農(nóng)村土地“三權(quán)分置”問題的思考

王昱昊

(中能華辰控股集團(tuán)有限公司，北京100012)

1 引言

農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”是指農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并行?！叭龣?quán)分置”是在所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”基礎(chǔ)上將農(nóng)戶家庭的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩權(quán)?！叭龣?quán)分置”被認(rèn)為是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，也是中央關(guān)于農(nóng)村土地問題的又一重大改革。

1.1 “三權(quán)分置”的背景

1.1.1 細(xì)碎化土地阻礙規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革時，為了公平公正，土地分配的方法就是不同的土地都會對農(nóng)戶分配一塊，這樣就造成了我國耕地細(xì)碎化的現(xiàn)象。雖然在實(shí)踐中，農(nóng)戶通過協(xié)商等方法使得自家耕地相對集中，但現(xiàn)實(shí)中土地細(xì)碎化的問題仍然存在于我國農(nóng)村地區(qū)。細(xì)碎化的土地在給普通農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營帶來不便的同時，也極大地阻礙了規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展。采取適度規(guī)模經(jīng)營的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展已成為人們的共識。

1.1.2 單純作物種植收益低下 我國人多地少，人均耕地僅為1.4 hm2。在糧食種植成本增加、糧食價格并未隨之上漲的背景下，以家庭為單位的精耕細(xì)作模式顯然并不能為農(nóng)戶帶來足夠的經(jīng)濟(jì)效益。廣大農(nóng)村地區(qū)，青壯年流向城市尋找工作機(jī)會，原有耕地遭到棄耕或者流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶。通過促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，可減少農(nóng)民對土地的依賴性，同時可解除農(nóng)戶對土地的反向束縛。

1.1.3 實(shí)踐中的土地流轉(zhuǎn)行為有待規(guī)范 截至2016年6月底，全國共有4.6億hm2家庭承包耕地參與土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營耕地的35%，5 833萬戶農(nóng)戶將自家土地向外流轉(zhuǎn)，占以家庭為單位的承包農(nóng)戶數(shù)的25.3%。土地流轉(zhuǎn)活動在實(shí)踐中廣泛存在，然而土地流轉(zhuǎn)過程中缺乏統(tǒng)一有效的法律以及制度監(jiān)管，隨之而來的是各種問題糾紛，因此“三權(quán)分置”既是對現(xiàn)實(shí)中土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的追認(rèn)，又是對實(shí)踐中存在的問題的規(guī)范。

1.2 本研究價值

“三權(quán)分置”并非僅僅在原有的“所有權(quán)-承包經(jīng)營權(quán)”兩權(quán)體系上新增加一權(quán)，而是對土地權(quán)利框架的重新設(shè)計(jì)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的兩權(quán)體系下，土地權(quán)利只能在農(nóng)村集體組織內(nèi)部進(jìn)行分配。三權(quán)體制下，農(nóng)民與土地的雙向制約得以緩解甚至解除，農(nóng)民可脫離土地的束縛，減少對土地的依賴；土地也可以通過市場進(jìn)行配置，從而得到更為有效的利用。目前“三權(quán)分置”的框架已經(jīng)初步形成，但仍需為其填充更為豐富的內(nèi)容，一些理論和實(shí)踐問題仍需解決。本研究通過分析“三權(quán)分置”改革實(shí)踐中存在的問題，為政策的執(zhí)行者提供相對應(yīng)的建議。

2 我國農(nóng)村土地制度歷史沿革

作為上層建筑的有機(jī)組成部分，土地制度具有重大的作用。每一次土地制度改革都有其特殊的歷史背景。新中國成立至今，我國農(nóng)村土地制度一共進(jìn)行了4次較為重大的改革。這4次土地制度改革既涉及土地所有權(quán)主體的變更，也涉及生產(chǎn)和分配方式[1]。作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的核心及基礎(chǔ)，農(nóng)村土地制度對農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展具有重大意義。

