分稅制對地區(qū)財政的影響及對策

韋玥娥

分稅制對地區(qū)財政的影響及對策

韋玥娥

分稅制是根據(jù)市場經(jīng)濟原則和公共財政理論確立的一種分級財政管理制度。它是指將國家的全部稅種在中央政府和地方政府之間進行劃分，以此確定中央財政和地方財政的收入范圍，其實質(zhì)是根據(jù)各級政府的事權(quán)確定其相應(yīng)的財權(quán)，為各級政府行使相應(yīng)的事權(quán)提供穩(wěn)定的收入來源，是適應(yīng)市場經(jīng)濟的現(xiàn)代財政管理體制。分稅制作為一種經(jīng)西方國家實踐多年的，可以行之有效的處理中央與地方財政關(guān)系的方法，已得到了世界大多國家的認可。在我國，隨著改革開放進程的深化，市場經(jīng)濟體制日益發(fā)展，與其他國家的經(jīng)濟往來越來越頻繁，在這種國際與國內(nèi)環(huán)境的雙重作用下，原來的財政包干體制明顯的不能適應(yīng)市場經(jīng)濟客觀要求的大環(huán)境，同時為了扭轉(zhuǎn)在經(jīng)濟快速發(fā)展時期出現(xiàn)的國家財政收支失衡、赤字擴大和困難加劇的局面，我國在1994年出臺分稅制改革。分稅制的實施，開始形成我國分稅分級財政的框架，標志著我國財政改革終于從“行政分權(quán)”走向“經(jīng)濟性分權(quán)”；并大大規(guī)范了中央與地方在收入方面的分配關(guān)系，確保了中央“兩個比重”的提高，夯實了中央的財政收支基礎(chǔ)。

分稅制的出臺，雖然在一定程度上規(guī)范了中央與地方的收入分配關(guān)系。然而不可否認的是，受各種情況的影響與制約，分稅制改革中還有一些不太規(guī)范的過渡性安排未能及時解決完善，最終形成了不利于基層財政科學(xué)發(fā)展的稅種配置和財力分配格局。對于基層財政困難，應(yīng)將其放到中國經(jīng)濟體制改革的大背境下進行分析，可以說，恰恰是分稅體制改革的漸進性和制度變遷過程中的“路徑依賴”，導(dǎo)致我國分稅制改革具有不徹底性及之后的一系列問題。

一、分稅制后地方財政的困難表現(xiàn)及原因

1.收入增長乏力，支出增長速度過快，給區(qū)財政帶來了巨大的經(jīng)濟負擔

以呼和浩特市新城區(qū)為例，自分稅制以來，新城區(qū)財政收入呈總體上升趨勢，但隨著保工資、保基本、保重點等必要支出規(guī)模的不斷上升，支出總量呈迅速增長，下圖是我區(qū)以2010年到2015年為例，的收入與支出情況。

如圖示，除2012年是特殊情況，因上級指標未及時下達，當年沒來得及執(zhí)行，所以當年支出較前一年支出，但下一年度支出迅速增加外。大體情況是收支逐年增長，但支出增長速度高于收入增長速度，支出所占收入比重越來越大。另外，根據(jù)受益原則以及地方政府在分配公共產(chǎn)品方面具有較中央政府有優(yōu)勢的理論，以及人們對社會公共服務(wù)的多樣、高效化需求的提高，地方政府被要求對地區(qū)性公共產(chǎn)品進行越來越多地投資，這直接導(dǎo)致了基層政府必然要增加更多的事權(quán)和責任。作為基層的新城區(qū)政府，隨著財力逐步向上級政府集中，事權(quán)沒有減少，反而隨著社會公眾的公共需求日益多樣化和差異化，呈擴大的趨勢。且所要履行的事權(quán)，大都剛性強、所需支出基數(shù)大、增長也快，無法壓縮。

新城區(qū)2010年—2015年財政收支情況比較　單位：萬元

2.轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善

在我區(qū)存在的轉(zhuǎn)移支付方面的問題是，用于均衡財力的一般性轉(zhuǎn)移支付較少，且時間滯后；有的審批時間較長，審批手續(xù)復(fù)雜，每一級層都有費用發(fā)生，最后只能有部分落到區(qū)里。而專項轉(zhuǎn)移制度雖然增加了區(qū)本級收入，但因為專項轉(zhuǎn)移支付都有專門的用途，且要求區(qū)里按比例配套，所以經(jīng)常會出現(xiàn)的情況是，專項轉(zhuǎn)移支付越多，區(qū)里面配套資金也越來越多，因為專項轉(zhuǎn)移支付的硬性要求，加劇了區(qū)財政的支出壓力，同時，也不利于區(qū)財政支出安排的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

