京津冀協(xié)同發(fā)展的法治保障機(jī)制探析

張占軍

[摘要]京津冀協(xié)同發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同，更是法治的協(xié)同，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主要手段是市場(chǎng)監(jiān)管和宏觀調(diào)控，主要的依靠力量是市場(chǎng)，主要的保障力量是法治。建立健全京津冀協(xié)同發(fā)展內(nèi)在協(xié)調(diào)的法治保障機(jī)制，制定區(qū)域協(xié)同發(fā)展法，盡快將虛化的政策硬化為法律，進(jìn)一步以重點(diǎn)領(lǐng)域的協(xié)同立法為推進(jìn)依據(jù)，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同法的系統(tǒng)性和完備性，促進(jìn)京津冀三地共贏，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和京津冀一體化。

[關(guān)鍵詞]京津冀；協(xié)同發(fā)展；法治；機(jī)制

京津冀協(xié)同發(fā)展是黨中央、國(guó)務(wù)院立足京津冀發(fā)展一體化，從全國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略高度出發(fā)做出的決策部署，在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，該決策是協(xié)調(diào)推進(jìn)三省市協(xié)調(diào)快速發(fā)展，快速重構(gòu)三地整體發(fā)展模式，進(jìn)一步挖掘京津冀市場(chǎng)潛力，提升三省市總體實(shí)力的主導(dǎo)力量。決策做出之后，三省市協(xié)同發(fā)展推進(jìn)會(huì)在京召開(kāi)，標(biāo)志著協(xié)同發(fā)展已經(jīng)拉開(kāi)帷幕并進(jìn)入規(guī)劃實(shí)施階段。考察歷史和現(xiàn)實(shí)諸因，確保京津冀協(xié)同發(fā)展有序推進(jìn)并取得預(yù)期效果，離不開(kāi)強(qiáng)有力的法治保障。法治建設(shè)更是在京津冀功能定位明確后所亟待確立的原則性、制度性、規(guī)范性建設(shè)。京津冀協(xié)同發(fā)展的政策和決策也必須通過(guò)上升為法律才能提升其權(quán)威性并增強(qiáng)可操作性，才能保障京津冀協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)一致、政策一體、行動(dòng)協(xié)調(diào)，從而促進(jìn)互利共贏，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展法治保障的必要性

（一）區(qū)域法治是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的重要保障和建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求

健康成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然是法治經(jīng)濟(jì)，京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中的市場(chǎng)發(fā)展，仰賴(lài)于法治的保障和維護(hù)。根據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行在2005年所做的《河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究》可以發(fā)現(xiàn)，截止當(dāng)時(shí)河北省與京津兩地接壤的3798個(gè)貧困村和32個(gè)貧困縣形成了“環(huán)京津貧困帶”，貧困人口達(dá)272萬(wàn)余，京津兩地的人均GDP和人均可支配收入遠(yuǎn)高于河北省，而且河北省大量的資源迅速向京津流動(dòng)，加劇了三地發(fā)展的嚴(yán)重不平衡，三地在發(fā)展上的差距引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。[1]三地如何協(xié)同良性發(fā)展，縮小差距成為京津冀協(xié)同發(fā)展的思考重點(diǎn)。京津冀協(xié)同發(fā)展的過(guò)程是重新劃定三方角色和功能后使市場(chǎng)資源重新整合和配置的過(guò)程，更是在協(xié)同發(fā)展的原則前提下，制定機(jī)會(huì)公平、角色公平的發(fā)展規(guī)則之過(guò)程，通過(guò)依法制定規(guī)則來(lái)明確京津冀協(xié)同發(fā)展的角色分配原則，通過(guò)依法制定規(guī)則來(lái)確定三地資源的合理配置，最終實(shí)現(xiàn)良性和健康可持續(xù)發(fā)展。

（二）構(gòu)建法治保障機(jī)制，有利于避免京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中可能的決策失誤以及降低決策失誤帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

早在1986年，國(guó)家就提出了“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈”的概念，但具體實(shí)施已經(jīng)擱置了近三十年，其難以推動(dòng)的原因在于科學(xué)決策的滯后和由此導(dǎo)致的政策供給匱乏，以及缺乏推動(dòng)三地協(xié)同發(fā)展的決策規(guī)則和法律依據(jù)，使具體行為難以展開(kāi)。