2.1 農(nóng)民個體所有，家庭自主經(jīng)營

1949—1956年，我國農(nóng)村土地制度是農(nóng)民個體所有。在建國前通過的《中國土地法大綱》中，我們黨就明確了廢除封建性及半封建性的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度原則。在1950年通過的《中華人民共和國土地改革法》中也明確規(guī)定：“國家依照法律保護(hù)農(nóng)民土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，并且賦予了土地在特定情形下交易、繼承、出租、贈與等權(quán)能?！案哂衅涮铩钡母窬肿罱K在我國實(shí)現(xiàn)。在這一時期，除去一些少數(shù)民族聚居區(qū)(如西藏、新疆)和臺灣省，全國基本完成了土地改革工作，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地所有制。這種土地所有制下，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到極大的提高，也促進(jìn)了建國初期我國農(nóng)業(yè)的快速恢復(fù)和發(fā)展[2]。

2.2 勞動群眾集體所有，集體經(jīng)營

1956—1978年，我國農(nóng)村土地制度是勞動群眾集體所有，集體經(jīng)營。由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)存在脆弱性，一定程度上影響了農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，1953年，我國決定引導(dǎo)廣大農(nóng)民走合作化的道路。1956年毛澤東的《中國農(nóng)村社會主義高潮》出版，該書中大力倡導(dǎo)創(chuàng)辦高級社的思想使得農(nóng)業(yè)合作化進(jìn)程驟然加快。到1956年年底，我國農(nóng)村基本上形成了土地集體所有格局。這一時期，土地所有權(quán)的主體已經(jīng)由農(nóng)民變?yōu)檗r(nóng)民所在的村集體組織，組織內(nèi)的成員集體勞作，對于勞動成果則以“各取所需，按勞分配”的原則進(jìn)行分配。自留地除外的全部財產(chǎn)公有的做法，嚴(yán)重侵害了土地改革后農(nóng)民從土地上取得的權(quán)益，打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致我國生產(chǎn)在此后相當(dāng)長時間內(nèi)非但沒有進(jìn)步，反而出現(xiàn)了倒退的現(xiàn)象。

2.3 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

1978年至今我國農(nóng)村的土地制度是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制[3]。1978年安徽省鳳陽縣小崗村的18戶村民首先發(fā)起以包產(chǎn)到戶為主要形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，這也拉開了農(nóng)村土地制度改革的帷幕，集體擁有所有權(quán)，家庭擁有經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離模式開始確立。我國現(xiàn)行憲法規(guī)定的“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制[3]在新時期的體現(xiàn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)仍然是農(nóng)村土地集體所有，但是土地的經(jīng)營主體變成了家庭，而非全部集體成員，這就使其在發(fā)揮集體優(yōu)越性的同時，也充分發(fā)揮了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大地提高了農(nóng)村生產(chǎn)力水平。

2.4 “三權(quán)分置”

早在上世紀(jì)九十年代，針對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地制度存在的問題，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)及法學(xué)工作者就提出了從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分離出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全國深化改革若干重大問題的決定》中提到將經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來[3-5]；2014年中共中央、國務(wù)院通過的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確要求“實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置”。此后黨中央和國務(wù)院在一系列文件中對“三權(quán)分置”作出要求?！叭龣?quán)分置”是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上的改革，是對其的繼承和發(fā)展。

3 “三權(quán)分置”制度的框架設(shè)計(jì)

