美國地方債管理借鑒

美國州及地方政府預(yù)算的基本原則是，經(jīng)常性預(yù)算收支平衡，資本性預(yù)算量力而行

控制和化解地方政府性債務(wù)風險，合理拓展地方政府建設(shè)融資渠道，是中國各級政府經(jīng)濟工作的重要任務(wù)。為借鑒美國地方債管理的有益經(jīng)驗，由國務(wù)院研究室牽頭，來自有關(guān)部門和地方政府專家組成的考察組此前在美進行專題調(diào)研，形成了系列政策建議。

防范地方政府流動性危機

美國底特律政府破產(chǎn)在全球引起很大震動。2008年金融危機以來，美國已有40多個地方政府按照破產(chǎn)法申請破產(chǎn)保護。有人擔心，中國地方政府債務(wù)負擔過重是否也會破產(chǎn)。帶著這個問題，我們訪問了美國加州橙縣、圣貝納迪諾市兩個破產(chǎn)的地方政府。所到之處，政府運轉(zhuǎn)井然有序，社會治安平穩(wěn)，與底特律的情況完全不同。

一般談到政府破產(chǎn)，總會聯(lián)想到企業(yè)破產(chǎn)。美國不論政府還是企業(yè)，破產(chǎn)都意味著遇到流動性困境，無法清償?shù)狡趥鶆?wù)，但是二者有很大不同。企業(yè)破產(chǎn)往往意味著運營休止、資產(chǎn)清算和債務(wù)清償，政府破產(chǎn)則不然。

第一，地方政府破產(chǎn)不能影響其履行公共服務(wù)職能。美國聯(lián)邦破產(chǎn)法明確規(guī)定，地方政府在瀕于破產(chǎn)時需要向聯(lián)邦法院提出破產(chǎn)保護申請，得到核準后，不論是債權(quán)人還是法院，在破產(chǎn)保護期間都不能干預(yù)地方政府行使行政權(quán)力，不能干涉稅收和政府財產(chǎn)，不能干擾政府開展公共服務(wù)，只能參與協(xié)商和監(jiān)控地方政府的債務(wù)重組計劃。

第二，破產(chǎn)后地方政府要進行債務(wù)重組，而不是清算政府所有財產(chǎn)。地方政府在破產(chǎn)保護期間要提出債務(wù)重組計劃，如延長還債期限、減免部分債務(wù)、對存量債務(wù)再融資、承諾以未來稅收償還等。債務(wù)重組計劃征得債權(quán)人同意后，在聯(lián)邦破產(chǎn)法院和債權(quán)人的監(jiān)督下執(zhí)行。比如，橙縣政府在金融衍生品投機中失敗造成破產(chǎn)，由于當?shù)芈糜螛I(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)達，稅源豐沛，政府破產(chǎn)后通過債務(wù)展期可以全部還清。底特律主要因為產(chǎn)業(yè)空心化造成蕭條，圣貝納迪諾因為軍事基地撤并失去了主要收入來源。這兩個地方經(jīng)濟比較困難，政府債務(wù)主要通過削減債權(quán)人權(quán)益甚至包括養(yǎng)老金債權(quán)來化解危機。

第三，地方政府破產(chǎn)只能適當兼顧債權(quán)人利益。企業(yè)破產(chǎn)意味著要用全部資產(chǎn)清償債務(wù)。政府由于破產(chǎn)后仍要履行公共服務(wù)職能，不能把保護債權(quán)人的利益放在首位。比如，一般責任債券占政府債務(wù)的80%以上，通常被看作風險比較低的投資，但在進入破產(chǎn)程序后則恰恰相反，被視為無擔保的債券。依據(jù)聯(lián)邦破產(chǎn)法，地方政府沒有必須償還一般責任債券本金和利息的義務(wù)。當然，這種規(guī)定也帶來了道德風險。美國為了防止地方政府通過破產(chǎn)惡意逃廢債務(wù)，也在不斷提高破產(chǎn)門檻。

美國地方政府破產(chǎn)時，聯(lián)邦政府原則上不救助，州政府可以參與流動性救助。這一點與我國是一樣的。由于美國地方政府破產(chǎn)是分散事件，影響范圍有限，不太會演變成全國性的經(jīng)濟危機。

美國地方政府破產(chǎn)，實際上是在遇到流動性危機時進行的一種債務(wù)重組。一旦地方出現(xiàn)債務(wù)償付的流動性危機，在處置中應(yīng)首先保證政府履行正常的公共服務(wù)職能，不輕易清算政府財產(chǎn)。為了防止處置不當，建議對地方政府出現(xiàn)流動性危機后的債務(wù)重組、流動性援助、政府履職、債權(quán)人保護等制定相關(guān)預(yù)案，以便危機發(fā)生后有章可循、從容應(yīng)對。

