣窬旆ā返?條規(guī)定：“人民警察的任務(wù)是維護(hù)國家安全，維護(hù)社會治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動?！倍诤桨嘌诱`引發(fā)的群體性糾紛前期處置現(xiàn)場公安機(jī)關(guān)卻更多的是作為一個民航工作人員在與旅客進(jìn)行協(xié)商或者安撫旅客情緒。此類糾紛實(shí)質(zhì)上是航空公司未能按時(shí)向旅客履行承運(yùn)合同而產(chǎn)生的糾紛，真正能解決糾紛的是航空公司而不是公安機(jī)關(guān)。因此，在前期公安機(jī)關(guān)的提早介入雖有利于維護(hù)秩序防止事件惡化，但最終也造成其被動調(diào)解勸阻的尷尬地位。

(二)航班延誤中期處置中存在的問題

1.航空公司的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

為了更好地維護(hù)旅客的利益，2004年7月民航總局發(fā)布了《航班延誤經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償指導(dǎo)意見》，但只對補(bǔ)償條件、標(biāo)準(zhǔn)和方式提出了原則性建議。2010年中國航空運(yùn)輸協(xié)會向航空公司下發(fā)《航空運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量不正常航班承運(yùn)人服務(wù)和補(bǔ)償規(guī)范(試行)》但在實(shí)際操作中兩者均不具有法律約束力。航空公司長期以來在經(jīng)營中看重安全效益，而忽視服務(wù)效益，有的航空公司隱瞞航班延誤真相達(dá)到不補(bǔ)償?shù)那闆r，有的航空公司面對補(bǔ)償“躲躲藏藏”，只有旅客采取措施爭取時(shí)才會補(bǔ)償[4]，也有的航空公司一味的退讓，不管是否是航空公司的原因，為了息事寧人以補(bǔ)償了事，這雖然能解決當(dāng)下的問題，但也埋下了旅客“不鬧不賠、小鬧小賠、大鬧大賠”的隱患。如此的做法都使得旅客與民航之間相互不信任，互不合作，這也是直接影響發(fā)展“和諧民航”的最大障礙。同時(shí)，在實(shí)際操作中，對“延誤”界定不清、理賠程序繁瑣等問題也使得旅客索賠不易。

2.機(jī)場公司保障能力不足

隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，中國民航業(yè)也有了極大的提升，近年來旅客吞吐量快速增長，2014年蕭山機(jī)場年旅客流量已經(jīng)超過2 000萬人次，但蕭山機(jī)場目前工作人員數(shù)量、人員素質(zhì)、工作機(jī)制、車輛等設(shè)施設(shè)備、場地保障能力不足影響了航空公司運(yùn)力安排，甚至無法提供正常的地面服務(wù)保障，不能滿足高速增長的運(yùn)輸生產(chǎn)發(fā)展需要，在大面積航班延誤時(shí)矛盾尤其突出。

3.公安機(jī)關(guān)處置難度大、受限制多

在航班延誤事件中旅客本是弱勢群體，但他們往往以受害者自居，將自己圍堵登機(jī)口等違法行為視為討回公道的一種手段。警察對其進(jìn)行處理很容易使旅客產(chǎn)生強(qiáng)烈的抵觸情緒，要么要求警察幫著一起向航空公司提要求，要么想當(dāng)然地認(rèn)為警察是幫著航空公司來鎮(zhèn)壓的。此時(shí)警察無法采取果斷的、強(qiáng)硬的手段解決問題，只能一再表明自己的立場，同時(shí)幫著促成旅客與航空公司的協(xié)商，然而此時(shí)情緒激動的旅客根本聽不進(jìn)任何勸說，因此，民警為了防止事件的進(jìn)一步惡化，只能陪在現(xiàn)場，耗費(fèi)精力。

(三)航班延誤后期處置中存在的問題

文章將發(fā)生個人毆打工作人員、損壞公私財(cái)物等違法行為歸為航班延誤的后期，因此，著重從公安執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法過程兩方面闡述問題。

