PPP在我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用探究

丁曉欣，貢　爽（.吉林建筑大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，吉林　長春　30000；.長春大學(xué) 審計(jì)處，吉林　長春　300）

PPP在我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用探究

丁曉欣1，貢爽2
（1.吉林建筑大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，吉林長春130000；2.長春大學(xué) 審計(jì)處，吉林長春130022）

PPP模式打破了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傳統(tǒng)的經(jīng)營和管理模式，其在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的應(yīng)用研究就是為這種新的經(jīng)營管理模式提供理論依據(jù)，并通過設(shè)計(jì)相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制促進(jìn)PPP模式的發(fā)展。我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，政府應(yīng)通過PPP模式，引入社會資本，解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題，加快農(nóng)村交通、通訊、水利、能源、醫(yī)療、文化娛樂、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

PPP模式應(yīng)用；我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一、引言

目前，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后現(xiàn)象普遍嚴(yán)重。究其原因，一方面是地方財(cái)政支持不足，另一方面是社會資本介入不積極。PPP（Public Private Partnership）是指公共部門（政府）和私營部門（社會資本）通過在資金、建設(shè)、運(yùn)營等各個(gè)層次的分工合作，以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，建立一種“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，全程合作”的伙伴關(guān)系。政府通過PPP模式，引入社會資本，把項(xiàng)目的建設(shè)主體和受益主體有機(jī)結(jié)合起來，有力地解決了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題，對于解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長期存在的“重建設(shè)，輕管理”問題是大有裨益的。

二、PPP的概念及特征

國務(wù)院在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》中，將財(cái)政部［2014］76號文件和發(fā)改委［2014］2724號文件中對PPP的概念界定進(jìn)行了統(tǒng)一：PPP是指“政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價(jià)，保證社會資本獲得合理收益”（引用自國辦發(fā)［2015］42號文）。從管理的角度，PPP模式是一種新的管理模式，包含以BOT為主的諸多形式，主要包括BOOT、ROT、TOT、BOO等。

財(cái)政部科研所賈康（2014）研究指出，PPP有三個(gè)特征較為典型。第一個(gè)也最為主要和最為關(guān)鍵的特征是伙伴關(guān)系。社會資本與政府部門之間在PPP這種新型的管理模式下所形成的伙伴關(guān)系，其獨(dú)特之處在于雙方對項(xiàng)目目標(biāo)的高度一致性。在PPP模式之前，政府和社會資本是不在一個(gè)管理目標(biāo)模式下的，而在PPP模式下能夠以伙伴關(guān)系這種方式合作，其最為關(guān)鍵的核心是有共同目標(biāo)：以較少的資源，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。社會資本是以該目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益，而政府部門則以該目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共利益。PPP合作周期較長，合作伙伴之間為了能夠長久地保持合作關(guān)系，不僅要站在自己的利益角度考慮問題，也要多站在對方角度，為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)考慮合作伙伴的利益。第二個(gè)特征是利益共享。PPP項(xiàng)目是以公共利益最大化而不是以利潤最大化為目的，都是帶有公益性的項(xiàng)目。在項(xiàng)目執(zhí)行前要充分論證其預(yù)期收益率，政府部門需要控制社會資本可能獲得的超額利潤。因此，PPP中政府部門與社會資本并不是簡單利潤分享，共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使社會資本的各參與方取得相對穩(wěn)定的長期的投資回報(bào)。利益共享顯然是政府和社會資本的互惠模式。有專家形容PPP不是一場婚禮，而是一樁婚姻，要有福同享、有難同當(dāng)，利益共享，才能維持這場婚姻的持久。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP的第三個(gè)特征。政府與社會資本之間在合理分擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)行過程中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)這一特征，是政府與社會資本其他交易形式顯著區(qū)別的標(biāo)志。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是以最具有能力承擔(dān)并善于應(yīng)對該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)。遵循最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)的原則，該基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成本就能達(dá)到最小化，實(shí)現(xiàn)投資資金的最大價(jià)值。這就是PPP所帶來的“1+1＞2”的機(jī)制效應(yīng)，PPP已經(jīng)從簡單的“融資模式”，上升到較為復(fù)雜的“管理模式”。