3.1 堅(jiān)持農(nóng)村集體所有權(quán)不變

農(nóng)村土地的所有權(quán)由農(nóng)民集體享有，是農(nóng)村土地基本制度的根本，是由我國社會主義性質(zhì)所決定的，應(yīng)當(dāng)受到充分尊重和保障[6]。土地集體所有權(quán)是集體組織對集體土地依法享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體是全體集體組織成員，在推行“三權(quán)分置”改革的過程中，要落實(shí)集體組織對承包地的各項(xiàng)權(quán)能，充分發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)點(diǎn)。農(nóng)民集體依照法律對集體土地進(jìn)行發(fā)包，任何個人和組織都不得非法干預(yù)；有權(quán)因特殊情形的發(fā)生對承包地依法調(diào)整；有權(quán)對承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)主體使用承包地的行為進(jìn)行監(jiān)督，并對違反承包合同以及相關(guān)法律的行為采取措施。對集體土地進(jìn)行征收時，農(nóng)民集體依法獲得補(bǔ)償并對相關(guān)補(bǔ)償方案提出建議和意見。通過完善農(nóng)村集體組織民主決策機(jī)制，充分保障農(nóng)戶在集體組織中的成員權(quán)，保障集體組織對集體土地所有權(quán)的有效行使，不能讓集體土地所有權(quán)成為私權(quán)。

3.2 嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)

土地承包權(quán)是農(nóng)民享有土地權(quán)利的依據(jù)和基礎(chǔ)，當(dāng)前土地承包關(guān)系應(yīng)當(dāng)?shù)玫介L期有效的保護(hù)。農(nóng)村集體組織的農(nóng)民家庭承包集體土地，依法享有承包權(quán)，經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不改變承包權(quán)歸屬。對于農(nóng)民家庭的土地承包地位，任何組織和個人都不得非法剝奪和干涉[5]。在推進(jìn)“三權(quán)分置”改革的過程中，要充分保護(hù)承包農(nóng)戶對承包土地的各項(xiàng)合法權(quán)益。承包農(nóng)戶有權(quán)對承包地依法行使占有、使用、收益的權(quán)利，購置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的各種生產(chǎn)資料及相應(yīng)的附屬配套設(shè)施，對生產(chǎn)經(jīng)營形式及農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的處分有自主選擇權(quán)；有權(quán)通過各種合法方式對承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)并獲得相應(yīng)的收益；有權(quán)依照法律就其土地權(quán)利設(shè)定抵押、以自愿和有償?shù)男问椒艞壠涑邪鼨?quán)。承包土地因公共利益而被征收時，土地承包權(quán)人有權(quán)依法獲得適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償及社會保障金。

3.3 加快放法經(jīng)營權(quán)

增強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)的保障性和穩(wěn)定性，是推進(jìn)“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵。在法定期限內(nèi)，土地經(jīng)營權(quán)主體對流轉(zhuǎn)土地依法享有占有、使用及收益的權(quán)利。在依法保護(hù)農(nóng)村集體組織土地所有權(quán)及農(nóng)民家庭承包權(quán)的同時，對于依照合法的土地流轉(zhuǎn)合同獲得土地經(jīng)營權(quán)的組織和個人，也應(yīng)當(dāng)平等保護(hù)其合法權(quán)益。在推進(jìn)“三權(quán)分置”改革的過程中，要依法保護(hù)經(jīng)營主體的各項(xiàng)合法權(quán)益，促進(jìn)稀缺的土地資源能夠得到更為有效的利用。經(jīng)營權(quán)主體依法使用流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動并獲得收益；在獲得承包權(quán)主體許可的條件下，可依法實(shí)施改善土壤，促進(jìn)土地生產(chǎn)效益的活動；在土地流轉(zhuǎn)合同到期時，同等條件下，經(jīng)營權(quán)人具有土地續(xù)租的優(yōu)先權(quán)。經(jīng)營權(quán)人在將土地再流轉(zhuǎn)或就其經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押時，須得到承包權(quán)人的書面同意。

