中國政黨協(xié)商發(fā)展中存在問題及未來走向的幾點(diǎn)思考

黃 天 柱

中國政黨協(xié)商發(fā)展中存在問題及未來走向的幾點(diǎn)思考

黃 天 柱

提 要： 中國政黨協(xié)商發(fā)展中一些深層性、趨勢性問題值得重點(diǎn)關(guān)注和深入研究。這些問題主要包括：主體界定須兼顧政治慣例與理論邏輯；加強(qiáng)政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的程序銜接；開發(fā)政黨協(xié)商的監(jiān)督功能和表達(dá)功能；推動(dòng)政黨協(xié)商由中高層向基層延伸與輻射；發(fā)揮民主黨派參與政黨協(xié)商的主動(dòng)性；加強(qiáng)各政黨尤其是民主黨派的協(xié)商能力建設(shè)。

政黨協(xié)商 主體邊界 程序銜接 功能開發(fā) 層級延伸 協(xié)商主動(dòng)性 協(xié)商能力

作者黃天柱，男，復(fù)旦大學(xué)國務(wù)學(xué)院博士研究生，浙江省社會(huì)主義學(xué)院參政黨建設(shè)研究中心執(zhí)行秘書長，副研究員，復(fù)旦大學(xué)統(tǒng)戰(zhàn)理論研究基地兼職研究員（杭州311121）。

黨的十八大以來，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展逐步被明確為全面深化改革新階段我國政治體制改革和民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容和發(fā)展方向。2015年初頒布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（簡稱《意見》）對新形勢下推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)作出了全面部署?！兑庖姟窐?gòu)建了由政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等七種主要渠道組成的社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系，其中，政黨協(xié)商列首位?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（簡稱《條例》）將“參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商”明確為民主黨派一項(xiàng)新的基本職能。中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長孫春蘭在《求是》上撰文，強(qiáng)調(diào)政黨協(xié)商“在社會(huì)主義協(xié)商民主的多種形式中處于首要地位”①孫春蘭：《著力推動(dòng)政黨協(xié)商深入開展》，《求是》，2015年第11期。。2015年10月，《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》（簡稱《實(shí)施意見》）經(jīng)中共中央同意，由中辦印發(fā)?！秾?shí)施意見》對新形勢下推進(jìn)政黨協(xié)商作出了系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，明確了指導(dǎo)思想和重要意義，規(guī)范了內(nèi)容、形式、程序和保障機(jī)制，并就如何加強(qiáng)和完善中國共產(chǎn)黨對政黨協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)提出了要求，為深入推進(jìn)政黨協(xié)商提供了重要的制度規(guī)范和保障?？梢哉f，《意見》和《實(shí)施意見》基本解決了中國政黨協(xié)商的頂層設(shè)計(jì)問題，但并不是說這兩個(gè)文件頒布了，政黨協(xié)商實(shí)施和發(fā)展中一切問題都解決了。恰恰相反，《意見》和《實(shí)施意見》的頒布實(shí)施，提出了更多需要在理論層面進(jìn)行思考的問題，提供了更多可以在實(shí)踐層面進(jìn)行探索的空間。

一、政黨協(xié)商主體的邊界問題

由于歷史原因，實(shí)踐中政黨協(xié)商的參加主體除中國共產(chǎn)黨和民主黨派外，往往還包括無黨派人士和工商聯(lián)，這已基本形成一種政治慣例。事實(shí)上，對這一慣例，中共文件中的相關(guān)表述經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展演變的過程。1989年頒布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（簡稱1989年14號文件）規(guī)定，政黨協(xié)商的參加者是中共主要領(lǐng)導(dǎo)人、民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派代表人士，并非提及工商聯(lián)。2005年頒布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》 （簡稱2005年5號文件） 基本沿用了1989年14號文件的表述。2010年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范省、自治區(qū)、直轄市黨委同民主黨派、無黨派人士政治協(xié)商的意見》（簡稱中辦2010年7號文件）規(guī)定，“召開民主協(xié)商會(huì)、座談會(huì)、情況通報(bào)會(huì)等，應(yīng)邀請工商聯(lián)省級組織主要負(fù)責(zé)同志參加”。2015年《意見》規(guī)定，“無黨派人士是政治協(xié)商的重要組成部分，工商聯(lián)是具有統(tǒng)戰(zhàn)性的人民團(tuán)體和民間商會(huì)，有關(guān)部門要為無黨派人士和工商聯(lián)參加協(xié)商做好聯(lián)絡(luò)服務(wù)?！薄稐l例》規(guī)定：“政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨同民主黨派的政治協(xié)商”；“無黨派人士可以參照民主黨派履行職能”；“工商聯(lián)參加政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督的具體內(nèi)容和形式參照本條例第三章①《條例》第三章即“民主黨派和無黨派人士工作”。有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。 《實(shí)施意見》 規(guī)定，“無黨派人士是政治協(xié)商的重要組成部分，參加政黨協(xié)商”；“工商聯(lián)是具有統(tǒng)戰(zhàn)性的人民團(tuán)體和商會(huì)組織，參加政黨協(xié)商”。