1.民航法規(guī)零散陳舊、可操作性弱

公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法首先必須有法可依，對于航班延誤的處置涉及《刑法》《治安管理處罰法》《民用航空安保條例》《民用航空法》等多部法律，實(shí)際適用主要以《刑法》《治安管理處罰法》《民用航空安保條例》為主。法條之間相互聯(lián)系，但《民用航空安保條例》修訂于1996年，《民用航空法》自1996年3月1日起施行，將近20年的時(shí)間里中國民航有了飛速的發(fā)展，而且《刑法》《治安管理處罰法》也經(jīng)過了多次修訂，內(nèi)容隨著社會的變遷有了很大的變化，而《民用航空安保條例》有些內(nèi)容已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)前的形勢。處置涉及的法律都比較零散，與其他法律存在一定程度上的銜接不充分問題，有的表述不到位，在某些具體問題上也尚未形成完善統(tǒng)一、操作性強(qiáng)的明確標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，民警在實(shí)際執(zhí)法的過程中難以把握。[5]

2.存在過度調(diào)解的現(xiàn)象

《治安管理處罰法》第9條規(guī)定：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟?！睔蚬ぷ魅藛T大多都采取調(diào)解的方式解決，但賠償?shù)慕痤~相對較大。2013年3月25日22時(shí)許，乘坐EU2206前往湖南省長沙市的旅客應(yīng)某一行8人和成都航空公司工作人員周某發(fā)生糾紛，而后應(yīng)某等人拖拽周某。治安調(diào)解，應(yīng)某補(bǔ)償周某3萬元人民幣。①在處置過程中也發(fā)現(xiàn)，較大金額的賠償或補(bǔ)償使得工作人員在處置時(shí)態(tài)度惡劣，頗有“你打啊，打我就有警察來，要你賠償(補(bǔ)償)”的意思。過度的調(diào)解，以及較大的賠償(補(bǔ)償)金不利于執(zhí)法立威，反而滋長了工作人員被打就要索要巨額賠償(補(bǔ)償)的不良心理，一方面不利于嚴(yán)格執(zhí)法，一定程度上混淆了賠償與補(bǔ)償?shù)膮^(qū)別，即賠償一般以實(shí)際損失(如醫(yī)療費(fèi)、交通費(fèi)、誤工費(fèi)、營養(yǎng)補(bǔ)助費(fèi)等)為限，而補(bǔ)償更側(cè)重于自愿及協(xié)商(如精神損失等)，另一方面也不利于提升工作人員的服務(wù)質(zhì)量。

三、國外航空公司對航班延誤的處置措施及借鑒

良好的現(xiàn)場處置能極大地減少航班延誤引發(fā)的群體性糾紛的發(fā)生，然而當(dāng)下中國國內(nèi)航空公司對航班延誤的處置能力還有很大的提升空間，因此，借鑒國外航空公司良好的措施是必要的。

(一)國外航空公司處置航班延誤的基本做法

1.根據(jù)延誤時(shí)間和航線距離明確現(xiàn)金補(bǔ)償金額

歐盟在2005年就開始實(shí)行非常嚴(yán)格的航班延誤補(bǔ)償條款。相關(guān)條款規(guī)定，除糟糕天氣、火山灰、行業(yè)罷工等不可抗力因素外，延誤3小時(shí)以上，航線距離在1 500公里以內(nèi)補(bǔ)償現(xiàn)金250歐元；延誤3小時(shí)以上，航線距離在1 500到3 500公里以內(nèi)補(bǔ)償現(xiàn)金400歐元；延誤3小時(shí)以上，航線距離在3 500公里以上補(bǔ)償現(xiàn)金600歐元。[6]

歐盟航空公司在航班延誤時(shí)，除了要強(qiáng)制執(zhí)行上述法律規(guī)定的補(bǔ)償措施外，許多航空公司還提供了更多貼心的延誤后服務(wù)。如瑞士航空公司除了提供退款、改簽、延誤補(bǔ)償、等候時(shí)間提供餐食休息服務(wù)外，還可以讓乘客給目的地打電報(bào)或者傳真消息，機(jī)場方面會承擔(dān)機(jī)場區(qū)域內(nèi)的所有運(yùn)輸費(fèi)用。如果一個城市內(nèi)有多個機(jī)場，還承擔(dān)機(jī)場轉(zhuǎn)換所需的交通費(fèi)用。