建設(shè)性債務(wù)不納入財政赤字

美國州及地方政府預(yù)算的基本原則是，經(jīng)常性預(yù)算收支平衡，資本性預(yù)算量力而行。地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各類公益性項目主要由資本性預(yù)算管理，其資金來源以債務(wù)直接融資為主。有以下幾個特點：

一是資本項目融資獨立于經(jīng)常性預(yù)算。一般來說，美國地方政府不能為經(jīng)常性預(yù)算融資，只能為資本項目融資，主要采取債券融資方式。美國有超過8.3萬個不同層級的地方政府有權(quán)發(fā)行債券，債券主要分為兩種：一種是一般責任債券（GOB），以政府信用為擔保;另一種是收入債券（Revenue Bonds），以項目本身的收益（例如高速公路收費）作為償債來源。若項目收益未能覆蓋到期本息，政府沒有義務(wù)用稅收償還。無論是一般責任債券還是收入債券，所籌集的收入均納入資本預(yù)算管理，而不是納入經(jīng)常性預(yù)算管理。

二是資本項目債務(wù)不納入政府赤字。美國絕大部分州和地方的法規(guī)規(guī)定，經(jīng)常性預(yù)算要遵循“平衡預(yù)算法則”。他們所謂的地方財政赤字，僅指經(jīng)常性預(yù)算中出現(xiàn)的收支缺口。由于資本預(yù)算一般被用來為基礎(chǔ)設(shè)施投資提供資金，一個項目從融資到回收，時間跨度往往要經(jīng)過十幾年甚至幾十年。將所有的資本性債務(wù)計入一年的赤字顯然不合理，因此資本預(yù)算不受“平衡預(yù)算法則”限制，為項目建設(shè)籌集的債務(wù)收入也不計入當年財政赤字。

三是資本項目融資嚴格監(jiān)管。政府部門或機構(gòu)不能擅自舉債，大部分州和地方立法規(guī)定，資本項目負債必須得到有關(guān)機構(gòu)甚至全體公民的授權(quán)和批準。各州年度債務(wù)發(fā)行一般不超過當年經(jīng)常性預(yù)算的20%。全美有33個州對債務(wù)利息支出設(shè)有上限，其中不少州規(guī)定債務(wù)利息支出不能超過經(jīng)常性收入的5%-8%。

中國也實行復(fù)式預(yù)算，但在實際執(zhí)行中，經(jīng)常性預(yù)算與建設(shè)性預(yù)算（相當于美國資本性預(yù)算）往往混編在公共預(yù)算中，建設(shè)性負債與經(jīng)常性財政赤字不分，易造成赤字比例偏大。既不利于國際比較，也不利于擴大積極財政政策的空間。世界各國大都將“馬約”規(guī)定的3%赤字率作為衡量財政健康度的標準。按照中國目前赤字率統(tǒng)計口徑，2015年赤字率預(yù)算為2.3%，如果扣除5000億元地方政府一般債券額度，實際赤字率1.6%。

建議改革預(yù)算管理方式，今后用于地方基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)的一般債券不再納入全國赤字口徑。這有助于中央更好地對地方債務(wù)實行余額管理，從宏觀上增強財政政策相機抉擇的余地，同時也可為地方政府擴大投資提供更大空間。

編制中長期建設(shè)投融資規(guī)劃

美國雖然是市場經(jīng)濟國家，但政府對公益性項目管理的計劃水平很高。我們在多個州、郡、市的預(yù)算管理部門了解到，為了確保用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生保障項目的資金來源和投資績效，各地大都制定了跨年度的資本改善計劃（CIP），統(tǒng)籌銜接項目的資金來源、支出、償還和中長期發(fā)展規(guī)劃，較好地把控了債務(wù)風險。

CIP是政府投資項目的全面計劃。內(nèi)容包括政府購買有形資產(chǎn)（辦公樓、設(shè)備等）、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、住房項目建設(shè)以及大型維修支出等。CIP要編列項目總投資、建設(shè)內(nèi)容、融資方式、還款來源、建設(shè)和還款進度等內(nèi)容。納入CIP的項目將被列入財政資本預(yù)算的某個時段或者某個部分。