從現(xiàn)在的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，雖然京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)階段，但是，三地的協(xié)同發(fā)展問(wèn)題千頭萬(wàn)緒，從縱向上看，包括角色定位，議事和決策機(jī)制等，從橫向上看，則是涉及到民生、環(huán)境保護(hù)、人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、投資管理，公共服務(wù)等成百上千的具體協(xié)作和發(fā)展環(huán)節(jié)。如何保證這些工作順利進(jìn)行呢？筆者認(rèn)為，解決這些問(wèn)題的有效途徑就是構(gòu)建法治保障機(jī)制。通過(guò)立法設(shè)定區(qū)域協(xié)同發(fā)展的原則和規(guī)則特別是變通規(guī)則，通過(guò)立法設(shè)定協(xié)同發(fā)展過(guò)程中三地之間的協(xié)調(diào)議事規(guī)則和決策方式，并建立保障決策順利實(shí)現(xiàn)的三地范圍內(nèi)的依法落實(shí)細(xì)則。立法要體現(xiàn)前瞻性，立法的確定性和強(qiáng)制性輔之以政策的靈活性。區(qū)域協(xié)同立法并非簡(jiǎn)單的文件羅列，而是要形成一個(gè)具有層次性、關(guān)聯(lián)性的有機(jī)統(tǒng)一整體。[2]根據(jù)新的《立法法》，地級(jí)市擁有關(guān)于民生保障和本地區(qū)建設(shè)等方面的立法權(quán)，引測(cè)區(qū)域協(xié)同發(fā)展過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)劃定相應(yīng)的邊界，保障協(xié)同發(fā)展的決策部署與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的步調(diào)一致。

（三）法治協(xié)同是三地協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，是檢驗(yàn)監(jiān)督協(xié)同發(fā)展工作的重要指標(biāo)

協(xié)同發(fā)展目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)法治保障，除了三地協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和決策外，法治保障的功能還在于監(jiān)督和歸責(zé)。三地協(xié)同發(fā)展面臨著利益的分配，由于利益固有的隨意性就會(huì)不可避免地面臨利益紛爭(zhēng)，打亂原有的一致目標(biāo)，特別是對(duì)既得利益地區(qū)來(lái)說(shuō)，由于所處的角色和定位，盲目性、自發(fā)性的特征會(huì)顯露無(wú)遺，極易導(dǎo)致當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“南北關(guān)系”規(guī)則剪刀差的翻版，解決上述問(wèn)題應(yīng)通過(guò)國(guó)家層面的立法設(shè)置規(guī)則邊界，監(jiān)督政策的實(shí)施；通過(guò)具體執(zhí)法、司法層面的協(xié)同祛除阻礙發(fā)展的壁壘，使法治保障機(jī)制成為京津冀協(xié)同發(fā)展的顯微鏡和晴雨表。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展法治保障面臨的困擾

（一）京津冀三地政治地位不平等

根據(jù)憲法和現(xiàn)行體制，京津冀三地都同歸于中央直接領(lǐng)導(dǎo)。三方互不隸屬，有著形式上的地位平等。但在事實(shí)上，北京作為首都，是中央政府所在地，理所當(dāng)然的成為了全國(guó)的政治中心，加之歷史原因，使北京成為政治、文化、科技等多個(gè)領(lǐng)域的核心區(qū)域，占據(jù)了優(yōu)勢(shì)的權(quán)力資源、政策資源、公共服務(wù)資源，而且隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高，吸引資源的能力也隨之提高。天津市作為北方唯一的中央政府直轄市，被中央政府確定為北方的經(jīng)濟(jì)中心，在某種程度上京津兩地的經(jīng)濟(jì)能力均遠(yuǎn)高于河北省，兩者的特殊地位將河北省眾多的產(chǎn)業(yè)資源、人才資源、科技資源吸引到京津。河北為京津兩地的發(fā)展特別是為了促進(jìn)北京的發(fā)展被動(dòng)的付出了巨大的犧牲，然而卻難以獲得相應(yīng)回報(bào)，甚至越來(lái)越無(wú)法獲得平等發(fā)展的機(jī)會(huì)。造成了嚴(yán)重的發(fā)展不均衡。在這一發(fā)展過(guò)程中一直缺乏有力的調(diào)整措施，尤其是法治上的空白使京津冀之間的差距越來(lái)越大。