2.購買航班延誤險(xiǎn)獲得延誤補(bǔ)償，同時(shí)提供交通費(fèi)用補(bǔ)助

在日本，乘客一般在購買機(jī)票的同時(shí)會附帶購買航班延誤險(xiǎn)，購買了航班延誤險(xiǎn)之后如遇航班延誤，旅客就能獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，而很多信用卡帶有這一服務(wù)，刷卡購票時(shí)直接一同購買延誤險(xiǎn)。日本航空公司做出如下規(guī)定，若航班到達(dá)機(jī)場之后公共交通均已結(jié)束，日本航空公司會為延誤的旅客提供相應(yīng)的交通費(fèi)用補(bǔ)助，1萬～1.5萬日元(即人民幣800～1 200元)不等，下飛機(jī)時(shí)或者事后寄發(fā)票至日本航空公司均可拿到補(bǔ)助。

3.極好的服務(wù)贏得旅客的贊賞

作為新加坡最好的航空公司，新加坡航空公司并未明確航班延誤的補(bǔ)償金額，但沒有補(bǔ)償金額的規(guī)定，不代表服務(wù)就會遜色。新加坡航空公司有如下規(guī)定：若遇到航班延誤，航空公司會第一時(shí)間通知旅客，并為旅客提供食宿以及免費(fèi)交通服務(wù)，盡量減少旅客的各項(xiàng)損失。如果旅客投訴航空公司或者商議具體補(bǔ)償事宜，可通過專門的消費(fèi)熱線，航空公司會在2個月之內(nèi)對投訴做出回應(yīng)和處置。

首先值得肯定的是新加坡航空公司晚點(diǎn)率較低；其次如若真的遇到延誤也有明確的投訴渠道，以及工作人員熱心周到的服務(wù)，使得沒有特殊情況旅客不會再要求現(xiàn)金補(bǔ)償，更不會因?yàn)檠诱`引發(fā)群體性糾紛。

(二)國外航空公司處置航班延誤的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一

在國外，對延誤有清晰的界定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)延誤的時(shí)間和飛行的距離制定統(tǒng)一、明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)理賠程序簡單，最重要的是事后照樣可以得到應(yīng)有的補(bǔ)償，旅客并不需要在延誤現(xiàn)場與工作人員爭執(zhí)補(bǔ)償，也不需要擔(dān)心事后拿不到補(bǔ)償而聚集在現(xiàn)場不肯離開，極大地減少了群體性糾紛的發(fā)生。

2.服務(wù)態(tài)度專業(yè)

新加坡航空公司并沒有航班延誤現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但其延誤后具備良好的、專業(yè)的服務(wù)態(tài)度，即使旅客遇到延誤，等待的過程也是一種享受，本身現(xiàn)金的賠償只是對于旅客的一種補(bǔ)償，良好的服務(wù)才是關(guān)鍵。因此，在沒有統(tǒng)一、明確的賠償標(biāo)準(zhǔn)情況下，訓(xùn)練和提升工作人員的服務(wù)水平和延誤處置能力是必要的。在延誤后旅客受到良好的善后服務(wù)，能很好地安撫旅客情緒，極大地減少群體性糾紛的發(fā)生。

四、航班延誤引發(fā)的群體性糾紛處置中的改進(jìn)建議

(一)完善航班延誤處置相關(guān)的立法工作

1.完善民航法規(guī)

完善法律法規(guī),為公安機(jī)關(guān)執(zhí)法提供法律基礎(chǔ)。十八大報(bào)告指出要“全面推進(jìn)依法治國。法治是治國理政的基本方式。要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。完善中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。”隨著人民生活水平的提高，民眾對民航的參與度越來越高，民航的立法涉及面也越來越廣泛，民航神秘的面紗將一點(diǎn)點(diǎn)地被揭開。公眾應(yīng)參與共同立法，制定出惠及民眾的實(shí)用性強(qiáng)的法律條約。《民用航空法》和《民用航空安保條例》從頒布實(shí)施到現(xiàn)在已有20年，應(yīng)更新完善法律法規(guī)，使得民警在處置新情況新形勢的過程中有合適的法律作為處罰依據(jù)，使每一個旅客都能信服民警的執(zhí)法行為。

