村規(guī)民約摭談

霍鳳

摘要：村規(guī)民約是在遵守國家法律法規(guī)的大前提下，村民根據(jù)國家頒布的大政方針，結(jié)合本村實際情況進行共同商議而制定的一種非正式組織制度，其內(nèi)容是全體村民必須共同遵守的“公約”，涉及社會公德、家庭美德、個人道德、經(jīng)濟發(fā)展、村風民俗、村民矛盾調(diào)解、環(huán)境保護、治安管理等多方面的內(nèi)容。本文從村規(guī)民約的發(fā)展現(xiàn)狀入手，闡述了村規(guī)民約的作用，分析了村規(guī)民約存在的問題及原因，進而提出了具體的解決對策。

關(guān)鍵詞：基層自治；村規(guī)民約；法制建設

中圖分類號：D4226文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2016）05-0048-02

現(xiàn)今我國農(nóng)村社會處于加速轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)正在迅速地更迭和變化，而且這種變化的程度與以往的各個時期相比較，都顯得更為徹底與深刻。上世紀80年代實行的中國基層村民自治實踐中的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”就是基層群眾實現(xiàn)當家做主最有力的體現(xiàn)，而村規(guī)民約就是實現(xiàn)村民自治管理的核心和具體表現(xiàn)。村規(guī)民約作為介于法律與道德之間“準法”的自治規(guī)范，對村民的思想和行為具有教育、引導、約束和懲戒的作用，對促進和完善我國的基層群眾自治制度和新農(nóng)村建設具有強有力的推動作用。

一、村規(guī)民約的發(fā)展現(xiàn)狀

2015年中央一號文件關(guān)于“善于發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用”，提高農(nóng)村基層組織治理能力，改善農(nóng)村人居環(huán)境中推出了一批優(yōu)秀的村規(guī)民約，例如榜上有名的有山西省霞莊村村規(guī)民約被市文明辦推薦為優(yōu)秀村規(guī)民約；蚌埠村村規(guī)民約被評為安徽省優(yōu)秀村規(guī)民約。筆者通過走訪基層，了解村規(guī)民約時發(fā)現(xiàn)，由于各地區(qū)各省市經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、政府政策的扶持傾向，以及農(nóng)村的地理位置和農(nóng)村農(nóng)民整體素質(zhì)的不高，導致各地基層村民自治制度發(fā)展程度不一，村與村之間對村規(guī)民約的村治實踐作用發(fā)揮也不同，只有極少數(shù)的村規(guī)民約符合文明與法制的要求。相對于優(yōu)秀的村規(guī)民約而言，其他大多數(shù)村莊的村規(guī)民約都是寫在紙上，掛在墻上，裝成手冊，而村民們對此卻不知所云。甚至有些村莊照葫蘆畫瓢，沒有結(jié)合自身實際，照搬照抄其他村莊的村規(guī)民約為己所用，村規(guī)民約的內(nèi)容、制定和執(zhí)行大多數(shù)都存在不合法不合理的特點，且沒有具體措施的保障，落不到實處。

二、村規(guī)民約在農(nóng)村社會治理中發(fā)揮的作用

（一）導向作用

村規(guī)民約是集群眾意愿，集體討論，民主決策的結(jié)果，一旦形成就會產(chǎn)生思維定勢。它會將村民行為向村規(guī)民約規(guī)定的預期行為逐步引導。村民也會在行動過程中有意無意地按照村規(guī)民約的內(nèi)容去要求自己，潛意識中把自己的行為向村規(guī)民約規(guī)定的內(nèi)容靠近。

（二）凝聚作用

村規(guī)民約就像一種“軟性”的協(xié)調(diào)力和粘合劑，能夠使村民形成巨大的向心力和凝聚力。村規(guī)民約的實施基礎是建立在村民之間都相互了解層面上的“熟人社會”里，更增進了村民對“契約”的高度“認同感”，為農(nóng)村社會的治理和發(fā)展聚心聚力奠基礎。

（三）規(guī)范建構(gòu)作用

村規(guī)民約除了引導人們思想行為向正確方向的轉(zhuǎn)化，更是為了規(guī)范村民的行為，建設良好的整體外部形象。村規(guī)民約的制定一方面通過條文的形式從外部規(guī)范村民行為，塑造整體形象；另一方面，通過村民的內(nèi)省，產(chǎn)生一種自律意識進行自我約束。村規(guī)民約通過對村民的內(nèi)外共束，促進和諧新農(nóng)村的構(gòu)建。