客觀看，無黨派人士和工商聯(lián)參加政黨協(xié)商，有特定的歷史源流和背景。就無黨派人士而言，從建政之初一直到今天，中國共產(chǎn)黨對其始終有一個(gè)定位，即無黨派人士“在形式上沒有結(jié)成黨派，但實(shí)質(zhì)上是有黨派性的”②《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，北京：人民出版社，1984年版，第125頁。。因此，1949年新政協(xié)召開時(shí)，無黨派民主人士是作為黨派單位參加的。在1951年第二次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議的講話中，李維漢提出：只要有民主黨派參加的地方，就要想到無黨派分子。③中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部研究室編：《歷次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議概況和文獻(xiàn)》，北京：中國檔案出版社，1988年版，第72頁。1989年14號文件沒有專門論及無黨派人士在中國政黨制度中的地位和作用問題，但2005 年5號文件專門有一段來論述這一問題，提出“發(fā)揮無黨派人士的作用是堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的必然要求”?！稐l例》明確規(guī)定：“無黨派人士可以參照民主黨派履行職能”。就工商聯(lián)而言，其早期與民建在人事和工作方面有較大重合（合稱“兩會(huì)”）。1957年至1991年，全國工商聯(lián)、民建中央合署辦公，長達(dá)三十余年。④1953年全國工商聯(lián)成立后，就與民建合作舉辦會(huì)議活動(dòng)。1957年后，全國工商聯(lián)與民建中央加強(qiáng)了合作，開始合署辦公。1957年9月9日，全國工商聯(lián)二屆二次執(zhí)委會(huì)議與民建一屆三中全會(huì)聯(lián)合召開，是第一次聯(lián)合召開的中執(zhí)委會(huì)議；1959年12月16日，全國工商聯(lián)與民建二大聯(lián)合召開，是第一次聯(lián)合召開的代表大會(huì)；1960年2月24日，全國工商聯(lián)三屆二次常委會(huì)議與民建二屆二次中常會(huì)會(huì)議聯(lián)合召開，是第一次聯(lián)合召開的常委會(huì)議。從1988年全國工商聯(lián)六大起，全國工商聯(lián)和民建中央不再聯(lián)合召開會(huì)議。1991年3月30日，全國工商聯(lián)和民建中央向各地組織印發(fā)《關(guān)于民建、工商聯(lián)分署辦公中一些問題的意見》，全國工商聯(lián)與民建中央正式分署辦公。參見本書編寫組：《中華全國工商業(yè)聯(lián)合會(huì)簡史：1953-2013》，北京：中華工商聯(lián)合出版社，2013年版，第85-86頁；全國工商聯(lián)文史辦公室編：《中華全國工商業(yè)聯(lián)合會(huì)大事記：1953-1993》，北京：中華工商聯(lián)合出版社，1993年版，第137-138頁。但應(yīng)該說，目前民建與工商聯(lián)盡管從大的方面看，都是聯(lián)系經(jīng)濟(jì)界，但兩者之間的關(guān)系已不是那么密切，人事和工作邊界已逐漸清晰，民建作為參政黨、工商聯(lián)作為人民團(tuán)體的定性也已非常明確。在這樣的大背景下，將工商聯(lián)作為政黨協(xié)商的參加主體，作為政治慣例有歷史依據(jù)和現(xiàn)實(shí)需要，但在理論和政策層面必須有清晰的認(rèn)識(shí)和區(qū)分，不能有絲毫含糊。①筆者個(gè)人認(rèn)為，對于工商聯(lián)參加政黨協(xié)商，使用中辦2010年7號文件中的“邀請”一詞的表述更加恰當(dāng)一些。這樣，既尊重了工商聯(lián)實(shí)際參與政黨協(xié)商的政治慣例，也兼顧了政黨協(xié)商以政黨為主體的理論邏輯。2000年，時(shí)任中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長王兆國在與全國工商聯(lián)組織負(fù)責(zé)同志的一次談話中就強(qiáng)調(diào)指出：“工商聯(lián)在我們國家的政治生活中，有參政議政、政治協(xié)商、民主監(jiān)督等職能，但工商聯(lián)不是政黨，不要往政黨上靠，否則將來會(huì)出現(xiàn)許多問題?！雹谥醒虢y(tǒng)戰(zhàn)部編：《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線文獻(xiàn)選編》（第十五卷），內(nèi)部資料，2005年，第348頁。