2.規(guī)范各部門職能范圍，明確責(zé)任歸屬

在航班延誤處置的過程中，機(jī)場公司、航空公司、公安機(jī)關(guān)三個部門相互協(xié)作，各司其職才能處置好延誤事件。在航班延誤的不同情況下，不同時(shí)期，各部門分別承擔(dān)的職責(zé)、工作內(nèi)容、處置的程序流程應(yīng)該通過法律條文來規(guī)定。在制定法律的過程中，應(yīng)當(dāng)由三方負(fù)責(zé)人共同商議，程序中明確在不同的案件中不同的處置環(huán)節(jié)各自的職能，加強(qiáng)合作。對于處置的結(jié)果，三方也應(yīng)當(dāng)相互監(jiān)督，一方有不當(dāng)?shù)奶幹眯袨?，其他部門有權(quán)利也有義務(wù)提出指正。

(二)加強(qiáng)宣傳教育，提高旅客正確的維權(quán)意識

1.加強(qiáng)現(xiàn)場的宣傳教育

利用候機(jī)樓內(nèi)的廣播、滾動字幕、公告欄等多種形式告知旅客如何合理安排行程、遇到延誤后正確的維權(quán)方式以及過激維權(quán)的嚴(yán)重后果。在旅客流量較大的時(shí)段，廣播、公告欄、滾動字幕的密集度應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地提高。在群體性糾紛高發(fā)的地點(diǎn)，如登機(jī)口、值機(jī)柜臺等地方除了設(shè)置基本的宣告之外，還可以有志愿者或者機(jī)場公司的工作人員，專門負(fù)責(zé)宣傳教育，使旅客有正確的維權(quán)意識。

2.注重平時(shí)的輿論引導(dǎo)

航班延誤引發(fā)的群體性糾紛的避免和良好處置不僅需要相關(guān)部門在處置現(xiàn)場付出巨大的努力，平時(shí)的宣傳引導(dǎo)也起到不可或缺的作用。每個旅客的法律意識提高了，正確的面對航班延誤也是避免航班延誤引發(fā)群體性糾紛的重要因素之一。

(1)正面引導(dǎo)。通過機(jī)場開辦的“空港百靈”宣傳平臺，告知旅客如何合理安排航空行程、造成航班延誤的多元因素、遇到航班延誤后如何合法維權(quán)以及非理性過激行為可能導(dǎo)致的危害后果等。目前，蕭山機(jī)場“空港百靈”已經(jīng)與浙江省內(nèi)覆蓋面最廣的三家廣播電臺(分別是91.8、93、99.6頻率)合作，每天7時(shí)～19時(shí)，分15個時(shí)段進(jìn)行播報(bào)，受眾人群廣、關(guān)注度高，播出以來受到廣泛好評。

(2)以案說法。浙江省廳新聞辦、宣傳處、傳媒中心及機(jī)場公司黨群辦，與多家電視臺、電臺、報(bào)刊等新聞單位建立良好合作關(guān)系，通過報(bào)道案情，解析法律規(guī)定，約請記者到場采訪，確保新聞宣傳的鮮度、深度。2013年，蕭山機(jī)場報(bào)道了“來杭旅游的實(shí)習(xí)律師砸爛登機(jī)口柜臺被刑拘”等多起過激維權(quán)事件，引起了社會廣泛關(guān)注，起到較好的警示教育作用。

(三)制定行業(yè)規(guī)范

美國對航班延誤的處置也沒有明確的法律規(guī)定，但有一個行業(yè)性組織——美國航空運(yùn)輸協(xié)會，通過協(xié)會發(fā)布服務(wù)承諾以及監(jiān)督航空公司的服務(wù)承諾落實(shí)情況。[7]航班延誤的賠償并不是只能在現(xiàn)場協(xié)商，而是可以事后與航空公司進(jìn)行商議，甚至是通過民航行業(yè)協(xié)會或消費(fèi)者協(xié)會雙方進(jìn)行協(xié)調(diào)，減緩現(xiàn)場壓力，避免群體性糾紛的發(fā)生。在行業(yè)內(nèi)制定相關(guān)規(guī)范時(shí)，除了考慮國航等大型航空公司之外，還應(yīng)考慮各小型航空公司的相關(guān)情況，制定出相對公平的行業(yè)規(guī)范，這樣才能夠得到絕大部分的航空公司共同的執(zhí)行。