二、對策措施

為了緩解日益增長的財政收支困難，新城區(qū)政府銳意進取，積極探索，針對體制方面存在的漏洞以及稅收與支出方面存在的問題，著力從以下幾方面進行了整改。

1.挖掘潛力，全面培育新財源

充分挖掘財政增收潛力，著力培育新的稅收增長點。堅持依法治稅，抓好重點稅種、重點行業(yè)、重點企業(yè)的跟蹤監(jiān)控，實現(xiàn)應(yīng)收盡收，確保財政收入穩(wěn)定增長。一是堅持創(chuàng)新發(fā)展，著力提高發(fā)展的質(zhì)量和效益。加快形成改革引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展機制，促進新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，打造發(fā)展新環(huán)境，形成發(fā)展新動力。抓好工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力提高工業(yè)經(jīng)濟增長質(zhì)量。二是堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。大力推進大青山生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展，使旅游業(yè)成為了我區(qū)新的經(jīng)濟增長點。三是堅持開放發(fā)展，不斷提升開放發(fā)展的能力和水平。積極營造良好發(fā)展環(huán)境，加大招商引資力度，培育壯大各類市場主體，有目的的引進一批環(huán)保型、非資源依賴型、科技密集型項目，推進形成開放型經(jīng)濟格局。

2.逐步完善轉(zhuǎn)移支付制度

積極向上級政府爭取一般性轉(zhuǎn)移資金支持，加快推進公共服務(wù)均等化。中央財政應(yīng)根據(jù)地方政府的專項事權(quán)和突發(fā)事權(quán)為依據(jù)，壓縮專項撥款補助規(guī)模，大幅度增加一般性轉(zhuǎn)移支付額度與比重，建立復(fù)合轉(zhuǎn)移支付制度，以一般性轉(zhuǎn)移支付補助為主、以有條件轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊轉(zhuǎn)移支付作為補充。其次，轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)科學(xué)化。中央與上級政府需根據(jù)地方政府的實際情況，充分考慮地域的發(fā)展程度，結(jié)合資金的使用效率，嚴格審查項目費用的分攤標準和分配方法，建立嚴格的制度約束，公開分配程序和過程，防止分配上的人為操作和隨意性，統(tǒng)籌安排資金轉(zhuǎn)移，真正實現(xiàn)?？顚Ｓ?。盡量杜絕在轉(zhuǎn)移支付過程中靠拉關(guān)系、跑項目等人為因素安排資金，做到公平合理。

3.轉(zhuǎn)變支出方式，科學(xué)合理安排支出，壓縮財政供養(yǎng)范圍

與中央、省市級財政的不同之處在于，區(qū)財政直接撥付資金到預(yù)算單位。所以，這就要求區(qū)財政安排支出時必須更為細化、透明、高效，對每一個財政支出項目都要事前預(yù)算，項目支出做到科學(xué)、合理、規(guī)范，并努力保證財政收支的平衡。要眼睛向內(nèi)，在厲行節(jié)約，嚴控支出上狠下功夫，嚴格控制會議費、招待費、差旅費、水電費、出國考察培訓(xùn)費等支出，努力降低政府運行成本。嚴格控制非生產(chǎn)性建設(shè)支出；嚴格控制各類節(jié)慶活動支出，盡可能地通過市場化運作，減少財政撥款。其次是嚴格控制財政供養(yǎng)人員增長，配合組織與人社部門，全面清理吃空餉人員，對長期請休假人員，按文件規(guī)定逐月從工資里扣款，凈化財政支出。再次是減少支出的隨意性、盲目性。要堅持量入為出，按照“保工資、保穩(wěn)定、保重點”的方針，把有限的資金用在刀刃上，支出重點首先要保證工資的發(fā)放和區(qū)級財政的正常運轉(zhuǎn)。對農(nóng)業(yè)、教育、科技以及一些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資，社會保障支出和重點經(jīng)濟建設(shè)支出，財政應(yīng)將這些作為財政支出的重點優(yōu)先安排，并保持一定的增長速度、規(guī)模。

（作者單位：內(nèi)蒙古呼和浩特市新城區(qū)財政局）