“一帶一路”戰(zhàn)略下的區(qū)域間防災(zāi)減災(zāi)合作

許　閑　復(fù)旦大學(xué)中國保險與社會安全研究中心

“一帶一路”戰(zhàn)略下的區(qū)域間防災(zāi)減災(zāi)合作

許閑復(fù)旦大學(xué)中國保險與社會安全研究中心

本文為2015年度中國保監(jiān)會部級研究重點課題“美國保險監(jiān)管行政審批制度研究”的階段性成果。

許閑，復(fù)旦大學(xué)中國保險與社會安全研究中心主任、復(fù)旦-加州大學(xué)當(dāng)代中國研究中心（Fudan-UC Center）中方主任；中國保險學(xué)會常務(wù)理事、中國會計學(xué)會高級會員、財政部全國會計領(lǐng)軍學(xué)術(shù)（后備）人才、上海市保險學(xué)會中青年學(xué)術(shù)委員會主任；兼任德國歐洲經(jīng)濟研究中心（ZEW）研究員、韓國成均館大學(xué)（SKKU）訪問教授、留德華人經(jīng)濟學(xué)會海外顧問、美國圣地亞哥加州大學(xué)訪問學(xué)者等。

一、“一帶一路”國家的自然災(zāi)害分布

從防災(zāi)減災(zāi)的視角提出推動“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展的呼聲較少，但卻不代表并不重要。”“一帶一路”沿線地區(qū)，尤其是亞洲地區(qū)，一直以來都是自然災(zāi)害易發(fā)、多發(fā)的區(qū)域，且沿線國家多為發(fā)展中國家，在防災(zāi)減災(zāi)和救災(zāi)方面經(jīng)驗不足、重視不夠、投入不高，共同造成了自然災(zāi)害發(fā)生后的嚴重損失。而一旦不能圓滿解決災(zāi)害這把懸在頭頂?shù)摹斑_摩克利斯之劍”，勢必將影響“一帶一路”的實施效果和推進。我國《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》提出“一帶一路”合作重點是“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”，有效地防災(zāi)減災(zāi)影響著其中任何一個合作重點，并且尤其在民心相同上容易實現(xiàn)實質(zhì)性突破。

復(fù)旦大學(xué)中國保險與社會安全研究中心對當(dāng)前“一帶一路”所涵蓋的65個國家進行災(zāi)害數(shù)據(jù)的搜集與匯總分析，發(fā)現(xiàn)“一帶一路”國家自然災(zāi)害均比較嚴重。1980-2015年，“一帶一路”國家共有超過一定損失的自然災(zāi)害4581例，包括了干旱、地震、極端天氣、洪水、泥石流、野火、火山等等。在這些自然災(zāi)害的分布中，發(fā)生在中國的自然災(zāi)害為758例，東南亞的“一帶一路”國家發(fā)生1348例，南亞1120例，亞洲中西部509例，中東與非洲263例，中歐與東歐583例。在以上自然災(zāi)害分布中，“一帶一路”國家所面臨的最主要的三大自然災(zāi)害是洪水、臺風(fēng)和地震。其中洪水占所有災(zāi)害的比例為39.14%，臺風(fēng)占比23.55%，地震占比11.22%。

二、區(qū)域聯(lián)動打造防災(zāi)減災(zāi)聯(lián)盟

推動“一帶一路”國家在災(zāi)害管理上合作，應(yīng)當(dāng)充分考慮到國家間的互補性和共通性，著眼于國與國之間共同的興趣和利益，形成多元化的、開放而包容的態(tài)度。在新常態(tài)的大背景下，“一帶一路”地區(qū)國家應(yīng)該充分考慮在區(qū)域?qū)用嫔辖⒁粋€防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)的聯(lián)動機制，通過這一機制來實現(xiàn)多方參與，避免在泛國界災(zāi)害發(fā)生過程中缺乏協(xié)調(diào)機制、忽視災(zāi)害防范、延誤災(zāi)害救援的情況頻頻出現(xiàn)。

對于現(xiàn)有的一些區(qū)域合作，則需要進行進一步的鞏固和發(fā)展，建立一個更為公開透明、系統(tǒng)性更強、協(xié)調(diào)性更好的戰(zhàn)略合作區(qū)域。具體而言，可以將“一帶一路”沿線國家分為多個區(qū)域，在一個地區(qū)區(qū)域中根據(jù)災(zāi)害的風(fēng)險分布和救災(zāi)能力情況選擇某一核心區(qū)域，以該核心區(qū)域承擔(dān)救災(zāi)核心職能，并向周圍拓展出若干次級區(qū)域，使次級區(qū)域能夠圍繞核心區(qū)域開展防災(zāi)救災(zāi)工作，通過大區(qū)域綜合協(xié)調(diào)的布局，根據(jù)不同區(qū)域的救災(zāi)物資、救災(zāi)能力布局統(tǒng)籌制定聯(lián)動協(xié)同機制，共同應(yīng)對災(zāi)害，提高區(qū)域的防災(zāi)減災(zāi)能力。