擴(kuò)而言之， 統(tǒng)戰(zhàn)對象范圍廣泛，每個(gè)方面都很重要，但還是應(yīng)分出層次來。分層次，不是搞親疏遠(yuǎn)近，而是根據(jù)不同對象的屬性和特點(diǎn)，賦予不同的角色定位和履職空間。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，治理主體將日益多元，解決每一種主體各司其職、各歸其位將顯得尤為重要。

二、政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的程序銜接問題

現(xiàn)有協(xié)商渠道中，政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商發(fā)育最為成熟，規(guī)范化程度也最高，對整個(gè)社會(huì)主義協(xié)商民主體系的構(gòu)建和完善發(fā)揮著引領(lǐng)和示范作用。同時(shí)，這兩種協(xié)商都密切關(guān)聯(lián)著作為我國基本政治制度的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。從制度設(shè)計(jì)看，兩者既有各自的邊界和規(guī)定性，又相互交融、緊密相連。如何正確把握和處理兩者關(guān)系，從而使這兩種協(xié)商有效銜接、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，是實(shí)踐中必須回答和解決的問題。

現(xiàn)實(shí)中兩者關(guān)系面臨的主要問題：一是重復(fù)協(xié)商，即同一個(gè)議題分別進(jìn)入政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商，但協(xié)商結(jié)果互不相干，從而降低了協(xié)商效率，造成了資源浪費(fèi)；二是替代協(xié)商，主要表現(xiàn)為以政協(xié)協(xié)商替代政黨協(xié)商，從而矮化了民主黨派作為參政黨在我國協(xié)商民主體系中的地位和作用，也是政治資源的一種浪費(fèi)。之所以會(huì)出現(xiàn)這些問題，除了因?yàn)閮烧叩膮f(xié)商主體有交叉外（政黨協(xié)商的主體也是政協(xié)的參加單位），還因?yàn)閮烧叩膮f(xié)商內(nèi)容雖有邊界，但也有重合。《實(shí)施意見》規(guī)定，政黨協(xié)商的內(nèi)容主要包括：中國共產(chǎn)黨全國和地方各級代表大會(huì)、中央和地方各級黨委的有關(guān)重要文件；憲法的修改建議，有關(guān)重要法律的制定、修改建議，有關(guān)重要地方性法規(guī)的制定、修改建議；人大常委會(huì)、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和人民法院院長、人民檢察院檢察長建議人選；關(guān)系統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的重大問題；國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中長期規(guī)劃以及年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況；關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定等重要問題；其他需要協(xié)商的重要問題?！蛾P(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》規(guī)定，政協(xié)協(xié)商的主要內(nèi)容是：國家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題，各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)，以及有關(guān)愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題等。對于政協(xié)協(xié)商的主要內(nèi)容，1995年全國政協(xié)制定的《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》中有更明確細(xì)化的規(guī)定：國家在社會(huì)主義物質(zhì)文明建設(shè)、社會(huì)主義精神文明建設(shè)、社會(huì)主義民主法制建設(shè)和改革開放中的重要方針政策及重要部署，政府工作報(bào)告，國家財(cái)政預(yù)算，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，國家政治生活方面的重大事項(xiàng)，國家的重要法律草案，中共中央提出的國家領(lǐng)導(dǎo)人人選，國家省級行政區(qū)劃的變動(dòng)，外交方面的重要方針政策，關(guān)于統(tǒng)一祖國的重要方針政策，群眾生活的重大問題，各黨派之間的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)以及有關(guān)愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題。根據(jù)文件規(guī)定以及實(shí)踐情況，政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容中，有部分是重合的，如有關(guān)重要文件、重要法律法規(guī)制定修改建議或草案、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長期規(guī)劃、政府工作報(bào)告、統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的重大問題等。針對這部分共同的協(xié)商內(nèi)容，應(yīng)通過一定的程序設(shè)計(jì)，解決兩種協(xié)商的相互銜接問題。