4 “三權(quán)分置”面臨的問題分析

4.1 三權(quán)概念缺乏理論基礎(chǔ)和法律支持

4.1.1 新的經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性存在爭議 在“三權(quán)分置”的實(shí)踐中，承包經(jīng)營權(quán)分離后經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性存在著爭議。部分學(xué)者認(rèn)為新設(shè)立的經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)是債權(quán)型的租賃權(quán)，其主要依據(jù)是我國現(xiàn)行《合同法》有關(guān)于土地租賃合同的規(guī)定。即權(quán)利人在不需要不動產(chǎn)登記、公證的情況下，依照租賃合同占有耕地經(jīng)營。但是經(jīng)營權(quán)人不能獨(dú)立轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)也無法在經(jīng)營權(quán)上設(shè)立抵押。另一部分學(xué)者則認(rèn)為根據(jù)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中對于經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、可以抵押的要求，新設(shè)立的經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)是物權(quán)。2種不同權(quán)利屬性的經(jīng)營權(quán)的區(qū)別主要體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：(1)物權(quán)化的經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間可以不受現(xiàn)行法律關(guān)于土地租賃最高年限的限制，權(quán)利人對長期穩(wěn)定從事生產(chǎn)經(jīng)營的需要得以滿足。(2)物權(quán)化的經(jīng)營權(quán)進(jìn)入市場的能力得到增強(qiáng)，經(jīng)營權(quán)被賦予轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)能，強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)市場機(jī)能的同時擴(kuò)大了經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利范圍。(3)物權(quán)化的經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體能夠以自己的名義起訴以及應(yīng)訴來保證對權(quán)利的保護(hù)。實(shí)踐中對于經(jīng)營權(quán)有較為長期需求的人，更希望得到物權(quán)化的經(jīng)營權(quán)?？梢娦碌奈餀?quán)化的經(jīng)營權(quán)在一定程度上是符合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的。

4.1.2 立法工作滯后于社會現(xiàn)實(shí) 雖然目前我國農(nóng)村基本上形成了“三權(quán)分置”的現(xiàn)實(shí)，但是關(guān)于“三權(quán)分置”制度的設(shè)想和規(guī)定都是出自政府政策，相關(guān)的法律文件中無法找到與其相關(guān)的內(nèi)容，甚至現(xiàn)行法律中的某些規(guī)定阻礙了“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，如前面提到的《合同法》中關(guān)于最高租賃年限的規(guī)定會打擊一部分經(jīng)營權(quán)人的生產(chǎn)熱情。究其原因，是因?yàn)楝F(xiàn)行法律中的法律概念以及法律規(guī)范的確定是基于上世紀(jì)六十年代至八十年代的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，而在現(xiàn)在的農(nóng)村某些概念早已脫離其歷史基礎(chǔ)，因而內(nèi)涵也隨之改變。比如作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體已經(jīng)由之前獨(dú)立核算的經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋貦?quán)利為主要紐帶的組織。脫離了原有的立法環(huán)境，這些概念也需要進(jìn)行新的界定，與之相對應(yīng)的法律規(guī)范也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改。只有明確的法律規(guī)定才能消除“三權(quán)分置”政策執(zhí)行中的困惑。

4.2 耕地確權(quán)工作不夠完善

我國最早于2009年開始以村為單位，開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，2015年，全國又有9個省份被納入到“整省推進(jìn)”的試點(diǎn)中，國家計(jì)劃在2020年前完成全國范圍內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作。目前我國的土地確權(quán)工作已經(jīng)取得了巨大的成果，但仍有許多不足之處。而明確無爭議的承包經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”的前提，權(quán)利主體不明晰，流暢高效也就無從談起。目前我國耕地確權(quán)工作主要有如下問題：