1980-2015年，“一帶一路”國家共有超過一定損失的自然災(zāi)害4581例，包括了干旱、地震、極端天氣、洪水、泥石流、野火、火山等等。

三、提高民間機構(gòu)參與災(zāi)害管理

“一帶一路”災(zāi)害合作中，應(yīng)當(dāng)鼓勵政府、社會組織、國際組織和國際社會充分發(fā)揮各自的作用，尤其是提高民間機構(gòu)對災(zāi)害管理的參與度。應(yīng)當(dāng)進一步鞏固政府在防災(zāi)減災(zāi)工作中的核心作用。在外交上，政府應(yīng)當(dāng)進一步推動與其他國家和組織的協(xié)同合作；在立法上，政府應(yīng)當(dāng)進一步填補保險方面的空白，實現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)工具在法律層面的有據(jù)可依；在經(jīng)濟上，應(yīng)當(dāng)進一步推動保險公司走出去，在“一帶一路”地區(qū)廣泛布局，實現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)的整體提振。

民間社會組織包括學(xué)術(shù)機構(gòu)、非政府組織、社區(qū)組織、信仰機構(gòu)等不同的類型，它們的本質(zhì)并不是營利機構(gòu)，也和政府等政治實體有別，擁有自己獨特的作用。民間組織應(yīng)當(dāng)更多地參與政府的決策咨詢過程，在防災(zāi)救災(zāi)的過程中，扮演信息傳遞和社會監(jiān)督的角色，推動災(zāi)害管理范式的轉(zhuǎn)變，并在一定程度上確保當(dāng)?shù)卣_地行使自己的職能。目前來看，人們對于防災(zāi)減災(zāi)的意識水平有所提高，社會組織和社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)的熱情高漲，社會力量在救災(zāi)工作中的參與呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)出臺一些機制、制度鼓勵社會力量參與，掃清社會組織在參與防災(zāi)減災(zāi)過程中的障礙，為它們的發(fā)展提供一定的支持和支撐。

四、重視區(qū)域巨災(zāi)保險建設(shè)合作

更好地使用保險行業(yè)的力量也能夠幫助“一帶一路”沿線國家更好地管理自然災(zāi)害。當(dāng)前，無論是保險密度還是保險深度均顯示，大部分“一帶一路”國家還不善于使用保險作為防災(zāi)減災(zāi)、風(fēng)險管理的重要手段，這些國家和地區(qū)中大部分的保費占GDP比重均不足1%，保險這一工具還沒有得到較好的運用。不僅對于企業(yè)和個人，對于政府而言，保險的介入也同樣能夠加強政府抗擊巨災(zāi)的能力，減輕政府財政轉(zhuǎn)移支付的壓力，實現(xiàn)政府和民眾的雙贏局面。因此，對于保險公司而言，需要積極把握保險業(yè)在“一帶一路”沿線的發(fā)展機遇，通過與各國政府和國際性機構(gòu)合作來規(guī)避發(fā)展過程中的風(fēng)險，并且與其他國家的保險公司和相關(guān)機構(gòu)進行充分的合作，加快進入市場的過程。

早期預(yù)警能夠減少風(fēng)險的發(fā)生，在風(fēng)險發(fā)生時使得人員和財產(chǎn)快速轉(zhuǎn)移，降低災(zāi)害帶來的危害。但災(zāi)害仍然是不可完全規(guī)避的，因此，巨災(zāi)保險制度的建設(shè)顯得尤為重要。對于大型災(zāi)難，單一的商業(yè)保險無法承擔(dān)目前經(jīng)濟和人員高度集中下的損失，勢必因為超過承保能力而引發(fā)保險行業(yè)的大幅震蕩，也使得受災(zāi)人群無法得到及時的保障，災(zāi)后重建工作無法快速開展。因此，“一帶一路”戰(zhàn)略下的區(qū)域間防災(zāi)減災(zāi)合作需要一個統(tǒng)籌地區(qū)商業(yè)保險、再保險、全球保險市場和各國財政的保障機制，推進巨災(zāi)保險制度刻不容緩。就目前情況而言，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)有關(guān)國家進行制度的設(shè)計與協(xié)商，加強保險公司之間的合作，探討推進巨災(zāi)風(fēng)險基金的建設(shè)，嘗試推動巨災(zāi)債券、巨災(zāi)保險等，更好地保障“一帶一路”地區(qū)間的巨災(zāi)風(fēng)險。