規(guī)則的力量
——“文華十條”引發(fā)的社區(qū)創(chuàng)新之路

本刊記者　豪 石

規(guī)則的力量
——“文華十條”引發(fā)的社區(qū)創(chuàng)新之路

本刊記者豪 石

一次別開(kāi)生面的廣場(chǎng)對(duì)話會(huì)，使社區(qū)居民代表第一次覺(jué)得開(kāi)會(huì)“有用”“能討論出結(jié)果”。這次對(duì)話不僅解決了投訴多年的汽車廣場(chǎng)噪音和污染之?dāng)_，而且還第一次在社區(qū)座談會(huì)中引入“羅伯特議事規(guī)則”。從此，這個(gè)名詞及其代表的議事規(guī)則，從遙遠(yuǎn)的美國(guó)，漂洋過(guò)海，來(lái)到了我國(guó)改革開(kāi)放的前沿深圳，進(jìn)入富有創(chuàng)新精神的羅湖區(qū)，開(kāi)啟了一次又一次基層社區(qū)治理的探索與創(chuàng)新。

從理性對(duì)話開(kāi)始

事情的起因，源于2000年。

2000年，深圳市羅湖區(qū)黃貝街道文華社區(qū)錦聯(lián)片區(qū)廣場(chǎng)物業(yè)，被出租后籌建了東益汽車廣場(chǎng)。2002年，東益汽車廣場(chǎng)引進(jìn)了一批汽車4S店，汽車維修、保養(yǎng)和噴漆等日常作業(yè)，造成刺鼻的氣味，維修車間老式壓縮機(jī)晝夜作業(yè)，聲音像火車轟鳴，造成周邊居民與企業(yè)沖突不斷，矛盾越來(lái)越激烈。

十多年來(lái)，東益汽車廣場(chǎng)污染問(wèn)題“改了又發(fā)、發(fā)了再改”，始終沒(méi)有找到各方利益的平衡點(diǎn)，問(wèn)題久拖不決。

2012年底，羅湖區(qū)委、區(qū)政府創(chuàng)造性地引入“羅伯特議事規(guī)則”，針對(duì)文華社區(qū)錦聯(lián)片區(qū)居民反映最為強(qiáng)烈的東益汽車廣場(chǎng)影響環(huán)境的問(wèn)題，組織了一場(chǎng)由居民、企業(yè)、政府三方共同參與的“廣場(chǎng)對(duì)話會(huì)”。

“我將以積極的態(tài)度參與本次議事，遵守議事規(guī)則，尊重對(duì)方，尊重主持人，以實(shí)際行動(dòng)維護(hù)社區(qū)公平正義?！?012年11月10日下午，“關(guān)于東益汽車廣場(chǎng)周邊居住環(huán)境改善對(duì)話會(huì)”在東華社區(qū)行知職業(yè)技術(shù)學(xué)院廣場(chǎng)舉行，與會(huì)者在主持人的帶領(lǐng)下進(jìn)行如上宣誓。座談會(huì)由文華社區(qū)居委會(huì)主辦，文華社區(qū)錦聯(lián)片區(qū)居民代表、東益汽車廣場(chǎng)二區(qū)相關(guān)企業(yè)代表、區(qū)環(huán)保水務(wù)局、黃貝街道辦相關(guān)部門參與。按照預(yù)定的議事規(guī)則，各方代表圍繞東益汽車廣場(chǎng)廢氣排放及噪音污染問(wèn)題展開(kāi)對(duì)話。會(huì)談3個(gè)小時(shí)，東益汽車廣場(chǎng)企業(yè)方承諾在2012年11月30日前給出妥善的解決方案。參會(huì)代表還投票選出監(jiān)督委員7人，其中包括居民代表5人，企業(yè)代表1人，政府代表1人。居民代表若發(fā)現(xiàn)企業(yè)治污不達(dá)標(biāo)，將有權(quán)告知管理處對(duì)其給予停電處罰；對(duì)是否達(dá)標(biāo)有異議時(shí)，由監(jiān)督委員會(huì)邀請(qǐng)第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。自此，錦聯(lián)片區(qū)的居住環(huán)境大為改觀。