4.2.1 基層民眾對確權(quán)工作理解不足 在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)，部分村民甚至村干部的文化知識程度相對較低，對土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)工作缺乏正確認(rèn)知。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作中會遇到一些思想比較保守的村民，他們認(rèn)為集體土地所有權(quán)是一項(xiàng)全體集體成員共享的整體權(quán)利，在此基礎(chǔ)上確定集體組織成員個體的權(quán)利沒有任何意義，反而會“勞民傷財”，因此在實(shí)際的確權(quán)工作中，部分村民對集體土地確權(quán)登記持消極甚至是對立的態(tài)度，增加了確權(quán)工作的阻礙。在確定有爭議土地的權(quán)屬時，確權(quán)工作者遭遇村民的抵觸更是強(qiáng)烈，甚至其他土地的再確認(rèn)工作也會受到影響。由于得不到村民的支持，某些地區(qū)的確權(quán)工作形成了政府機(jī)關(guān)單方面努力的局面，這就導(dǎo)致了確權(quán)工作缺乏動力，對確權(quán)工作的進(jìn)度及質(zhì)量造成了重大的影響。

4.2.2 經(jīng)費(fèi)投入較少 農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)涉及的耕地面積廣大，農(nóng)戶數(shù)量眾多，且由于歷史原因各個地塊相對分散，不同地塊土地存在較大差異，地形復(fù)雜，確權(quán)工作任務(wù)量較大；農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)工作人員數(shù)量不足，當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T無法滿足確權(quán)工作要求。與此同時，由于各種原因，承包耕地的面積及空間位置不夠明確，增大了確權(quán)工作的實(shí)施難度；部分地區(qū)存在對土地承包政策理解偏差的問題，也增加了土地確權(quán)工作的難度。以上各個因素在增加土地確權(quán)工作難度和工作量的同時，也大大增加了確權(quán)所需要的成本。由于中央的補(bǔ)貼在確權(quán)經(jīng)費(fèi)中只占一小部分，經(jīng)費(fèi)缺口必須由省政府甚至地方基層政府的財政收入填補(bǔ)。對于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，這部分經(jīng)費(fèi)對地方財政造成的壓力還可以承受，但對于一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，這種壓力則要大得多。當(dāng)確權(quán)經(jīng)費(fèi)缺口無法補(bǔ)足時，確權(quán)工作的速度和質(zhì)量也就無法得到保障。

4.3 土地流轉(zhuǎn)可能走向非農(nóng)化和非糧化

4.3.1 糧食作物種植無優(yōu)勢 雖然最近幾年，國家為了增加廣大農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食種植的積極性，改善農(nóng)民生活水平，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，針對農(nóng)業(yè)的發(fā)展相繼出臺了諸如農(nóng)業(yè)稅全免的扶持政策[1]。然而，種糧意愿低下、種糧積極性不足的問題卻長期存在于我國廣大農(nóng)村地區(qū)。青壯年往往會選擇去城市打工，留守農(nóng)村的一般都是以從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的人或勞動能力較差的人，糧食種植相對于一些其他經(jīng)濟(jì)作物(如種樹)來說不僅收益低，而且勞動強(qiáng)度大，并且近年來種糧成本隨著農(nóng)藥化肥價格的提高不斷增加，糧食價格卻長期低迷，糧食種植對農(nóng)民的吸引力不足。加上部分地方政府出臺了流轉(zhuǎn)的土地用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物或者畜牧業(yè)的政策，并給予一定的補(bǔ)貼。雖然這種政策在短時間內(nèi)可以提高農(nóng)民收入，但廣泛的經(jīng)濟(jì)作物種植不僅僅增加競爭強(qiáng)度，減少收益，而且會對糧食產(chǎn)量造成影響。