三、政黨協(xié)商的監(jiān)督和表達(dá)功能的開發(fā)問題

政黨協(xié)商之所以對整個(gè)中國政治體系的完善和政治過程的優(yōu)化有重要價(jià)值，是因?yàn)樗l(fā)揮了一些特定的功能。一是咨政與建言功能。民主黨派主要由不同界別的知識(shí)精英構(gòu)成，人才密度高。各黨派基于界別分工和對特定政策問題的長期關(guān)注，在一些政策領(lǐng)域形成了相對優(yōu)勢。此外，立場的超脫性也有利于民主黨派擺脫部門利益影響，從更客觀的角度發(fā)現(xiàn)一些當(dāng)事人不易發(fā)現(xiàn)的問題，提出獨(dú)到的解決問題的辦法。正如鄧小平當(dāng)年所指出的：“共產(chǎn)黨從一個(gè)角度看問題，民主黨派就可以從另一個(gè)角度來看問題，出主意。這樣，反映的問題更多，處理問題會(huì)更全面，制定的方針政策會(huì)更加恰當(dāng)，即使發(fā)生了問題也比較容易糾正?！雹佟多囆∑轿倪x》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第272-273頁。這些特點(diǎn)使政黨協(xié)商對執(zhí)政黨和政府的科學(xué)決策，能起到積極的推動(dòng)作用。二是監(jiān)督與平衡功能。黨際互相監(jiān)督，并主要由參政黨監(jiān)督執(zhí)政黨，是新中國成立之初保留民主黨派一個(gè)非常重要的考慮，是具有中國特色的一種政治平衡機(jī)制。政黨協(xié)商的過程，本身就包含著對執(zhí)政黨和政府決策的糾偏防錯(cuò)功能。三是表達(dá)與整合功能。各民主黨派具有較廣泛的代表性，他們有各自特定的聯(lián)系對象，反映和代表著特定群體的利益。這部分人的利益是社會(huì)整體利益的組成部分，通過政黨協(xié)商將這部分人的利益訴求反映出來，有利于執(zhí)政黨和政府更全面了解社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)利益的最佳整合。

從目前情況看，對咨政建言功能給予了充分重視，發(fā)揮得也較好一些，但在監(jiān)督與平衡、表達(dá)與整合方面，給予的關(guān)注還不夠，功能發(fā)揮也有較大改進(jìn)空間。事實(shí)上，如果說政黨協(xié)商只是發(fā)揮咨政功能，那么在國家大力推進(jìn)智庫建設(shè)的背景下，民主黨派的空間將可能被大大擠壓。開發(fā)監(jiān)督和表達(dá)功能，一個(gè)非常重要的途徑是逐步提升政黨協(xié)商的透明度。從監(jiān)督角度看，公開透明既是監(jiān)督的條件，其本身就是一種重要的監(jiān)督；從表達(dá)角度看，公開協(xié)商過程與結(jié)果有助于公眾尤其是各黨派所聯(lián)系群眾了解民主黨派的政策主張及這些政策主張是否體現(xiàn)和表達(dá)了自己的愿望和訴求。目前政黨協(xié)商的透明度很低，媒體的報(bào)道形式比較單一，傳遞的信息量很少，各政黨在協(xié)商過程中提出了哪些具體的主張、意見和建議，在報(bào)道中很少涉及，給老百姓的感覺就是“走過場”而已。應(yīng)加大對政黨協(xié)商的宣傳力度，將政黨協(xié)商的過程置于公眾的關(guān)注和監(jiān)督之下。這反過來會(huì)對執(zhí)政黨和參政黨都形成一種倒逼機(jī)制：因?yàn)閰f(xié)商過程和結(jié)果是要公開的，那么從參政黨的角度就會(huì)去認(rèn)真考慮如何提高自身的協(xié)商能力和建言獻(xiàn)策的質(zhì)量，從執(zhí)政黨的角度就會(huì)去思考如何提高在協(xié)商過程中的領(lǐng)導(dǎo)水平。