（二）區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策和法律供給不足

從上述京津冀政治地位的嚴(yán)重差距和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所形成的強(qiáng)烈反差綜合觀察，可見(jiàn)三地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不是十分完備，尤其是在平衡發(fā)展和利益協(xié)調(diào)上缺乏相應(yīng)的立法和機(jī)制，缺乏相應(yīng)的規(guī)則和邊界，如果僅靠政策和自覺(jué)，推動(dòng)三地的協(xié)同發(fā)展是難以想象的，由于各地的現(xiàn)有資源和所處地位特別是處于優(yōu)勢(shì)地位的京津地區(qū)，單靠自覺(jué)出讓相應(yīng)的資源和功能存在很大的困難，包括決策上的困難和具體實(shí)施上的困難。

從中央層面看，缺乏一個(gè)促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的立法以及相應(yīng)的地位界定對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展加以總體上的主導(dǎo)。從地方層面上看，根據(jù)新的立法法的規(guī)定，立法權(quán)擴(kuò)大到了地級(jí)市，今后各地社會(huì)發(fā)展將會(huì)主要依靠地方性法規(guī)進(jìn)行調(diào)節(jié)，但是就現(xiàn)在看來(lái)，地方性立法主要是針對(duì)本區(qū)域內(nèi)部的立法，關(guān)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的內(nèi)容嚴(yán)重不足。

（三）區(qū)域協(xié)同發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃和合作制度缺乏

從京津冀經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀可以看出，京津冀協(xié)同發(fā)展，政府間的協(xié)同與合作是關(guān)鍵，京津冀協(xié)同發(fā)展的成敗取決于三地政府之間的協(xié)同合作程度。全面地開(kāi)展政府之間的合作，首要問(wèn)題是建立平等對(duì)話(huà)機(jī)制，只有展開(kāi)平等對(duì)話(huà)才能建立有效的協(xié)商機(jī)制。這個(gè)機(jī)制的設(shè)立僅僅依靠三地政府的內(nèi)部商討是難以行通的，迫切需要中央政府出臺(tái)相應(yīng)的政策加以調(diào)整，從中央層面和高度建立對(duì)話(huà)協(xié)商的平臺(tái)，但是這個(gè)平臺(tái)目前尚未建立；其次便是建立三地之間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，區(qū)域協(xié)同發(fā)展，涉及方方面面，建立協(xié)調(diào)制度是有效避免惡性競(jìng)爭(zhēng)、避免產(chǎn)業(yè)重復(fù)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、打破地方保護(hù)和流通壁壘，實(shí)現(xiàn)區(qū)域大融合的迫切制度要求和法治保障要求，相應(yīng)的法制保障機(jī)制亟待完善。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展法治保障的推進(jìn)舉措

（一）通過(guò)立法建立京津冀協(xié)同發(fā)展的制度基礎(chǔ)

京津冀協(xié)同發(fā)展在前期布局階段，也即建立協(xié)同發(fā)展制度、完善立法的階段，無(wú)論是前期的政府主導(dǎo)還是之后的主導(dǎo)，區(qū)域協(xié)同發(fā)展始終是立法的協(xié)同。第一，通過(guò)協(xié)同立法制定《京津冀協(xié)同發(fā)展法》，由全國(guó)人大常委會(huì)審批公布，以國(guó)家法律的高度，健全決策機(jī)制和協(xié)同發(fā)展對(duì)話(huà)議事規(guī)則，通過(guò)國(guó)家立法設(shè)定京津冀協(xié)同發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃和編制，確定成立高于京津冀三地政府級(jí)別的協(xié)同發(fā)展管理委員會(huì)，由國(guó)務(wù)院常務(wù)副總理任主任，由國(guó)務(wù)院國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、人社部等相關(guān)部委和三政府主要負(fù)責(zé)人組成，保證決策制定的暢通和權(quán)威性。該機(jī)構(gòu)由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，受全國(guó)人大監(jiān)督。逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域的一體化。

（二）通過(guò)協(xié)同立法用經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)保障市場(chǎng)主體地位