（四）協(xié)調(diào)作用

村規(guī)民約作為文化的一種表現(xiàn)形式，可以強化人們之間的協(xié)作、信任和團結(jié)，增進相互的了解，培養(yǎng)人與人之間的親近感、信任感和歸屬感，指導村民擁有正確的價值觀和心態(tài)，營造良好的精神文明環(huán)境。若村民之間發(fā)生意見不一致、爭吵甚至打架，可以依據(jù)村規(guī)民約的規(guī)定進行協(xié)商解決，化解沖突，緩和村民關(guān)系。

（五）激勵作用

帶有激勵性質(zhì)的村規(guī)民約會讓村民產(chǎn)生歸屬感、自尊感，這種歸屬感和自尊感可以調(diào)動村民主動遵守契約、管理村莊的積極性，滿足村民自我價值實現(xiàn)的需要，激勵村民積極主動為村莊建設做貢獻。

（六）監(jiān)督作用

村規(guī)民約不僅只對村民的行為進行約束，還對村民與村民之間、村民與村干部之間、村代表與村民委員會之間進行約束和相互監(jiān)督，保證村干部成員以及村務在陽光下正常運行。

三、存在的問題及原因分析

村規(guī)民約的發(fā)展是一個動態(tài)的過程，應隨外部環(huán)境的不斷變化而做出相應調(diào)整，逐步完善。但由于經(jīng)濟、政策、法律法規(guī)、村民素質(zhì)、地理位置等內(nèi)部和外部環(huán)境因素的影響，不同地區(qū)對村規(guī)民約實踐的表現(xiàn)不同，相應的也存在不同程度上的問題。

（一）部分村規(guī)民約不合法

村規(guī)民約的內(nèi)容主要分兩部分，第一部分引導村民行為，規(guī)定村民的可行和不可行行為。第二部分是針對不可行行為做出的懲戒。村規(guī)民約的本質(zhì)是為更好地實現(xiàn)對農(nóng)村的治理，構(gòu)建全面小康社會。然而在現(xiàn)實運用過程中，部分地方會曲解政策及法規(guī)的真實涵義，遵守按村風民俗制定的超越家族規(guī)范的“習慣法”，缺乏法律依據(jù)和法律規(guī)范的操作性。具體體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.內(nèi)容的不合法

國有國法，家有家規(guī)，村委會對轄區(qū)內(nèi)的事物作出規(guī)定無可厚非，但“家規(guī)”不能與“國法”相悖?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第二十條明確規(guī)定：村民自治章程、村規(guī)民約以及代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。但在現(xiàn)實中，由于法律法規(guī)的不健全導致普法不力，村民素質(zhì)不高以及存在封建殘余等原因，部分村莊出現(xiàn)“村規(guī)大于國法的現(xiàn)象”，當與國家法律發(fā)生沖突時以村規(guī)為準，明顯與國家出臺的“硬法”相違。與此同時，制定的“契約”帶有強迫性質(zhì)，輕教育重懲罰，嚴重損害村民人身財產(chǎn)權(quán)利。如：某村村規(guī)民約里規(guī)定，若未經(jīng)村委會允許而上山偷盜砍伐樹木，情節(jié)較輕者，處以50元罰款，數(shù)量較大，情節(jié)嚴重者處以200-500元不等罰款；在河邊亂扔垃圾者罰款50元。涉及罰款的村規(guī)占多數(shù)，采用經(jīng)濟損失的方式規(guī)范村民的行為，村規(guī)變成了“罰款條例”。

2.制定過程的不合法

組織法第二十條規(guī)定村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。該法中規(guī)定，村民會議的召開應由本村十八周歲以上村民的過半數(shù)或者本村三分之二以上的戶的代表參加，會議召開時人員的數(shù)量以及決策時通過的人數(shù)都必須遵循過半數(shù)原則，并把決策過程和結(jié)果備案。村民是村規(guī)制定最直接的主體，基層自治組織進行自我管理時需充分體現(xiàn)四個民主。而在村治實踐中，由于村民知識水平較低，政治參與熱情不高，村內(nèi)重大事項的決定一般由村民委員會討論做出，或者實行表面上的民主，走民主的過場，最終結(jié)果仍由村委會敲定。村規(guī)民約成為村委會“便利”和牟利的工具，村民的民主權(quán)利被民主。