三、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本內(nèi)容

（一）農(nóng)村交通設(shè)施

農(nóng)村交通設(shè)施是指連接各個(gè)村莊之間以及每個(gè)村莊內(nèi)部的道路規(guī)劃建設(shè)。目前，我國仍然有許多村莊沒有公路建設(shè)，農(nóng)村交通設(shè)施與外部路網(wǎng)的接通對農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)、提高經(jīng)濟(jì)收入起到極其重要的作用。

（二）農(nóng)村通訊設(shè)施

農(nóng)村通訊設(shè)施是指農(nóng)村區(qū)域的固話和移動通訊以及互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)。通訊設(shè)施是農(nóng)民獲得信息的主要途徑，但農(nóng)民收入水平較低，人口密布不集中，導(dǎo)致通訊尤其是網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的使用成本較高。

（三）農(nóng)村水利設(shè)施

農(nóng)村水利設(shè)施包括自來水設(shè)施和農(nóng)田水利設(shè)施。目前，我國西北地區(qū)農(nóng)村缺水嚴(yán)重，在東部沿海農(nóng)村地區(qū)，自來水設(shè)施更是相當(dāng)匱乏。農(nóng)村原有的大型、傳統(tǒng)的農(nóng)田水利設(shè)施已經(jīng)老化甚至遭到破壞，盡管新型灌溉技術(shù)一直得到國家鼓勵和支持，但至今沒有全面普及，主要原因是數(shù)量大、成本高。因此，新型的農(nóng)田水利設(shè)施亟待建設(shè)起來。

（四）農(nóng)村能源設(shè)施

農(nóng)村能源設(shè)施主要包括電力、燃?xì)?、煤炭等能源設(shè)施，滿足農(nóng)村用電、取暖、生活的問題。我國農(nóng)村電力供應(yīng)在最近幾年有所改善，但在急需用電時(shí)間段內(nèi)仍然出現(xiàn)供應(yīng)保障不足等問題，而且電價(jià)高。

（五）農(nóng)村醫(yī)療、文化娛樂設(shè)施

農(nóng)村醫(yī)療、文化娛樂設(shè)施是指為農(nóng)民提供醫(yī)療救治的衛(wèi)生院，為農(nóng)民提供文化娛樂活動的圖書館、文體活動場所等設(shè)施。農(nóng)民看病難，看不起病的問題比較突出，可以采用拍賣的方式，使醫(yī)療機(jī)構(gòu)成為私營企業(yè)，在政府特許權(quán)下永久經(jīng)營，自由競爭，政府不再直接管理醫(yī)院的人、財(cái)、物，但對醫(yī)療質(zhì)量和醫(yī)療價(jià)格要進(jìn)行嚴(yán)格管控。農(nóng)村的文化娛樂設(shè)施更是很少，這些問題拉大了城鄉(xiāng)差別。因此，改善弱勢群體的生活條件，提高農(nóng)民的素質(zhì)，需要不斷加強(qiáng)和建立醫(yī)療等福利設(shè)施。

（六）農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施

農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施涵蓋九年義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民科普教育基礎(chǔ)設(shè)施兩個(gè)方面。農(nóng)村教育基礎(chǔ)配套設(shè)施既為孩子提供了接受教育的機(jī)會，也為農(nóng)民提高自身素質(zhì)提供了條件，更為全面提高國民素質(zhì)提供了有力的環(huán)境保障。

四、PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施中的運(yùn)作思路和流程

我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式運(yùn)作應(yīng)遵循以下思路，即識別階段：應(yīng)明確項(xiàng)目是否可行、根據(jù)項(xiàng)目所屬物品類別，按照終端消費(fèi)者是否付費(fèi)確定適合的PPP模式；準(zhǔn)備階段：選擇融資模式，通過招投標(biāo)或競爭性談判等方式選擇私營部門，成立PPP項(xiàng)目公司，簽署特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議；實(shí)施階段：進(jìn)行項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營、移交等。具體的操作流程如下：［1］

（一）項(xiàng)目識別、前期準(zhǔn)備

政府部門按照投資有效配置等原則，進(jìn)行項(xiàng)目篩選，并對其進(jìn)行物有所值評價(jià)，擬定實(shí)施方案，并鼓勵私人部門參與，從技術(shù)領(lǐng)域、風(fēng)險(xiǎn)管控、經(jīng)濟(jì)效益、雙方合作要求等方面進(jìn)行具體的可行性研究分析。