在協(xié)同發(fā)展的初期階段除去由政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展主要依靠市場(chǎng)。通過(guò)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)立法，在政府宏觀調(diào)控配合下充分發(fā)揮市場(chǎng)的潛能，通過(guò)經(jīng)濟(jì)立法，有效實(shí)現(xiàn)重復(fù)產(chǎn)業(yè)的淘汰，有效緩解河北省與京津之間人才、科技、資源等要素的單向流動(dòng)。通過(guò)企業(yè)協(xié)同管理，實(shí)現(xiàn)作為市場(chǎng)主體的企業(yè)在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中獲得平等的機(jī)會(huì)，通過(guò)財(cái)稅制度改革實(shí)現(xiàn)三地在市場(chǎng)宏觀調(diào)控能力上的顯著提升。通過(guò)市場(chǎng)主體的行為，在區(qū)域協(xié)同改革指引下合法有序地實(shí)現(xiàn)北京市若干“非首都”功能的疏散，進(jìn)而通過(guò)宏觀政策的引導(dǎo)，使河北抓住歷史機(jī)遇，順利承擔(dān)部分轉(zhuǎn)出功能。其作用還在于明確政府以及政府之間在協(xié)同發(fā)展過(guò)程中諸如遵循原則、權(quán)限、范圍、手段、權(quán)利義務(wù)、責(zé)任等等，目的在于規(guī)范宏觀調(diào)控行為，限制政府權(quán)力。

（三）通過(guò)協(xié)同立法打破區(qū)域協(xié)同發(fā)展的堅(jiān)冰和障礙

加速教育資源和人才培養(yǎng)的協(xié)同發(fā)展，將北京豐富的教育資源向河北轉(zhuǎn)移，特別是實(shí)現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)需求相適應(yīng)，教育資源布局與產(chǎn)業(yè)的新布局實(shí)現(xiàn)同步，減緩人才的單向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人才資源合理配置。

加快醫(yī)療和社會(huì)保障制度的協(xié)同發(fā)展，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要目的在于改善民生，打破三地協(xié)調(diào)發(fā)展的壁壘之一就是減少在醫(yī)療社保等方面的政策差距，實(shí)現(xiàn)政策的統(tǒng)一和三地社會(huì)保障體系的聯(lián)網(wǎng)以及統(tǒng)一核算。對(duì)于其他民生工程方面，雖然已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)合作協(xié)議，但協(xié)議不是法，不具有強(qiáng)制性，極易受政府政策轉(zhuǎn)變、政府換屆的影響，因此對(duì)于電信合作的協(xié)議以及醫(yī)療，養(yǎng)老，社保等政策的合作協(xié)同要置于區(qū)域協(xié)同法框架下將之具體實(shí)現(xiàn)（訂立相應(yīng)專(zhuān)門(mén)法）來(lái)進(jìn)行逐一調(diào)整，減少京津冀三地在民生社保領(lǐng)域的差異，用法治保障民生重點(diǎn)領(lǐng)域的協(xié)同。

加速戶(hù)籍制度改革，隨著協(xié)同發(fā)展和產(chǎn)業(yè)重新布局，原有的戶(hù)籍限制以及由此引起的人口升學(xué)就業(yè)等諸多方面的差異矛盾已日益顯現(xiàn)。只有實(shí)現(xiàn)區(qū)域人口政策的協(xié)同，才能促進(jìn)人才的機(jī)會(huì)平等，才會(huì)徹底緩解人才的單向流動(dòng)。才會(huì)從根本上實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

在稅收方面，盡快將已出臺(tái)的《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接企業(yè)稅收收入分享辦法》上升為法律并出臺(tái)細(xì)則，并納入到區(qū)域協(xié)同法律之內(nèi)，克服惡性競(jìng)爭(zhēng)，消除征管障礙，維護(hù)整體利益，統(tǒng)一稅源分配標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)防稅務(wù)洼地，進(jìn)而有序引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的重新布局和升級(jí)轉(zhuǎn)型。[3]

總而言之，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)依賴(lài)和協(xié)作程度在不斷加深，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，京津冀地區(qū)逐步演變?yōu)橐粋€(gè)凸顯人緣、地緣、業(yè)緣等密切聯(lián)系的共同體。歷經(jīng)數(shù)十年改革開(kāi)放浪潮洗禮，協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為京津冀三地進(jìn)一步科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求，這一內(nèi)在要求體現(xiàn)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)屬性。之所以難以協(xié)同發(fā)展，足以說(shuō)明客觀存在著大量非市場(chǎng)因素，諸如發(fā)展規(guī)劃、行政壁壘、財(cái)稅歸屬、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口遷移等等。而要有效解決這些問(wèn)題，建立法治保障機(jī)制將成為不二選擇。

[注釋]

[1]孫久文，李堅(jiān)未.京津冀協(xié)同發(fā)展的影響因素與未來(lái)展望[J].河北學(xué)刊，2005（第35卷第4期）.

[2]徐小飛.立法助力京津冀協(xié)同發(fā)展[N].人民法院報(bào)，2015-8-6（002）.

[3]國(guó)煒.財(cái)會(huì)新報(bào)[N].2015-6-29（A08）.