亨利 · 羅伯特規(guī)則起源及內(nèi)容

100多年前，美國(guó)一位名叫亨利·羅伯特的中尉主持了一個(gè)會(huì)議，因?yàn)殡p方意見(jiàn)分歧嚴(yán)重，會(huì)議開(kāi)得一塌糊涂。有鑒于此，羅伯特根據(jù)美國(guó)草根社團(tuán)的合作實(shí)踐及英國(guó)四百多年的議會(huì)程序，用系統(tǒng)工程的方法，通過(guò)幾年努力，寫出了一本后來(lái)為美國(guó)人認(rèn)可的議事規(guī)范——《羅伯特議事規(guī)則》。此規(guī)則通過(guò)一系列的程序，使各種意見(jiàn)有條不紊地表達(dá)出來(lái)，用規(guī)則來(lái)壓制沖動(dòng)，找到求同存異的地方，然后按照規(guī)則表決。議事規(guī)則的基本精神簡(jiǎn)約清晰，大致有五項(xiàng)：權(quán)利公正、充分討論、一時(shí)一件、一事一議、多數(shù)裁決。規(guī)則保障了民主程序的效率。100多年來(lái)，此規(guī)則成為美國(guó)民主議事和法治的基礎(chǔ)。

按照羅伯特議事規(guī)則，凡持不同意見(jiàn)者，必須都能被分配有發(fā)言機(jī)會(huì)，所有發(fā)言人都是對(duì)會(huì)議主持人發(fā)言，而不是對(duì)辯論對(duì)手發(fā)言。在會(huì)議主持人一定會(huì)給予任何一方發(fā)言機(jī)會(huì)的前提下，禁止不同意見(jiàn)者之間直接對(duì)話，避免傷了和氣還不能解決任何問(wèn)題。

同時(shí)只能有一個(gè)議題，一旦一個(gè)提議被提出來(lái)以后，它就是當(dāng)前唯一可以討論的議題，必須先把它解決了，或者經(jīng)表決同意把它先擱置了，然后才能提下一個(gè)提議。反對(duì)人身攻擊，必須制止脫離議題本身的人身攻擊。禁止辱罵或譏諷的語(yǔ)言。

2012年11月10日下午，東益汽車廣場(chǎng)周邊居住環(huán)境改善對(duì)話會(huì)在文華社區(qū)行知職業(yè)技術(shù)學(xué)院廣場(chǎng)舉辦

這一度使居民非常樂(lè)觀，認(rèn)為“任何社區(qū)問(wèn)題都可以從理性對(duì)話開(kāi)始”。

在社區(qū)座談會(huì)中引入“羅伯特議事規(guī)則”，在羅湖乃至深圳都屬頭一次。據(jù)居民代表陳淑芳回憶，那次會(huì)議“確實(shí)有點(diǎn)不一樣”。盡管會(huì)議偶爾被旁聽(tīng)席上居民代表的大聲質(zhì)問(wèn)打亂，但主持人很快就用規(guī)則拉回討論主題。無(wú)論是憤怒的居民，還是試圖解釋的企業(yè)，發(fā)言時(shí)間都是有限的，而且只能針對(duì)“如何有效執(zhí)行對(duì)汽車企業(yè)的監(jiān)督”來(lái)發(fā)言，不能有人身攻擊。

“文華十條”

社區(qū)如何治理？怎樣有效地協(xié)商議事？是很多地方居民參與社區(qū)治理都要面對(duì)的難題。要解決這個(gè)難題，深圳市羅湖區(qū)有章可循。

居民議事會(huì)的有序進(jìn)行，則得益于文華社區(qū)率先制定了議事規(guī)則。而議事規(guī)則的制定，得益于曾經(jīng)留學(xué)美國(guó)的專家袁天鵬引入的“羅伯特議事規(guī)則”。

2012年，作為羅湖區(qū)委書記的掛點(diǎn)社區(qū)，文華社區(qū)推動(dòng)了一人一票直選樓棟居民代表。2013年初，文華社區(qū)成為羅湖區(qū)居民自治的“試驗(yàn)田”，聘請(qǐng)議事專家袁天鵬為議事課堂的“教練”。有感于國(guó)內(nèi)開(kāi)會(huì)的現(xiàn)狀，袁天鵬把六百多頁(yè)的羅伯特議事規(guī)則提煉成簡(jiǎn)短的“文華十條”，包括主持中立、起立發(fā)言、面向主持、表明立場(chǎng)、不超時(shí)、不打斷、不跑題、不攻擊、機(jī)會(huì)均等和服從裁判。短短十條、易懂易記，既符合羅湖的實(shí)際需要，又涵蓋了“羅伯特議事規(guī)則”的精髓與核心。