（二）確定社會資本合作伙伴

因農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要龐大的資金，所以需要對社會資本的總體實(shí)力進(jìn)行綜合評估。政府部門通過公開招標(biāo)、競爭性談判等方式，公平擇優(yōu)選擇社會資本合作方。政府部門可通過對社會資本方的管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資能力以及信用狀況等方面對其進(jìn)行評估。政府與社會資本方協(xié)商一致后，簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，共同組建PPP項(xiàng)目公司。

（三）項(xiàng)目采購、執(zhí)行

PPP項(xiàng)目公司根據(jù)特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，對PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、施工、管理等全生命周期工作負(fù)責(zé)，在項(xiàng)目建成后，經(jīng)過驗(yàn)收達(dá)到合同要求的標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營期限內(nèi)（最長不超過30年）擁有項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)，并負(fù)責(zé)對項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營、管理以及維護(hù)。政府部門對項(xiàng)目在投融資、建設(shè)、運(yùn)營等階段進(jìn)行有力監(jiān)督，確保實(shí)現(xiàn)強(qiáng)大的社會效益，避免市場失靈的情況出現(xiàn)。

（四）項(xiàng)目移交

特許經(jīng)營期滿后，專業(yè)機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行清算，PPP項(xiàng)目公司通過性能測試驗(yàn)收合格后，確保項(xiàng)目在基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行良好的前提下，將特許經(jīng)營權(quán)交給政府部門。政府部門可以選擇收回經(jīng)營權(quán)，并進(jìn)行績效評價(jià)。移交后為確保項(xiàng)目的運(yùn)營效率，政府部門可以將運(yùn)營權(quán)力優(yōu)先考慮交由原來的運(yùn)營商進(jìn)行運(yùn)營。

五、PPP模式各個(gè)參與方的主要職責(zé)

（一）政府部門（政府或者政府授權(quán)的部門）

在PPP模式中，首先，政府部門對股權(quán)投資機(jī)構(gòu)直接投資，采取一系列支持政策，吸引私營企業(yè)參與，諸如對項(xiàng)目前期費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼、資本補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠等。政府部門的主要職責(zé)：選擇合適的項(xiàng)目，同時(shí)對項(xiàng)目的可行性進(jìn)行全面分析，對有意向合作的社會資本主體進(jìn)行綜合權(quán)衡，最終通過競爭性磋商確定項(xiàng)目合作伙伴，簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，監(jiān)督基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)順利完成；在項(xiàng)目實(shí)施階段，政府部門承擔(dān)項(xiàng)目的政策風(fēng)險(xiǎn)以及法律風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，促進(jìn)項(xiàng)目的高效建設(shè)和良好運(yùn)營。

（二）社會資本主體（私營企業(yè)）

社會資本主體包括股權(quán)投資者、項(xiàng)目施工單位、項(xiàng)目運(yùn)營商等。政府擇優(yōu)選擇社會資本合作伙伴，與代表政府的股權(quán)投資機(jī)構(gòu)共同合作成立PPP項(xiàng)目公司。私人股權(quán)投資者按照股權(quán)投資比例，分享相應(yīng)收益。施工單位是主要參與者，負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的建設(shè)工作，同時(shí)依據(jù)PPP合同的相關(guān)規(guī)定，承擔(dān)項(xiàng)目的專業(yè)、技術(shù)和管理的任務(wù)。建造單位的施工技術(shù)整體能力以及企業(yè)聲譽(yù)，是融資機(jī)構(gòu)評估該項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的重要依據(jù)。供應(yīng)商負(fù)責(zé)項(xiàng)目所需設(shè)備、材料、能源等，由于在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中供應(yīng)量的需求巨大，需要長期穩(wěn)定且價(jià)格可靠的供應(yīng)來源。與PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行合作運(yùn)營的應(yīng)為專業(yè)的運(yùn)營商，在項(xiàng)目建成后，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的運(yùn)營和維護(hù)?？傊?，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，保證各合作方的合法權(quán)益。

（三）項(xiàng)目公司（PPP特殊目的公司）

政府和社會資本主體通過簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，共同成立的特殊目的公司，即PPP項(xiàng)目公司。PPP項(xiàng)目公司是項(xiàng)目組織運(yùn)行的核心，承擔(dān)著項(xiàng)目從融資、建設(shè)、管理和運(yùn)營、移交等全過程的運(yùn)作。項(xiàng)目特許期結(jié)束，經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)，PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)對項(xiàng)目進(jìn)行清算，并將到期的特許經(jīng)營權(quán)移交給政府部門。PPP項(xiàng)目公司的主要職能：首先與政府部門進(jìn)行談判，簽訂PPP合約；其次，與社會資本各參與方簽訂合同或協(xié)議；第三，全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營、管理和移交，確保項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量。