地方政府編制CIP的意義在于：一是有利于用長遠眼光開展當期建設(shè)。CIP計劃期一般為5年-7年，每年滾動編制，而不是等計劃期結(jié)束后再編下一個計劃。各地的CIP已成為中長期發(fā)展愿景、資本項目建設(shè)、財政收支三者之間的綜合性計劃。納入CIP的項目必須具有前瞻性，與地方的中長期利益相一致。在制定債務(wù)規(guī)模時，要在確保續(xù)建項目完成的基礎(chǔ)上，再根據(jù)財力和融資能力設(shè)立新項目，兼顧了需要與可能。

二是編制CIP是政府科學理財?shù)闹匾侄?。資本預(yù)算是美國地方政府預(yù)算編制的基本制度，其核心是項目決策和融資計劃。由于納入資本預(yù)算的資本項目如教育、公共服務(wù)工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有資金量大、跨年度等特點，且與過去和未來年度資本預(yù)算和經(jīng)營預(yù)算相關(guān)，因此地方政府必須先編制一份多年度的CIP，統(tǒng)籌提出未來一段時間本地區(qū)需要新建和改建的項目。這些項目將分別納入本年度和未來年度資本預(yù)算，從而有效保證資本預(yù)算編制的質(zhì)量。

三是編制CIP可以有效防范地方政府債務(wù)風險。雖然美國CIP的資金來源主要是債務(wù)融資，但大部分地方?jīng)]有發(fā)生債務(wù)風險。其主要的防范機制包括以下幾方面：（1）公眾參與度、計劃透明度高，在項目決策過程中形成了較強的外部約束，有利于優(yōu)化政府投資規(guī)模和投資方向。（2）所有項目融資需要比較論證后選擇最優(yōu)方案，有助于控制融資規(guī)模，降低融資成本。（3）只有納入CIP的項目才有資格進行債務(wù)融資，保證了債務(wù)的專用性。（4）CIP往往規(guī)定，融資主要通過資本市場采取直接融資方式，借助資本市場完備的信息披露制度，可以確保投資者對政府財政的全面了解和評估。

中國地方政府中長期規(guī)劃與年度財政預(yù)算缺少銜接，五年規(guī)劃中的項目只是一個目錄，內(nèi)容比較籠統(tǒng)。大量建設(shè)性資金分布在財政、發(fā)改、水利、交通等各個部門，分散融資、碎片化使用、資金沉淀等問題長期得不到解決。

中國制定了“十三五”規(guī)劃，建議以后制定規(guī)劃時，倡導(dǎo)各級政府編制“中長期建設(shè)投融資規(guī)劃”。內(nèi)容包括所有的地方政府投資項目，并與中長期財政規(guī)劃相銜接。這樣可以準確掌握未來建設(shè)的資金規(guī)模、明確資金來源，盤活資金存量，按照財政可承受能力，做好重大項目建設(shè)周期與不同融資工具之間的合理搭配與整體平衡，有利于用長期眼光開展當期建設(shè)。

發(fā)揮市場對地方債的激勵約束作用

目前，美國市政債存量達3.7萬億美元，約占整個債券市場規(guī)模的9%。市政債主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各類公益性項目，與我國的地方債十分類似。其發(fā)行、交易、監(jiān)管有以下幾個特點：

一是地方政府自主發(fā)行、自控風險。美國市政債的發(fā)行與其他商業(yè)債券沒有太大區(qū)別，主要采用注冊制。只要地方政府通過承銷商和市政債顧問向市政債規(guī)則制定委員會（MSRB，行業(yè)自律組織）提供發(fā)行文件和信息，就可以發(fā)行，不需向證監(jiān)會直接或間接地申請。發(fā)行規(guī)則和管理辦法與其他債券基本一樣。各級地方政府一般采取設(shè)置債務(wù)規(guī)模上限、設(shè)立債務(wù)比例限制、建立預(yù)警機制等措施控制債務(wù)風險。

二是利息免稅有利于吸引個人投資者。美國市政債大都免交聯(lián)邦、州和地方的利息收入所得稅（銀行一般不免），風險低，收益相對較高。個人投資者一般偏愛購買本州發(fā)行的市政債，一方面是因為持有跨州發(fā)行的市政債要征收州所得稅，另一方面投資者對當?shù)卣呢攧?wù)狀況和項目情況比較了解，這在無形中構(gòu)成了投資者對當?shù)卣谋O(jiān)督。

三是信用評級直接影響投資者決策。市政債券發(fā)行時要由兩個評級機構(gòu)對其進行信用評級。評級機構(gòu)會定期審查和更新市政債的信用級別，以反映債券發(fā)行人的最新信用狀況。市政債信用評級體系主要由地方經(jīng)濟發(fā)展情況、地方政府債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、財政可持續(xù)性、地方政府稅收收入等因素組成。對于收益?zhèn)?，評級主要關(guān)注融資的項目能否產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流。