4.3.2 新型農(nóng)業(yè)主體經(jīng)營更易出現(xiàn)非農(nóng)化和非糧化問題 目前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占承包地總面積的比例已經(jīng)超過了1/3。總體來看，土地流轉(zhuǎn)更為廣泛和自由，但一些問題也不可避免地出現(xiàn)了，部分地方政府試圖以行政取代市場，盲目進(jìn)行行政推動，在追求加快流轉(zhuǎn)和增大規(guī)模經(jīng)營的同時，忽視了土地流轉(zhuǎn)質(zhì)量。部分工商資本在看中國家對農(nóng)業(yè)的大量補(bǔ)貼后，往往會長時間承包大片土地，投入巨大的資金，但因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識而無法盈利或出現(xiàn)虧損。甚至部分土地流轉(zhuǎn)后被用于進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，進(jìn)一步減少了稀缺的土地資源。農(nóng)戶間小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)基本還是糧食種植為目的，但是農(nóng)戶向企業(yè)和農(nóng)場主流轉(zhuǎn)的土地則更易出現(xiàn)非農(nóng)化和非糧化問題。究其原因，雖然國家對于規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)投入了大量的補(bǔ)貼資金，但是這些補(bǔ)貼相對于改善土壤、購置農(nóng)業(yè)機(jī)械的花費(fèi)仍然較少，因此新型農(nóng)業(yè)主體的經(jīng)營也更易出現(xiàn)非農(nóng)化和非糧化的問題。

5 推進(jìn)“三權(quán)分置”改革的對策分析

5.1 去除理論障礙，提供法律依據(jù)

5.1.1 統(tǒng)一對相關(guān)理念的認(rèn)識 任何一場偉大的改革必須有一個統(tǒng)一的認(rèn)識和完善的理論支持。沒有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)的支撐，改革注定要多走一些彎路。因此農(nóng)村土地“三權(quán)分置”作為一項(xiàng)改革措施，不僅僅需要一個統(tǒng)一的目標(biāo)還需要有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。當(dāng)前我國法律界以及經(jīng)濟(jì)界對“三權(quán)分置”中的具體措施乃至改革本身都存在著不同的看法，國務(wù)院對“三權(quán)分置”改革中的一些要求也不符合傳統(tǒng)司法理論。因此相關(guān)學(xué)者應(yīng)當(dāng)多舉行對相關(guān)問題的研討會，互相交流心得體會，同時國家也應(yīng)當(dāng)盡快拿出一個完整的理論體系，為改革的推進(jìn)掃除理論上的障礙。

5.1.2 加快立法工作，讓改革于法有據(jù) 目前國務(wù)院及地方政府都出臺了一些關(guān)于“三權(quán)分置”的政策，但由于政策的執(zhí)行缺乏剛性，導(dǎo)致各地在進(jìn)行“三權(quán)分置”改革時的做法大相徑庭甚至互相矛盾。習(xí)近平總書記曾經(jīng)表示重大改革必須于法有據(jù)。沒有完善統(tǒng)一的理論，立法工作很難完成，而沒有明確的法律依據(jù)，改革的方向和具體措施則可能出現(xiàn)偏差。我們要建設(shè)法治國家，就要以憲法和法律為根本遵循，政府的政策可以作為改革工作的指導(dǎo)，但明確的法律文件必不可少。因此，全國人民代表大會以及各地方人民代表大會應(yīng)當(dāng)在自己的法定權(quán)限內(nèi)出臺相關(guān)法律，為改革的進(jìn)行提供依據(jù)[9]。

5.2 推進(jìn)土地確權(quán)工作

5.2.1 加強(qiáng)宣傳教育，減少確權(quán)阻力 地方政府應(yīng)當(dāng)改進(jìn)宣傳方式，深入基層農(nóng)戶，針對事關(guān)廣大農(nóng)戶切身利益的問題進(jìn)行耐心細(xì)致的解答。增加農(nóng)戶對確權(quán)工作的了解，努力消除其顧慮。在工作人員的選取上，應(yīng)當(dāng)選擇熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的本地工作人員，堅(jiān)持實(shí)事求是的原則對每一塊土地都要實(shí)際勘察。確權(quán)工作應(yīng)當(dāng)自動接受當(dāng)?shù)卮迕竦谋O(jiān)督，提高村民的主體意識和參與感。同時要讓村民了解到確權(quán)工作是對其耕地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，增強(qiáng)村民的產(chǎn)權(quán)意識，讓村民成為確權(quán)工作的有力支持者和推動者。