（四）其他參與機(jī)構(gòu)

金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)構(gòu)成其他參與機(jī)構(gòu)。與城市基礎(chǔ)設(shè)施相比，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有特殊性，因此對此類參與者要求比較高。主要職責(zé)包括：金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)為項(xiàng)目提供資金支持和信用保證，全程參與PPP項(xiàng)目的策劃、融資、建設(shè)和運(yùn)營；保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)分擔(dān)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)；中介機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目提供有關(guān)的技術(shù)咨詢和決策論證等。

六、在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中如何運(yùn)用PPP模式

經(jīng)過研究表明，不同形態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施，可采用不同的PPP模式，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在政府與社會資本合作的領(lǐng)域主要可分為三種（見表1）：［2］

（一）已有的基礎(chǔ)設(shè)施

對于目前農(nóng)村已有運(yùn)行良好的基礎(chǔ)設(shè)施，可以通過“出售、租賃、運(yùn)營、維護(hù)（O&M）”委托運(yùn)營的形式進(jìn)行合作。第一，政府通過出售或者租賃已有的基礎(chǔ)設(shè)施給社會資本，并授予社會資本特許經(jīng)營權(quán)，社會資本不需新建和改造，直接進(jìn)行運(yùn)營和管理，社會資本通過向使用者收取費(fèi)用來收回成本。第二，社會資本對現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營和維護(hù)，政府部門則需要向社會資本支付相應(yīng)的報(bào)酬。社會資本主體不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)，政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本支付委托運(yùn)行費(fèi)用。通過以上這些方式進(jìn)行合作，可以提高現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率，并可以為政府置換資金和融資，使政府部門有一定的資金進(jìn)行新的基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)。

（二）擴(kuò)建、改造現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施

當(dāng)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足廣大用戶的需要時(shí)，要進(jìn)行擴(kuò)建和改造，政府可以通過“租賃——建設(shè)——經(jīng)營（LBO）”、“購買——建設(shè)——經(jīng)營（BBO）”，“外圍建設(shè)（WA）”等方式與社會資本主體合作?！白赓U——建設(shè)——經(jīng)營（LBO）”、“購買——建設(shè)——經(jīng)營（BBO）”，是指社會資本通過租賃或者購買的方式從政府手中接管基礎(chǔ)設(shè)施，政府與社會資本主體簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，先對原有基礎(chǔ)設(shè)施升級改造，然后對改造后的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營管理，社會資本首先向政府繳納特許經(jīng)營費(fèi)獲得特許經(jīng)營權(quán)，然后根據(jù)特許經(jīng)營權(quán)的范圍向用戶收取使用費(fèi)用。“外圍建設(shè)（WA）”是指社會資本雖然僅對擴(kuò)建部分的基礎(chǔ)設(shè)施擁有所有權(quán)，但是可以對經(jīng)營整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施享有經(jīng)營的權(quán)力，并向使用用戶收取使用的費(fèi)用，獲得收益。

（三）新建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目

社會資本通過多種形式與政府進(jìn)行合作，比如采用“建設(shè)——轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營（BTO）”、“建設(shè)——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓（BOT）”、“建設(shè)——擁有——經(jīng)營（BOO）”等形式?！敖ㄔO(shè)——轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營（BTO）”是指社會資本只負(fù)責(zé)對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)完成就轉(zhuǎn)讓給政府部門。也就是說，該合作模式中基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)是政府部門，政府再將經(jīng)營權(quán)交給社會資本，這樣有利于提高運(yùn)營管理的效率。社會資本可以采用租賃的方式獲得經(jīng)營權(quán)，因建設(shè)時(shí)社會資本投入了資金，可以將其作為租金，優(yōu)先獲得租賃權(quán)。“建設(shè)——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓（BOT）”是社會資本對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)后不需要交給政府。也就是說，基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)仍是政府部門的，社會資本享有政府部門授予的特許經(jīng)營權(quán)，政府部門允許社會資本在特許經(jīng)營期內(nèi)對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營管理，在合同期滿前一年，辦理交接前的準(zhǔn)備，在保證基礎(chǔ)設(shè)施的使用功能運(yùn)行正常的情況下，將建設(shè)項(xiàng)目以及相應(yīng)的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)等權(quán)力無償交給政府的運(yùn)作方式?！敖ㄔO(shè)——擁有——經(jīng)營（BOO）”是由BOT演變而來，社會資本擁有項(xiàng)目所有權(quán)，不涉及項(xiàng)目期滿移交。［3］