（二）村規(guī)民約的裁量空間隨意

組織法規(guī)定村民會議可根據(jù)地方情況制定和修改村規(guī)民約，順應和符合村民管理的需求。但法律對村規(guī)民約的制定沒有做出具體明確的標準，這就給其內(nèi)容、制定、執(zhí)行留下了法律難以制度化的空白區(qū)，村規(guī)內(nèi)容不合理，尤其對違反村規(guī)人員處以人身傷害或財產(chǎn)的處罰，嚴重侵犯村民權(quán)利，裁量空間沒有具體詳細的法律作為依據(jù)。

（三）制定主體的知識水平較低和知識結(jié)構(gòu)的參差不齊

村民是農(nóng)村治理最直接的主體，村民知識水平的高低直接關(guān)系到村規(guī)民約制定的合理與否。由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后、文化教育普及不完善，村民接受的受教育水平整體較低，村規(guī)制定時就會出現(xiàn)認知層次上的不同和理解上的偏差，所以村規(guī)民約的制定及執(zhí)行效率低下。

（四）村規(guī)民約的滯后與不完善性

歷史上的村規(guī)民約發(fā)軔于宋，且以封建宗法禮教為指導思想，以勸善懲惡、廣教化而厚風俗為己任。它們受根深蒂固的封建思想影響以及缺少政府政策引導和法制規(guī)范，村規(guī)民約的內(nèi)容和制定與社會的前進和法制發(fā)展有相對抗的部分，仍遵循封建舊制，其內(nèi)容表現(xiàn)出滯后與不完善，與現(xiàn)代化發(fā)展脫節(jié)。

四、解決對策

（一）科學立約，兩個文明兩手抓

將物質(zhì)文明和精神文明建設融入村規(guī)民約內(nèi)容中。一方面政府可通過增加財政支出，順應村民發(fā)展經(jīng)濟、增收入的要求，向農(nóng)村提供技術(shù)和人才，指派專業(yè)行政人員對農(nóng)村進行調(diào)研，為農(nóng)村發(fā)展提供詳細指導，引導、幫助村民發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)。再者弘揚文明村風民俗，傳承美德，培育知榮辱、講正氣、作奉獻、促和諧的良好風尚，為村規(guī)民約建設創(chuàng)造有利環(huán)境。

（二）依法依規(guī)，充分民主

做到制定過程符法定程序，村規(guī)內(nèi)容符法律規(guī)范，公布實施符法治精神，填補國家“硬法”對鄉(xiāng)村法律空白區(qū)的不足，減少自由裁量的隨意性。村規(guī)民約的制定合法流程：（1）提出需要規(guī)范和解決的問題。（2）擬定村規(guī)民約草案，廣泛征求村民意見。（3）組織召開會議，會議遵循過半數(shù)原則，實現(xiàn)帕累托改進。（4）張貼公布并備案。嚴格民主程序，堅持發(fā)動和依靠群眾來修善村規(guī)民約。

（三）村干帶頭，強化落實

充分發(fā)揮各村黨支部典型示范作用，帶動和引導村里黨員帶頭參與、帶頭執(zhí)行、帶頭宣傳村規(guī)民約，把村規(guī)民約建設情況作為文明村鎮(zhèn)、民主法治示范村、農(nóng)村黨建責任制等考評重要內(nèi)容，納入相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子、領(lǐng)導干部考察、村干部考核評議、村黨組織和黨員評先評優(yōu)的重要內(nèi)容，通過各方的共同努力，推動村規(guī)民約貫徹落實。

（四）加強宣傳，提高村民素質(zhì)

作為基層自治主體，村民素質(zhì)的高低決定村規(guī)民約的文明度與合法性。組織法制宣講課堂，利用全村每周廣播向村民解讀村規(guī)民約，加強村民對村規(guī)民約的理解，使全鄉(xiāng)的村規(guī)民約工作深入人心，實現(xiàn)基層村民自我管理。

五、結(jié)語

農(nóng)村的發(fā)展事關(guān)國家的根基，筆者就村規(guī)民約在農(nóng)村社會治理中的作用及存在的問題和原因進行了闡述，針對相關(guān)問題也提出了解決對策。社會的發(fā)展錯綜復雜，問題表現(xiàn)形式多樣，筆者對村規(guī)民約的認識還存在不足，希望讀者能批評指正。

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責任編輯：孫瑤