開(kāi)會(huì)前，袁天鵬講解規(guī)則，給居民代表們出主意，改進(jìn)提案，與他們一起設(shè)想如何面對(duì)各種可能發(fā)生的質(zhì)詢。其間還穿插著各種小型的座談、階段性總結(jié)會(huì)議，以及QQ群上的臨時(shí)討論。根據(jù)制度設(shè)計(jì)，居民代表組成“居民代表大會(huì)”，選出常設(shè)議事機(jī)構(gòu)“決議會(huì)”，兩個(gè)機(jī)構(gòu)做出的決定由居委會(huì)來(lái)執(zhí)行。文華社區(qū)還撥款成立“幸福資金”，交給居民管理。首筆資金為2萬(wàn)元，次年資金額提高到20萬(wàn)元。不久，《文華社區(qū)居民自治章程》《文華社區(qū)居民自治財(cái)務(wù)管理制度》等規(guī)章，也根據(jù)居委會(huì)組織法而相繼擬定。

文華自治試點(diǎn)的目的在于培養(yǎng)居民代表的規(guī)則意識(shí)，引導(dǎo)其依照法律、按照規(guī)則、尊重程序、合理合法表達(dá)意愿。隨后，政府逐漸將掌握的部分社區(qū)資源下放給居民代表，讓其通過(guò)議事規(guī)則決定支配情況，逐步提升居民公共意識(shí)和自治能力。

袁天鵬老師在講解議事規(guī)則

“有話好好說(shuō)”

隨著文華社區(qū)議事試點(diǎn)的成功，羅湖區(qū)以“文華十條”為藍(lán)本，制定了羅湖區(qū)社區(qū)議事規(guī)則——“羅湖十條”，其關(guān)鍵詞是“有話好好說(shuō)”。

羅湖區(qū)居民議事會(huì)規(guī)范化建設(shè)分三個(gè)步驟，第一個(gè)步驟是“賦制”——建立社區(qū)居民議事會(huì)選舉制度。按照規(guī)定，社區(qū)居民議事會(huì)成員總數(shù)為15～17人，其中居民議事員有6～9人。社區(qū)代表的“多元化”有利于不同群體的交流和聯(lián)系，密切黨群、干群關(guān)系，溝通、協(xié)調(diào)鄰里關(guān)系，形成合力。第二個(gè)步驟是“賦能”，運(yùn)用該規(guī)則，提升議事員議事能力。第三個(gè)步驟是“賦權(quán)”，將社區(qū)公共事務(wù)決策權(quán)授予社區(qū)居民議事會(huì)。由此可見(jiàn)，羅湖區(qū)社區(qū)治理已經(jīng)由規(guī)則制定，延伸到規(guī)制實(shí)施和持續(xù)，力求將探索的成果進(jìn)一步固定下來(lái)，成為長(zhǎng)效機(jī)制。

為此，羅湖區(qū)還組織開(kāi)展了針對(duì)議事會(huì)主持人及成員的培訓(xùn)，提升居民的規(guī)則設(shè)計(jì)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等8種能力，提高議事效果。

2012年11月，深圳市已建成社區(qū)居民議事會(huì)614個(gè)、社區(qū)服務(wù)中心169個(gè)，社區(qū)工作服務(wù)項(xiàng)目覆蓋443個(gè)居委會(huì)，15大類服務(wù)項(xiàng)目吸引3310余市民參與，社區(qū)治理在法治化思路下進(jìn)一步規(guī)范和成熟。

2014年，深圳地鐵8號(hào)線工地刺耳的機(jī)械噪音，遍地的垃圾及泥漿，堆土場(chǎng)飛滿了蚊子蒼蠅，曾經(jīng)很讓周邊居民很鬧心。根據(jù)兩年多來(lái)養(yǎng)成的議事習(xí)慣，社區(qū)居民代表、地鐵施工項(xiàng)目經(jīng)理、羅湖區(qū)環(huán)保水務(wù)局、黃貝街道、文華社區(qū)工作站等齊聚社區(qū)服務(wù)中心進(jìn)行協(xié)商，理性對(duì)話。議事會(huì)后，地鐵方面承諾：車輪不帶泥上路，保證居民方便出行，雨天在路口設(shè)置通道，對(duì)所有工地有淤泥、水塘的地方定期做蚊蟲消殺，保證減少施工的噪聲污染等。“文華社區(qū)地鐵監(jiān)督隊(duì)”也隨之成立，每個(gè)星期，都會(huì)輪流去檢查施工隊(duì)是否履行了約定。以前被居民們認(rèn)為“很野蠻”的施工方式，大為改善。

“社區(qū)多元融合新機(jī)制”

社區(qū)治理，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止是制定一個(gè)規(guī)則那么簡(jiǎn)單。其后，還有社區(qū)管理體制改革的時(shí)代大背景。