表1　PPP管理模式詳細(xì)分類［4］

七、PPP在我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中要解決的問題

（一）合適項(xiàng)目的甄選

選擇盈利較強(qiáng)的、現(xiàn)金流較好的項(xiàng)目。對于一些不能直接帶來較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)效益，但是能具有良好間接效益的項(xiàng)目，可以采用壟斷的方式確保其盈利的模式。比如供水、供電等壟斷行業(yè)，政府和社會資本可簽訂合同，在合同中約定合理價(jià)格，保證達(dá)到合理的目標(biāo)利潤空間。通過盈利性的強(qiáng)弱調(diào)節(jié)其壟斷性，也就是說如果盈利性超過目標(biāo)值，則降低其壟斷性；如果盈利性低于目標(biāo)值，則增加其壟斷性。

（二）技術(shù)上的創(chuàng)新

PPP項(xiàng)目的管理模式的突破就是強(qiáng)調(diào)技術(shù)上的創(chuàng)新，尤其要適合我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點(diǎn)。例如農(nóng)村能源的有效利用、農(nóng)村水利設(shè)施技術(shù)，以及農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施水平等，都需要充分利用社會資本的新技術(shù)、先進(jìn)的管理方法來提高管理效率。［5］

（三）重視物有所值評價(jià)

對項(xiàng)目決策階段、采購階段、實(shí)施階段等進(jìn)行物有所值評價(jià)。定性評價(jià)指標(biāo)有風(fēng)險(xiǎn)分配：是否能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給最有風(fēng)險(xiǎn)承受能力的一方；全生命周期成本、產(chǎn)出規(guī)范和創(chuàng)新：是否有足夠的績效考核；資金使用效率：社會資本利用現(xiàn)有資本獲得利潤的能力；規(guī)模經(jīng)濟(jì)：項(xiàng)目規(guī)模是否適合采用PPP模式；市場競爭是否有利于獲得物有所值等。對風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案要進(jìn)行量化，隨著實(shí)施階段不斷的推進(jìn)，要適當(dāng)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，使之更加合理。

（四）靈活的政策

政府給予最低經(jīng)營收入保證：政府可在項(xiàng)目初期購買一定數(shù)量的PPP項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)，比如水廠的用水量、電廠的用電量等，或者在項(xiàng)目現(xiàn)金流下降時(shí)給與適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼；商業(yè)自由空間：社會資本可以在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，開發(fā)產(chǎn)品獲取一定的商業(yè)利益；無第二設(shè)施擔(dān)保：在項(xiàng)目特許經(jīng)營期內(nèi)，政府保證不再建設(shè)第二個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施，使該項(xiàng)目社會資本擁有獨(dú)家經(jīng)營權(quán)和運(yùn)營權(quán)。［6］

八、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式實(shí)施的建議

（一）加強(qiáng)從上至下的機(jī)構(gòu)建設(shè)

目前，國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)財(cái)政部設(shè)立PPP中心，PPP中心可在全國PPP的推廣中起到非常關(guān)鍵的作用。PPP項(xiàng)目涉及面廣，只有一個(gè)中心是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。PPP是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，它需要各級地方政府和各職能部門之間的緊密合作。因此，各地方政府財(cái)政部門或發(fā)改委也應(yīng)當(dāng)成立PPP的推廣部門，負(fù)責(zé)具體執(zhí)行PPP的各項(xiàng)工作，包括項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和監(jiān)督等內(nèi)容。