四、政黨協(xié)商向基層延伸與輻射的問題

根據(jù)《意見》和《實(shí)施意見》的規(guī)定，現(xiàn)階段政黨協(xié)商實(shí)施的層級主要是在中高層，即中央、省（自治區(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）三級。②《意見》和《實(shí)施意見》均規(guī)定：各省（自治區(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）黨委要結(jié)合實(shí)際，對開展政黨協(xié)商作出具體安排。文件沒有對縣級（縣、市、區(qū)）及縣級以下的政黨協(xié)商作出規(guī)定。這與當(dāng)前多黨合作制度在縱向上的基本格局尤其是民主黨派組織建設(shè)的現(xiàn)狀是相吻合的：民主黨派中央組織健全和規(guī)范，省級組織基本健全，市級地方組織發(fā)展不平衡，縣級以基層組織為主。但這并不代表政黨協(xié)商在基層沒有實(shí)施的空間和可能。事實(shí)上，由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡及歷史因素影響，多黨合作在各地呈現(xiàn)出不平衡的發(fā)展態(tài)勢。同樣是地級市，一些市的民主黨派地方組織比較健全，一些市則可能只有一兩個(gè)地方組織；在縣級，總體上民主黨派的地方組織不健全，但也有一些縣（市、區(qū)）建有3個(gè)或3個(gè)以上民主黨派地方組織（一些地方還推動(dòng)成立基層委員會(huì)，并視同地方組織對待）。如東部某省，現(xiàn)有41個(gè)民主黨派縣級地方組織，覆蓋了該省90個(gè)縣（市、區(qū)）中的22個(gè)?；窘∪拿裰鼽h派地方組織建制是實(shí)施政黨協(xié)商的前提條件。因此，一方面要大力加強(qiáng)民主黨派市級組織建設(shè)，①俞正聲在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議的總結(jié)講話中提出：“民主黨派發(fā)揮作用，要有一些必要的保障，要重視研究解決民主黨派履職方面遇到的問題。我聽說有些地市級民主黨派履行職能缺乏應(yīng)有的條件，人員一個(gè)、經(jīng)費(fèi)一萬、辦公室一間，這怎么發(fā)揮作用??！要支持民主黨派加強(qiáng)地市級組織的建設(shè)，幫助解決工作中遇到的困難和問題。”加強(qiáng)市級組織建設(shè)已成為當(dāng)前民主黨派組織建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)。另一方面要允許和鼓勵(lì)有條件的縣（市、區(qū)）結(jié)合實(shí)際開展政黨協(xié)商。②事實(shí)上，一些地方已開始探索在縣（市、區(qū)）一級實(shí)施政黨協(xié)商。例如，云南省昆明市五華區(qū)就專門出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》。與此同時(shí)，要推動(dòng)政黨協(xié)商實(shí)施的效應(yīng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)、企事業(yè)單位等基層空間輻射，通過協(xié)作共建等形式全面帶動(dòng)中共基層黨組織與民主黨派基層組織合作共事、相互促進(jìn)。