1.賠償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、明確

2004年由民航總局出臺的《民航總局對國內(nèi)航空公司因自身原因造成航班延誤給予旅客經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)意見(試行)》不具有實(shí)際可操作性，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各個航空公司自身不同的情況，制定一個相對合理統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)，并事前向旅客公布，在購買機(jī)票之前必須了解延誤后怎么處置。賠償標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)延誤時(shí)間和延誤距離綜合考慮。賠償?shù)姆绞娇梢允乾F(xiàn)金賠償也可以是其他的交通補(bǔ)貼、住宿賠償，相對而言，現(xiàn)金賠償并不是最好的解決方式，為了真正達(dá)成旅客的訴求，延誤后良好的服務(wù)態(tài)度、餐飲和住宿的安排以及后期的住宿和交通的補(bǔ)助更加合理且人性化。

2.加強(qiáng)對民航工作人員的專業(yè)化培訓(xùn)

針對缺乏責(zé)任意識和法律意識的問題，一方面，中國民航運(yùn)輸協(xié)會可以統(tǒng)一安排全體員工的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)提高員工處置延誤的能力，改善工作人員對于旅客的服務(wù)態(tài)度。另一方面，每個航空公司內(nèi)部應(yīng)將工作人員在航班延誤處置現(xiàn)場的表現(xiàn)列入量化考核之中，如將其作為值班領(lǐng)導(dǎo)對工作人員的考核，或?qū)⒊鼍窬瘜ぷ魅藛T的表現(xiàn)反饋?zhàn)鳛榱炕己藰?biāo)準(zhǔn)之一?？傊?，要加強(qiáng)對全體員工的培訓(xùn)與考核，提高員工的服務(wù)意識、法律意識以及大局意識，為旅客提供良好、專業(yè)的服務(wù)，減少航班延誤引發(fā)的群體性糾紛。[8]

3.信息公布的規(guī)范化和透明化

2014年7月20日至8月15日，因東海軍演，使得華東地區(qū)民用航空大面積延誤，但由于事前向民眾公布了相關(guān)延誤信息和時(shí)間，在航班大規(guī)模延誤，旅客在候機(jī)樓內(nèi)大量聚集的情況下，未見大面積的群體性糾紛的爆發(fā)。對比蕭山機(jī)場航站樓派出所2013年7月20日至8月15日處置群體性糾紛的數(shù)量共44起，而2014年僅12起，只減不增，由此可見，信息的規(guī)范、及時(shí)公布對于航班延誤處置的影響極大。

為了確保旅客認(rèn)可信息的可信度，航班延誤的相關(guān)信息可均由機(jī)場公司的權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布。鑒于旅客對于延誤信息的渴求，筆者建議機(jī)場可以成立專門的權(quán)威部門收集航班信息并及時(shí)發(fā)布。信息的發(fā)布對內(nèi)應(yīng)及時(shí)通過短信、微信群等方式通報(bào)航空公司、公安機(jī)關(guān)等各個相關(guān)部門；對外通過機(jī)場廣播、滾動字幕、互聯(lián)網(wǎng)、微信公眾平臺等，或設(shè)立專門的詢問窗口，供旅客隨時(shí)查詢，拓寬旅客了解信息的渠道，確保旅客及時(shí)獲取自己想要的信息。

(四)機(jī)場公司牽頭，綜合協(xié)調(diào)

就機(jī)場方面而言，機(jī)場生產(chǎn)指揮中心職責(zé)在于維護(hù)航班正常起降，在因機(jī)場原因發(fā)生航班延誤時(shí)應(yīng)當(dāng)主動出面向旅客解釋情況并告知旅客必要信息，同時(shí)各航空公司應(yīng)當(dāng)積極配合機(jī)場的現(xiàn)場處置工作，嚴(yán)防事態(tài)惡化演變成群體性糾紛。

機(jī)場通訊部門在日常維護(hù)中要特別注意擴(kuò)音、通訊等設(shè)備的穩(wěn)定，一旦發(fā)生緊急情況，能夠在第一時(shí)間獲取并及時(shí)發(fā)布信息，防止旅客因得不到信息而激化情緒。另外，群體性糾紛發(fā)生后，機(jī)場方面還需要及時(shí)提供交通、飲食、住宿等保障；候機(jī)大廳管理部門要確保候機(jī)樓內(nèi)照明、空調(diào)、廁所、通道、電梯等公共設(shè)施處于正常狀態(tài)。[1]