（二）制定和完善相關(guān)的法律政策

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資回收時(shí)間較長，主體多元化，法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。為維護(hù)PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者的合法權(quán)益，從項(xiàng)目融資、伙伴確定、價(jià)格管理、退出機(jī)制等各方面，要制定出科學(xué)完整全覆蓋的政策法規(guī)，以確保項(xiàng)目決策科學(xué)、程序規(guī)范、過程公開、責(zé)任明確、穩(wěn)妥推進(jìn)。當(dāng)前，在推廣PPP過程中，有必要制定一部PPP法，作為推廣PPP模式的法律保障。正在采用的《政府采購法》和《工程招投標(biāo)法》是當(dāng)前PPP推廣中的重要法律依據(jù)，雖然對PPP的推廣有一定的指導(dǎo)作用，但對PPP實(shí)際遇到的一些具體問題難以找到合理的解決辦法。

（三）重視建立合理有效的激勵機(jī)制

政府部門要制定完善的合理有效的激勵機(jī)制，用以鼓勵更多的社會資本主體自愿地、積極地參與到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來。如建立保障體系，以確保最低營業(yè)收入，建立商業(yè)自由空間等激勵機(jī)制，以必要、合理的政策手段，鼓勵更多的社會資金參與到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來。

（四）重視健全各參與方之間的工作機(jī)制

政府部門和社會資本的各個(gè)參與方之間要分工明確、協(xié)同推進(jìn)。在農(nóng)村進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的有關(guān)部門要建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，推動規(guī)劃、投資、價(jià)格、土地、金融等部門密切配合。采取恰當(dāng)?shù)臎Q策方式，讓農(nóng)民有知情權(quán)，積極參與，同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)督。政府部門應(yīng)有契約精神，不會因?yàn)閾Q屆等原因造成項(xiàng)目政策和管理模式的改變，所有參與者之間良好的溝通和信任是PPP模式成功的關(guān)鍵因素。

（五）建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、信用約束機(jī)制

有效風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的重要原則是：最有能力承擔(dān)且能產(chǎn)生最大項(xiàng)目效益的一方來承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)；私人部門承擔(dān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、財(cái)物、管理、運(yùn)營等方面的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，為平衡好各方利益，收益應(yīng)與所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配，同時(shí)還應(yīng)建立信用約束機(jī)制，保障PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定性和持續(xù)性。［7］

（六）加強(qiáng)PPP模式的推廣應(yīng)用

加強(qiáng)PPP模式在建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用推廣。借鑒國外PPP的成功經(jīng)驗(yàn)，在我國農(nóng)村社會資本相對充裕的地區(qū)設(shè)立示范帶頭項(xiàng)目，總結(jié)典型案例，在組織推廣交流的同時(shí)加大力度培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)人才和復(fù)合型人才。

［1］ 張桂玲.PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究［J］.中國農(nóng)業(yè)會計(jì)，2014，（8）：8-9.

［2］ 戴學(xué)珍，樊飛，余騰飛.PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用與建議［J］.商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012，（1）：18.

［3］ 李農(nóng).新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施中PPP模式的應(yīng)用［J］.財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)評論，2009，（1）：163-165.

［4］ 薩瓦斯.民營化與公共部門的伙伴關(guān)系［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

［5］ 賈康，孫潔.新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式的應(yīng)用［J］.地方財(cái)政研究，2006，（5）：5-7.

［6］ 中國財(cái)政學(xué)會公司合作（PPP）研究專業(yè)委員會課題組.賈康，孫潔.社會主義新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)積極探索新管理模式——PPP［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2014，（13）：32-34.

［7］ 孫學(xué)工，劉國艷，杜飛輪，楊娟.我國PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀、問題及對策［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2015，（2）：28-30.

Application Research on the Rural Infrastructure Construction of PPPin China

DING Xiao-xin1，GONG Shuang2
（1.Economics and Management College，JilinArchitecture University，Changchun 130000，China；
2.Department ofAudit，Changchun 130022，China）

PPP model break traditional business and management model of infrastructure construction and its applied research in rural infrastructure is to provide a theoretical basis for this new management model，and promote the development of PPP model by designing corresponding operational mechanism.For rural infrastructure is leg，the government should introduced social capital to solve the capital of rural infrastructure by using the model of PPP and promote the construction of rural transportation，communication，water conservancy project，energy，medical treatment，culture entertainment and education.

PPP mode applications；our rural infrastructure；infrastructure construction

［責(zé)任編輯：楊曉丹］

F283

A

2016-05-10

1671-6671（2016）04-0040-07

丁曉欣（1964-），女，吉林長春人，吉林建筑大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授。貢爽（1970-），女，吉林長春人，長春大學(xué)審計(jì)處高級工程師。