例如，寧波北侖區(qū)推進(jìn)中共基層組織與民主黨派基層組織協(xié)作共建。2013年以來，北侖區(qū)積極探索推動(dòng)多黨合作在基層的創(chuàng)新實(shí)踐，全面開展中共基層組織與民主黨派基層組織協(xié)作共建工作，深入推動(dòng)全區(qū)9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委及19個(gè)社區(qū)黨組織與7個(gè)民主黨派18個(gè)（總）支部全面結(jié)成共建對子。北侖區(qū)把“協(xié)作共建”納入全區(qū)黨建和基層協(xié)商民主建設(shè)重要內(nèi)容，制定出臺(tái) 《“協(xié)作共建”工作制度》和《深化協(xié)作共建活動(dòng)實(shí)施意見》等，明確學(xué)習(xí)、聯(lián)系、調(diào)研等重點(diǎn)內(nèi)容，建立聯(lián)席會(huì)議、定期通報(bào)和指導(dǎo)督查等制度，形成互動(dòng)、互學(xué)、互幫的有效機(jī)制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委與結(jié)對民主黨派基層組織簽訂協(xié)議書，建立目標(biāo)明晰、任務(wù)明確、互促共贏的基層多黨合作關(guān)系，引領(lǐng)全區(qū)近300名民主黨派成員共商民生大事，共管區(qū)域要?jiǎng)?wù)，共推合作項(xiàng)目，共解基層難題。北侖區(qū)還將“協(xié)作共建”融入基層協(xié)商民主，建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“協(xié)商民主議事會(huì)”9個(gè)、社區(qū)“區(qū)域協(xié)商議事會(huì)”等52個(gè)。通過吸納民主黨派成員為協(xié)商民主議事組織成員，推動(dòng)基層黨組織圍繞區(qū)域重大民生事項(xiàng)及群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，規(guī)范開展基層協(xié)商議事，實(shí)現(xiàn)民主黨派基層組織參政議政制度化。2014年，共有60余名民主黨派成員成為協(xié)商議事組織成員，當(dāng)年就參加協(xié)商“邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村交通”、“城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境整治”等議題40多個(gè)。其中有8個(gè)議題由“協(xié)作共建”平臺(tái)調(diào)研并提請協(xié)商解決。

再如，杭州下城區(qū)民主黨派基層組織與街道黨工委合作共建。在下城區(qū)區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部倡導(dǎo)下，7個(gè)民主黨派基層組織、知聯(lián)會(huì)分別與8個(gè)街道簽訂了合作共建協(xié)議。協(xié)議明確：各街道、社區(qū)在重大決策出臺(tái)前征求社會(huì)意見建議時(shí)，在召開各類議事會(huì)、懇談會(huì)前，邀請共建黨派團(tuán)體的負(fù)責(zé)人和有專長的成員參加會(huì)議，共同參與街道民主決策。同時(shí)還規(guī)定共建街道聘請黨派團(tuán)體成員擔(dān)任工作監(jiān)督員，開展行風(fēng)評議，協(xié)助街道、部門和社區(qū)及時(shí)查找和發(fā)現(xiàn)工作中的缺漏和問題。

五、民主黨派參與政黨協(xié)商的主動(dòng)性問題

實(shí)踐中的政黨協(xié)商，大多數(shù)情況下是民主黨派圍繞中共出的題目提意見建議，議題設(shè)置的主動(dòng)權(quán)在中共。但從制度設(shè)計(jì)看，民主黨派是可以主動(dòng)發(fā)起協(xié)商甚至主動(dòng)設(shè)置議程的。尤其是書面協(xié)商（即通常所說的“直通車”）、調(diào)研協(xié)商和約談協(xié)商這三種形式大大拓展了參政黨主動(dòng)協(xié)商的空間，值得特別關(guān)注。

“直通車”早已經(jīng)是中國共產(chǎn)黨和各民主黨派之間的傳統(tǒng)，也是實(shí)踐中運(yùn)用最多的。實(shí)踐也充分證明，民主黨派通過“直通車”渠道可以對公共政策制定產(chǎn)生重要影響。比如，2005年2月28日，時(shí)任民建中央主席成思危以親筆信方式向胡錦濤總書記建言，隨信報(bào)送民建中央《對我國外匯儲(chǔ)備激增的幾點(diǎn)分析和建議》的報(bào)告，受到胡錦濤總書記高度重視，并作了批示。當(dāng)年4月，人民銀行將此信以內(nèi)部材料傳閱至處級干部，高度重視這一問題。2006年10月，成思危又以親筆信方式向溫家寶總理建言（《對管好和用好我國巨額外匯儲(chǔ)備的建議》），隨后中央統(tǒng)戰(zhàn)部將該建議呈送胡錦濤總書記，受到高度重視，胡錦濤總書記和溫家寶總理都作了批示。在2008年初全國政協(xié)召開的記者招待會(huì)上，時(shí)任民盟中央主席蔣樹聲也指出，在過去五年里，民盟中央曾經(jīng)有22封寫給中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)的政策建議信，都得到了批復(fù)，很多項(xiàng)目得到了落實(shí)。