(五)公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法

從接警到出警再到處置以及最后的處罰都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律和程序規(guī)定。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)需要做到以下四點(diǎn)：

1.加強(qiáng)對于接處警人員的培訓(xùn)

前期情報(bào)的收集有利于民警處警，因而110接處警人員在接到報(bào)警時(shí)，應(yīng)當(dāng)先了解現(xiàn)場情況，再根據(jù)現(xiàn)場情況派相應(yīng)的民警出警。因此，可以加強(qiáng)對110接處警人員的培訓(xùn)，接到報(bào)警時(shí)首先進(jìn)行信息收集，同時(shí)判斷是否需要派出所民警出警至現(xiàn)場，需要多少民警出警。在民警處警過程中也要時(shí)刻在監(jiān)控中密切關(guān)注，同時(shí)將準(zhǔn)確的信息及時(shí)地反饋給其他處置民警和部門領(lǐng)導(dǎo)。

2.把握適時(shí)介入原則

執(zhí)法行動的合理性是在預(yù)防事件升級中的一個重要因素。[9]公安機(jī)關(guān)對于航班延誤的處置在把握快速的原則上，更應(yīng)該把握適時(shí)介入原則，接到報(bào)警或發(fā)現(xiàn)人員有聚集就第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場并非是最佳的選擇。在航班延誤的前期，旅客情緒相對穩(wěn)定，在旅客與航空公司進(jìn)行正常的商議時(shí)，民警的提前介入雖可以控制現(xiàn)場、維持秩序，防止事態(tài)進(jìn)一步的惡化，但提早的介入也可能引起旅客的抵觸情緒，反而促進(jìn)了事件的惡化，甚至可能將矛盾引導(dǎo)至自己身上，不利于現(xiàn)場的處置。

3.明確現(xiàn)場處置立場

公安機(jī)關(guān)作為維持秩序的第三方，嚴(yán)禁過度干預(yù)賠償協(xié)商調(diào)解，及時(shí)使用公權(quán)力，依程序處置。針對承運(yùn)人已經(jīng)最大限度滿足旅客合理訴求，旅客仍不聽勸阻，繼續(xù)采用過激的手段維權(quán)的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)按照《行政強(qiáng)制法》要求，采取口頭告知或者發(fā)放警方告知詞的方法，對旅客進(jìn)行強(qiáng)制措施前的告知。[10]告知分兩方面：一方面，表明自己的身份和職責(zé)，民警在現(xiàn)場不是為了幫助航空公司解決問題，也不是幫著旅客討伐航空公司，只是為了維持秩序，防止事情進(jìn)一步惡化。民警可以組織雙方協(xié)調(diào)但這不是公安的本職工作；另一方面，告知其圍堵的行為已經(jīng)違反了《治安管理處罰法》，若是旅客還是繼續(xù)圍堵，公安機(jī)關(guān)將依據(jù)法律對其進(jìn)行處理，限令旅客在規(guī)定時(shí)間內(nèi)離開現(xiàn)場，恢復(fù)秩序。在告知的過程中方法很重要，首先民警必須讓現(xiàn)場的旅客注意力集中在民警的告知內(nèi)容上，其次態(tài)度上可以是軟硬兼施，一開始必須很強(qiáng)硬地告知，之后情況稍有緩和的，以簡練的語言向旅客闡述利弊。同時(shí)認(rèn)真聽取、復(fù)核旅客陳訴和申辯，并告知旅客采取行政強(qiáng)制措施后的救濟(jì)途徑。最終能促成調(diào)解兩者協(xié)商的，讓其二者協(xié)商，不再過度干預(yù)協(xié)商的具體內(nèi)容；不能協(xié)商的就得及時(shí)使用公權(quán)力，對群體中情緒比較激動，圍堵沖擊在前的進(jìn)行批評教育或者帶回公安機(jī)關(guān)處理。