5.2.2 落實(shí)確權(quán)經(jīng)費(fèi)，提供資金保障 促進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作快速進(jìn)行，確保于2020年前完成確權(quán)任務(wù)，強(qiáng)大的資金支持是必不可少的。為了避免出現(xiàn)資金緊張的問題，中央政府和省(自治區(qū)、直轄市)政府應(yīng)當(dāng)提供更多的補(bǔ)貼，而非主要依靠地方基層政府經(jīng)費(fèi)問題。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際工作的任務(wù)量及工作難題確定地方政府財政需要配套的資金，因?yàn)橘Y金沒有得到落實(shí)，對確權(quán)工作的質(zhì)量和進(jìn)度造成影響的，應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)機(jī)構(gòu)及其工作人員的責(zé)任。對于確權(quán)資金，必須做到專項(xiàng)專用，保證其用到確權(quán)工作中。對于意圖挪用、侵吞確權(quán)資金的個人和單位，必須依法追究其刑事責(zé)任。

5.2.3 對有爭議的土地權(quán)屬審慎處理 爭議的土地權(quán)屬的處理是整個耕地確權(quán)工作中最為復(fù)雜和困難的部分，對這類土地進(jìn)行確權(quán)時一定要做到認(rèn)真和謹(jǐn)慎。對無法單純用法律解決的爭議，可采取協(xié)商的方式，但必須通過實(shí)際的勘察確認(rèn)后才能協(xié)商調(diào)解，不能違反公平公正原則。對于一些勘察存在異議的案例，可以考慮另外聘請其他具有相關(guān)資質(zhì)的單位進(jìn)行勘察?？傊?，針對不同地區(qū)不同類型的爭議土地權(quán)屬，不能一刀切，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，采取相應(yīng)的措施審慎處理。

5.3 監(jiān)管與扶持并行，控制土地用途

5.3.1 對工商企業(yè)參與農(nóng)業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管和引導(dǎo) 為避免大規(guī)模兼并土地和過度規(guī)?；?jīng)營及隨之而來的土地非農(nóng)化和非糧化現(xiàn)象，地方政府必須對工商企業(yè)長期大片租賃農(nóng)戶承包地的行為采取慎重的態(tài)度，不能因短期財政收入的提高而忽視監(jiān)管。在訂立土地承包合同時，必須明確承包地用途的限制。針對工商企業(yè)租用耕地的行為必須建立完善的許可和監(jiān)督體制。明確限制工商資本企業(yè)租賃農(nóng)民承包地的面積，避免過度規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)象的出現(xiàn)。對于工商資本企業(yè)以其雄厚的資金和先進(jìn)的技術(shù)帶動農(nóng)戶共同促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展，地方政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行政策和財政上的支持。對于適合以現(xiàn)代企業(yè)化經(jīng)營的種植業(yè)，可適當(dāng)讓利于工商資本。

5.3.2 對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加強(qiáng)監(jiān)管 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體(如農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等)相較于傳統(tǒng)的農(nóng)戶家庭，生產(chǎn)經(jīng)營成本更高，收入更加依賴于土地，收益預(yù)期也更高。同時新型農(nóng)業(yè)主體在作物的種植上也有更多的選擇，用于生產(chǎn)的土地更易走向非糧化。因此，必須嚴(yán)格控制新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的耕地用途，防止其種植非糧作物。對于確實(shí)是以糧食作物種植為主營業(yè)務(wù)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應(yīng)當(dāng)增加財政補(bǔ)貼和政策扶持，增加其種糧收益，防止其因收益過低而走向非農(nóng)化和非糧化。國家對種糧補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)落實(shí)于經(jīng)營權(quán)人，即實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人，而非僅僅擁有土地承包權(quán)、不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人，防止“新型地主”的產(chǎn)生。

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