四是事后監(jiān)管、行業(yè)自律規(guī)范市政債市場。美國證監(jiān)會（SEC）等監(jiān)管機構(gòu)雖然沒有直接監(jiān)管市政債發(fā)行人的權(quán)力，但根據(jù)反欺詐條款可以進行事后監(jiān)管。MSRB作為自律組織，通過制定市政債券承銷及交易規(guī)則、建立市政證券從業(yè)人員的職業(yè)標準、收集和發(fā)布市場信息、宣傳教育和引導(dǎo)等方式，發(fā)揮實際監(jiān)管作用。券商自律委員會（FINRA）協(xié)助證監(jiān)會監(jiān)管從事市政債業(yè)務(wù)的券商及從業(yè)人員。

第五，信息披露對發(fā)行主體形成硬約束。為了保護投資者利益，地方政府必須遵循政府會計準則委員會確立的政府債務(wù)報告基本準則，記錄和報告政府債務(wù)。在市政債券存續(xù)期內(nèi)對于財政和法律狀況發(fā)生的任何重大變化，都必須及時披露相關(guān)信息。2008年MSRB按證監(jiān)會授權(quán)建立了全美統(tǒng)一的市政債券信息披露電子系統(tǒng)（EMMA），方便所有市場參與者、投資者及社會公眾查詢。美國政府財務(wù)師協(xié)會（GFOA）和美國市政債券分析師協(xié)會（NFMA）等自律性組織，也制定了很多債券信息披露的規(guī)范性文件。

中國地方債市場剛剛起步，存在的主要問題是，行政干預(yù)較多，重復(fù)設(shè)置審批事項，難以實現(xiàn)市場化定價。在現(xiàn)有的銀行間債券市場和交易所債券市場外，又建立新的地方債市場，加劇了市場分割。信息披露不夠全面及時，信用評級制度不健全。投資主體以發(fā)債地方當?shù)氐纳虡I(yè)銀行為主，其他投資者，如居民、社?；?、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金和保險公司等投資意愿不強。

從發(fā)展趨勢上來看，地方債發(fā)行標準應(yīng)當與現(xiàn)有市場化債券發(fā)行標準并軌，不應(yīng)再由國家有關(guān)部門審批和下達債務(wù)規(guī)模，從現(xiàn)在起有必要做好《預(yù)算法》相關(guān)條款修改的準備工作。同時，落實好有關(guān)部門關(guān)于地方債信息披露和信用評級的要求，提高發(fā)債透明度，切實保護投資者利益，為地方債市場化創(chuàng)造條件。

利用PPP模式優(yōu)化

地方債務(wù)結(jié)構(gòu)和管理

美國傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，與目前中國的很多做法相似，主要是依賴政府財政資金，發(fā)債融資的壓力很大。

存在的主要弊端：一是各級政府發(fā)債受經(jīng)濟周期影響較大。每遇經(jīng)濟下行周期，往往使地方政府赤字大增，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與運營資金出現(xiàn)困難。二是地方財政負擔過重。美國地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增速往往高于財政收入增速。不斷增加的基礎(chǔ)設(shè)施存量，需要更多的管理和維護費用，而大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是免費或低收費供應(yīng)，需要政府提供補貼，使財政負擔難以為繼。三是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營和管理效率低下。在傳統(tǒng)以政府為主導(dǎo)的模式下，缺乏競爭機制、激勵機制和約束機制，導(dǎo)致投資浪費、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差等問題。

上世紀70年代末80年代初，美國政府為了緩解財政壓力、彌補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口，引入并推廣PPP模式。政府通過項目未來運營收入和適當補貼，“撬動”私人資本參與項目“全生命周期”，減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營的效率。

通過采用PPP模式，私人資本已成為美國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體，參與的領(lǐng)域包括：收費公路、鐵路、地鐵、港口、機場、電廠、水利、學校建筑、醫(yī)院、污水和垃圾處理等。例如，馬里蘭州喬治王子郡水利設(shè)施30%-40%的建設(shè)資金、污水處理設(shè)施近80%的建設(shè)資金來自私營部門。

PPP模式的形成和發(fā)展，改變了公共設(shè)施的建設(shè)和運營主要由公共財政承擔的觀念，突破了傳統(tǒng)的政府與私人部門的分工邊界，構(gòu)建了公共產(chǎn)品新的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