4.依法處罰違法人員

在構(gòu)建了完善的法律體系的基礎(chǔ)之上，公安民警應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。與一般的公共場所相比，機(jī)場具有空防安全特殊性的一面，民警必須充分認(rèn)識旅客采取霸機(jī)、沖擊機(jī)坪、堵塞通道、毆打員工、損壞財(cái)物等違法維權(quán)行為破壞航空運(yùn)輸企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)輸秩序、危害公共安全和擾亂公共秩序的社會危害性、法律禁止性和應(yīng)受處罰性，堅(jiān)決制止、懲處違法犯罪行為是公安機(jī)關(guān)職責(zé)所在，使命所系。

機(jī)場毆打員工、損壞財(cái)物，侵害的不僅是員工的人身權(quán)利和公私財(cái)物，更重要的是還侵害了機(jī)場的安全生產(chǎn)運(yùn)營秩序和公共秩序，對于此類行為不能過度調(diào)解，應(yīng)嚴(yán)格按照法律的規(guī)定作出處罰，如根據(jù)《治安管理處罰法》第23條②、第43條和第49條規(guī)定做出處罰。人身自由處罰是治安處罰中的最高處罰，從重的處罰能起到警示教育的作用。

在航班延誤糾紛的處置中航空公司、機(jī)場公司和公安機(jī)關(guān)之間要相互配合，缺一不可。

注釋：

① 案例來源于浙江省公安廳機(jī)場公安局航站樓派出所2013年第13期周報(bào)。

② 《治安管理處罰法》第23條規(guī)定，有下列行為之一的，處警告或者200以下罰款；情節(jié)較重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500以下罰款：(一)擾亂機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位秩序，致使工作、生產(chǎn)、營業(yè)、醫(yī)療、教學(xué)、科研不能正常進(jìn)行，尚未造成嚴(yán)重?fù)p失的；(二)擾亂車站、港口、碼頭、機(jī)場、商場、公園、展覽館或者其他公共場所秩序的； (三)擾亂公共汽車、電車、火車、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；(四)非法攔截或者強(qiáng)登、扒乘機(jī)動車、船舶、航空器以及其他交通工具，影響交通工具正常行駛的；(五)破壞依法進(jìn)行的選舉秩序的。聚眾實(shí)施前款行為的，對首要分子處10日以上15日以下拘留，可以并處1 000元以下罰款。

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Disposal of Group Dispute Caused by Flight Delays

XUKe1，F(xiàn)UMeiling2

(1. Public Security Department， Zhejiang Police College， Hangzhou Zhejiang 310053， China；2. Zhejiang Longyou Police Station， Longyou Zhejiang 324400， China)

In recent years, there is an increasing trend in the disposal of group dispute caused by flight delays. The paper analyzes the status and characteristics of the group dispute. According to the mental state and behavior of passenger, the disputes are divided into early, middle and late stages with three departments involved in the treatment of the stages: airport company, airlines and public security organs. Through data analysis about the disposal for flight delays from the police station of airport public security bureau in Zhejiang province in the past five years, the paper finds that the three departments are deficient in publicity, emergency measures and positioning of power and responsibility in the three stages. With the experience from foreign airlines in flight delay treatment, the paper puts forward four improvement suggestions in legislation, law enforcement, publicity and trade management.

flight delays; group dispute; dispute settlement; information disclosure; police law enforcement

10.13766/j.bhsk.1008-2204.2015.0296

2015-05-22

徐軻(1983—)，男，四川樂山人，助教，碩士，研究方向?yàn)槊窈桨踩⒎纯址唇贆C(jī).

DF934

A

1008-2204(2016)05-0018-07

?航班延誤相關(guān)法律問題專題

主持人語：隨著中國民用航空市場的擴(kuò)大和民航載客人數(shù)的不斷攀升，因航班意外取消、延誤及信息不對稱、補(bǔ)償不到位等原因引發(fā)的群體性事件不斷增多，不僅影響了正常的民用航空運(yùn)輸秩序，而且給機(jī)場、航空公司和行業(yè)主管部門等帶來了巨大的困擾。在現(xiàn)有法律法規(guī)尚不健全的情況下，既應(yīng)考慮突發(fā)群體性事件的應(yīng)急處理，也應(yīng)遵循成本效益原則，為中國航班延誤糾紛的治理提供可行的思路。本期航空法與外層空間法欄目收錄了兩篇論文，分別從不同角度探討了航班延誤糾紛的解決途徑，其觀點(diǎn)獨(dú)到，具有一定的創(chuàng)新性和較大的實(shí)踐價(jià)值。