調(diào)研協(xié)商作為政黨協(xié)商的新形式，2015年《意見》中首次予以了規(guī)定。但事實(shí)上，在《意見》頒布之前，中央統(tǒng)戰(zhàn)部已于2014年5月9日、6月20日先后兩次組織召開過黨外人士專題調(diào)研座談會(huì)，兩次會(huì)議均由分管統(tǒng)戰(zhàn)工作的中共中央政治局常委、全國政協(xié)主席俞正聲主持。《意見》頒布當(dāng)年，俞正聲先后主持召開了兩次調(diào)研協(xié)商座談會(huì)。之所以說調(diào)研協(xié)商賦予了民主黨派參與政黨協(xié)商的主動(dòng)性，是因?yàn)檫@種協(xié)商形式具有一些新的特點(diǎn)和元素：從參與對象看，會(huì)議邀請中央有關(guān)實(shí)際工作部門負(fù)責(zé)人參加交流互動(dòng)，使協(xié)商更有針對性，成果轉(zhuǎn)化渠道更加順暢；從協(xié)商內(nèi)容看，主要是就民主黨派專題調(diào)研的情況進(jìn)行交流協(xié)商（往往與各民主黨派的年度“大調(diào)研”相結(jié)合），更能體現(xiàn)各民主黨派的特色和優(yōu)勢，或者說，民主黨派不是簡單按照題目“答題”，也可以自己“出題”。

約談協(xié)商包含了兩個(gè)方面，一方面是中共可以約談黨派（主要指小范圍談心會(huì)這種形式），另一方面是黨派可以約談中共。而后者實(shí)際上是給民主黨派設(shè)置協(xié)商議程留了一個(gè)口子，即民主黨派如果發(fā)現(xiàn)中共黨委和政府可能還沒有關(guān)注到的一些重要問題或動(dòng)向，可以主動(dòng)發(fā)起協(xié)商。1989年14號文件就規(guī)定，各民主黨派和無黨派人士“可約請中共中央負(fù)責(zé)人交談”，但實(shí)踐中民主黨派極少運(yùn)用這種形式?？赡苷怯捎谶@個(gè)原因，2005年5號文件沒有對黨派約談中共這種形式進(jìn)行專門規(guī)定。2015 年 《意見》 重新提出了這種形式，并在 《實(shí)施意見》中對這種形式的適用范圍和程序作出了原則性規(guī)定：“民主黨派中央主要負(fù)責(zé)同志可約請中共中央負(fù)責(zé)同志個(gè)別交談，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及參政黨自身建設(shè)等重要問題反映情況、溝通思想”；“民主黨派中央主要負(fù)責(zé)同志提出的約談，可由中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部報(bào)中共中央，并協(xié)助中共中央辦公廳落實(shí)”。可以看到，這些規(guī)定仍是非常籠統(tǒng)的，下一步應(yīng)認(rèn)真研究和積極探索民主黨派主要負(fù)責(zé)同志發(fā)起約談的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐形態(tài)，使這種能很好體現(xiàn)民主黨派主動(dòng)性的協(xié)商形式能真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

六、政黨協(xié)商能力建設(shè)問題

作為協(xié)商主體，中國共產(chǎn)黨和民主黨派都面臨提升協(xié)商能力的問題。對中國共產(chǎn)黨而言，重點(diǎn)是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的政黨協(xié)商意識(shí)，熟悉政黨協(xié)商方法，總結(jié)政黨協(xié)商經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)政黨協(xié)商實(shí)踐。對民主黨派而言，重點(diǎn)是通過加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)，提高履職能力和協(xié)商水平。

政黨協(xié)商能否轉(zhuǎn)化成高質(zhì)量的治理資源，一個(gè)很重要的關(guān)鍵點(diǎn)在于民主黨派能否主動(dòng)地參與協(xié)商以及能否提高協(xié)商的能力和水平。民主黨派參與政黨協(xié)商不僅需要有戰(zhàn)略眼光和合作精神，更需要掌握與政黨協(xié)商相關(guān)的專業(yè)知識(shí)以及一定的協(xié)商方法和溝通技巧。因此，當(dāng)前支持民主黨派加強(qiáng)協(xié)商能力建設(shè)顯得尤為必要和迫切。