第一，引入社會資本緩解地方政府債務(wù)壓力。引入PPP模式后，地方政府以較少的資金引導(dǎo)，撬動了大規(guī)模的社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，置換和替代政府債務(wù)，減少了政府補助支出。這既有效抑制了政府債務(wù)規(guī)模過度擴張，又在很大程度上解決了城市建設(shè)的資金來源問題。采用PPP模式的項目，地方財政部門要采取公開招標等競爭性方式，做到政府財政支出公開透明，也有助于公眾監(jiān)督政府負債。

第二，對項目實行全生命周期管理。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期與運營期是兩套班子，由于管建設(shè)的不管運營，管運營的不負責建設(shè)，在投入階段往往難以控制質(zhì)量和成本，造成長期運營負擔過重。為了解決這個問題，美國PPP項目都建立了規(guī)范的特別目的機構(gòu)（Special Purpose Vehicle，簡稱SPV）。這一機構(gòu)為非營利性質(zhì)，既有傳統(tǒng)的融資平臺功能，也有協(xié)調(diào)監(jiān)督職能。其構(gòu)成比較靈活，一般覆蓋了投資方、金融機構(gòu)和政府部門。政府部門中既有出資的財政部門，也包括其他相關(guān)職能部門。比如，美國有些機場項目的SPV，除投資方外，地方政府的交通管理部門在不出資的情況下也參與其中，這樣在項目融資、建設(shè)、運營的各個階段由一個機構(gòu)負責，確保項目全生命周期各個環(huán)節(jié)有效銜接。

第三，形成政府與社會資本間公平對等的合作關(guān)系。PPP模式體現(xiàn)了市場經(jīng)濟下的契約精神。PPP模式下，美國政府與社會資本是在平等協(xié)商、依法合規(guī)、誠信互惠的基礎(chǔ)上達成合作關(guān)系，而不是利用管理優(yōu)勢獲取強勢談判地位，擠壓私營方的合理收益。

第四，保證項目建設(shè)與運營的可持續(xù)性。為了保證PPP項目對私人資本的吸引力，美國地方政府建立并完善了定價與風險分擔機制。企業(yè)可以自主定價，確保私營部門獲得合理回報;風險由最適宜的一方來承擔，即政府承擔政策、法律變更等風險，私人部門承擔項目融資、建設(shè)、運營和技術(shù)等風險，避免了政府為吸引社會資本而承擔過多風險，或?qū)⑦^多的風險轉(zhuǎn)嫁給私營部門。

第五，提高基礎(chǔ)設(shè)施項目運營效率。美國地方政府對于擬采用PPP模式的項目，要與傳統(tǒng)投融資模式進行比對。遵循“物有所值”原則，不是簡單地追求采購價格最低，而是更多關(guān)注成本、質(zhì)量、風險、效益等因素。如果增加的成本能夠帶來更高的效率或質(zhì)量，則采用PPP模式。把政府的政策意圖、社會目標和私人部門的運營效率相結(jié)合，實現(xiàn)了“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營的質(zhì)量水平、績效水平、管理水平得到提升，也提高了社會資本的回報。

我國推進PPP項目中還存在一些等待觀望的情況。為了調(diào)動參與各方的積極性，亟須在項目公開透明、合同履約、組織管理模式，以及定價機制與合理分擔風險等方面出臺更有針對性的措施。建議政府各相關(guān)部門協(xié)調(diào)合作，進一步優(yōu)化服務(wù)、轉(zhuǎn)變職能，從公共產(chǎn)品、服務(wù)的提供者，轉(zhuǎn)變成參與者和質(zhì)量監(jiān)督者。

改革基礎(chǔ)設(shè)施項目實施的組織模式，今后在PPP項目中，不再設(shè)立各類工程建設(shè)指揮部，而是正式注冊成立一個非營利性SPV，在PPP項目融資、建設(shè)、運營的全周期內(nèi)，通過協(xié)調(diào)、監(jiān)督機制，保障各投資主體、政府各相關(guān)部門協(xié)調(diào)合作，使項目建設(shè)預(yù)算控制在合理范圍內(nèi)。政府要進一步轉(zhuǎn)變職能，從公共產(chǎn)品、服務(wù)的提供者，轉(zhuǎn)變成參與者和質(zhì)量監(jiān)督者。

課題組成員包括：范必為國務(wù)院研究室綜合一司巡視員，翟俊武為國務(wù)院研究室秘書司副司長，薛志敏為河北省政府研究室副主任，余從鳳為重慶市政府研究室副主任，杜帥為國家開發(fā)銀行研究院院長助理，趙全厚為財政部財政科學研究所金融研究室主任，黃林芝為北京市發(fā)展改革委財政金融處處長，莫萬貴為中國人民銀行研究局綜合處處長