2005年，深圳推行“居站分設(shè)”社區(qū)管理體制改革?！熬诱痉衷O(shè)”的模式，對(duì)鞏固基層組織，落實(shí)社區(qū)公共安全、市容環(huán)衛(wèi)、計(jì)劃生育、民生服務(wù)等工作起到了明顯的作用。但運(yùn)行10年后，出現(xiàn)了社區(qū)工作站日益龐大、社區(qū)居委會(huì)邊緣化嚴(yán)重、各類組織權(quán)責(zé)不清、社會(huì)組織成長(zhǎng)空間狹窄等問(wèn)題，反映了我國(guó)城市社區(qū)的“通病”。

為了進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)體制改革，羅湖區(qū)對(duì)全區(qū)83個(gè)社區(qū)展開(kāi)了摸底，結(jié)果令人震驚：一個(gè)小小的社區(qū)工作站，竟然要承擔(dān)10大類88小項(xiàng)的工作事務(wù)，承擔(dān)各級(jí)檢查考核評(píng)比64項(xiàng)，建立電子臺(tái)賬98項(xiàng)，各類蓋章證明事項(xiàng)112項(xiàng)，各類臨時(shí)機(jī)構(gòu)在社區(qū)掛牌的至少有45種……社區(qū)基層的工作站扛下了許多不該由他們干的政府事務(wù)?！捌饺绽?，社區(qū)工作站忙得焦頭爛額，卻得不到老百姓的認(rèn)可。”一位基層干部滿腹委屈。

從2013年起，羅湖區(qū)以創(chuàng)建“全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”為契機(jī)，由區(qū)民政局牽頭，制定社區(qū)工作事項(xiàng)清單，厘清街道及社區(qū)綜合黨組織、居民委員會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、駐社區(qū)單位等七類組織的權(quán)責(zé)邊界。經(jīng)過(guò)改革，為社區(qū)工作站“砍”掉了80多項(xiàng)工作任務(wù)、責(zé)任狀11項(xiàng)、考核評(píng)比檢查任務(wù)9項(xiàng)，取消社區(qū)臨時(shí)性組織機(jī)構(gòu)25個(gè)，取消臺(tái)賬46種。不屬于社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，被歸入相關(guān)部門管理。

“讓行政的歸行政，自治的歸自治”，當(dāng)?shù)馗刹可羁桃庾R(shí)到，治理是黨委、人大、政府、政協(xié)、市場(chǎng)、社會(huì)組織等多元主體一起進(jìn)行社會(huì)治理，而不是僅僅依靠一種力量。羅湖區(qū)在十個(gè)街道開(kāi)展黨政社群社區(qū)共治，希冀實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨委發(fā)揮核心作用，協(xié)同居委會(huì)、工作站、社區(qū)黨群服務(wù)中心以及其他社會(huì)力量，通過(guò)“問(wèn)需、問(wèn)計(jì)、問(wèn)政、問(wèn)效”，由群眾自主決定民生項(xiàng)目，從過(guò)去“為民做主”“自拉自唱”轉(zhuǎn)向“與民協(xié)商”和“由民做主”。

2014年，羅湖區(qū)委區(qū)政府報(bào)送的“社區(qū)多元融合新機(jī)制”榮獲“2013年度中國(guó)社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”。

“活化賦權(quán)”

羅湖區(qū)并不滿足于以上成果。以“法治”為思路，引導(dǎo)社區(qū)居民委員會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)依法歸位；以“自治”為方向，向社會(huì)組織、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)性賦權(quán)，羅湖區(qū)形成了以“活化賦權(quán)”為核心的社區(qū)治理法治化建設(shè)思路。

“活化”，就是“壯大”激活居委會(huì)；“賦權(quán)”，就是把法律賦予居民、社區(qū)組織的權(quán)利和資源落到實(shí)處，通過(guò)可操作的程序設(shè)計(jì)，使居委會(huì)成為推動(dòng) “三社”聯(lián)動(dòng)的樞紐，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理和基層民主有序發(fā)展。

這是一片神奇的土地，又是一個(gè)富有創(chuàng)新的地方。作為改革開(kāi)放的前沿城市，在社區(qū)治理方面，深圳市羅湖區(qū)大膽實(shí)踐，先后探索推進(jìn)“居站分設(shè)”社區(qū)體制改革、樓長(zhǎng)直選，并引進(jìn)議事規(guī)則，探索了議事協(xié)商、多元融合治理、“活化賦權(quán)”等現(xiàn)代社區(qū)治理新模式。這種探索不止、創(chuàng)新不停的精神，對(duì)其他地方社區(qū)治理無(wú)疑具有很大啟迪。