首先，要支持民主黨派切實(shí)提高協(xié)商建言的專業(yè)化水平。專業(yè)化不是學(xué)術(shù)化，也不是專職化，而是強(qiáng)調(diào)用專業(yè)的知識(shí)、精神和方法研究特定政策問題。其次，要支持民主黨派充分發(fā)揮整體優(yōu)勢。政黨協(xié)商的參與者一般是民主黨派的負(fù)責(zé)人，但其所提意見建議應(yīng)是本黨派意志的集中與智慧的結(jié)晶。因此，在協(xié)商前，應(yīng)在黨內(nèi)進(jìn)行充分討論，做到集思廣益，進(jìn)而形成能代表黨派組織的意見建議。再次，要支持民主黨派在特定政策領(lǐng)域形成相對優(yōu)勢。在協(xié)商議題非常廣泛而民主黨派的資源和能力相對有限的條件下，在與中共的合作與協(xié)商中，要更好凸顯八個(gè)民主黨派作為一個(gè)整體的作用，而具體到每個(gè)黨派，則應(yīng)依托各自的專業(yè)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢選擇特色領(lǐng)域和優(yōu)勢領(lǐng)域，以此獲得話語權(quán)，形成政策影響力。最后，要支持民主黨派開放辦黨、整合資源、借助外力。要通過構(gòu)筑開放的工作平臺(tái)，整合黨內(nèi)外優(yōu)秀人才資源和優(yōu)質(zhì)信息資源。 《實(shí)施意見》 強(qiáng)調(diào)，要“支持民主黨派密切與黨政有關(guān)部門、人民團(tuán)體、高等學(xué)校、科研院所的聯(lián)系，完善民主黨派參政議政工作機(jī)制，建立具有自身特色、服務(wù)參政議政的智庫”。事實(shí)上，近年來，各民主黨派在實(shí)踐中也在不斷探索如何在整合黨內(nèi)資源的基礎(chǔ)上，吸納黨派外的力量和智慧，進(jìn)而提高建言獻(xiàn)策的質(zhì)量和水平。2008年，“民進(jìn)中央——上海社會(huì)科學(xué)院合作中心”成立，開了民主黨派中央與社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)（智庫）合作的先河。2010年，民進(jìn)中央與北師大共建中國教育政策研究院，力圖將其打造成為中國教育政策研究與咨詢的國家智庫。2014年，民主黨派中央與智庫的合作迎來一個(gè)小高峰：民革中央與上海師范大學(xué)聯(lián)合成立“協(xié)商民主與公共政策研究中心”；九三學(xué)社中央與中國人民大學(xué)簽署合作協(xié)議，共同推進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)引用，開展輿情分析支持議政建言，并共同建設(shè)公共政策研究中心；農(nóng)工黨中央與中國社科院研究生院簽署框架協(xié)議，共同推動(dòng)人才聯(lián)合培養(yǎng)戰(zhàn)略合作；民盟中央成立國情研究中心，與國土資源部、商務(wù)部等部委以及上海社科院、中國教育科學(xué)研究院、中國旅游研究院等科研機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系。2016年，民革中央推動(dòng)首批國家高端智庫武漢大學(xué)國際法研究所智庫成立。實(shí)踐證明，面對作為新興政治參與渠道和意見表達(dá)通道的新型智庫、社會(huì)組織和新媒體，如不能有效應(yīng)對就可能成為民主黨派參政議政的“挑戰(zhàn)者”甚至“替代者”，但如能善加利用則可以成為民主黨派提升協(xié)商能力的重要資源。

綜上，新形勢下推進(jìn)政黨協(xié)商實(shí)施，應(yīng)在切實(shí)貫徹《意見》和《實(shí)施意見》的同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注和深入研究政黨協(xié)商發(fā)展中一些深層性、趨勢性問題：主體界定須兼顧政治慣例與理論邏輯；加強(qiáng)政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的程序銜接；開發(fā)政黨協(xié)商的監(jiān)督功能和表達(dá)功能；推動(dòng)政黨協(xié)商由中高層向基層延伸與輻射；發(fā)揮民主黨派參與政黨協(xié)商的主動(dòng)性；加強(qiáng)各政黨尤其是民主黨派的協(xié)商能力建設(shè)。

責(zé)任編輯：呂小雅