政策措施落實情況跟蹤審計的探析和思考

摘 要 穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生政策措施落實情況跟蹤審計（以下簡稱跟蹤審計）是黨中央、國務(wù)院賦予審計機(jī)關(guān)的重要任務(wù)，是國家審計新的使命。本文論述了跟蹤審計的主要內(nèi)容，以及與傳統(tǒng)審計項目相比跟蹤審計的新特點。分析了當(dāng)前跟蹤審計存在的主要困難和問題，提出了突出審計重點、創(chuàng)新審計組織方式、創(chuàng)新審計方式方法、加強(qiáng)跟蹤審計整改工作、強(qiáng)化審計隊伍建設(shè)、建立制度規(guī)范和評價標(biāo)準(zhǔn)體系六條對策和措施。

關(guān)鍵詞 穩(wěn)增長 促改革 調(diào)結(jié)構(gòu) 惠民生 跟蹤審計

2014年以來，國務(wù)院提出持續(xù)組織對國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況的跟蹤審計，推動政策措施貫徹落實，對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生政策措施落實情況跟蹤審計作出了安排部署，要求對19個方面63項政策措施進(jìn)行專項審計。這是黨中央、國務(wù)院賦予審計機(jī)關(guān)的一項重要任務(wù)，是新常態(tài)下國家審計新的使命，也是國家審計發(fā)揮國家治理基石和重要保障作用的具體體現(xiàn)。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，正處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)運行處在合理區(qū)間，但經(jīng)濟(jì)下行壓力還在加大，穩(wěn)增長的任務(wù)艱巨且繁重。面對新的經(jīng)濟(jì)形勢，2013年下半年以來，國務(wù)院緊緊圍繞穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險陸續(xù)出臺了一系列政策措施。這些政策措施的落實直接關(guān)系到全面深化改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、改善民生等重大決策部署的實現(xiàn)，確保新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。國家審計的本質(zhì)是對政府權(quán)力和行為的監(jiān)督，具有獨立性、經(jīng)常性、專業(yè)性、綜合信息優(yōu)勢等特點。政府在推出一系列穩(wěn)增長政策措施的同時，賦予了審計促進(jìn)國家重大決策部署落實的新功能，發(fā)揮審計在推進(jìn)“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險”等政策措施落實中的保障作用。做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險政策措施落實跟蹤審計（簡稱跟蹤審計，下同）工作，是審計機(jī)關(guān)適應(yīng)新常態(tài)、踐行新理念、更好地履行審計監(jiān)督職責(zé)的體現(xiàn)。

一、跟蹤審計的主要內(nèi)容

（一）重大項目完成情況

投資是穩(wěn)增長的關(guān)鍵，對經(jīng)濟(jì)增長的邊際影響非常大。跟蹤審計要促進(jìn)重大建設(shè)項目加快推進(jìn)，對水利、鐵路、城市基礎(chǔ)設(shè)施、棚戶區(qū)改造等重大項目進(jìn)行全過程跟蹤審計，促進(jìn)發(fā)揮政府投資對經(jīng)濟(jì)增長的拉動和結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)作用。一是在重大基礎(chǔ)設(shè)施項目方面，關(guān)注關(guān)系發(fā)展戰(zhàn)略的重大項目推進(jìn)情況和項目進(jìn)展情況。二是在重大公共服務(wù)項目方面，重點關(guān)注投資額較大、惠及面較廣的重點民生基礎(chǔ)設(shè)施項目推進(jìn)情況，促進(jìn)增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。三是在重點產(chǎn)業(yè)項目方面，重點關(guān)注重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目實施情況和重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)招商引資情況。

（二）重點資金保障情況

跟蹤審計要對落實政策所需的財政資金、信貸資金管理使用情況進(jìn)行審計，關(guān)注資金是否保障到位、是否及時投入使用并發(fā)揮效益，確保資金安全運行。一是加強(qiáng)對民生改善、結(jié)構(gòu)調(diào)整等重要領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金的審計，特別是扶貧、涉農(nóng)專項資金的審計。二是促進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用，重點關(guān)注財政專項資金，特別是與穩(wěn)增長政策密切相關(guān)的資金預(yù)算下達(dá)、資金撥付情況，財政存量資金清理統(tǒng)籌情況，促進(jìn)提高財政資金使用績效。三是信貸資金管理使用方面，重點關(guān)注金融機(jī)構(gòu)提供重大項目資金保障、資金投向、資金使用效益等情況，關(guān)注企業(yè)“融資難、融資貴”等突出問題。

（三）重大政策落實情況

跟蹤審計要持續(xù)關(guān)注財政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)、民生、區(qū)域開發(fā)開放等政策措施制定和實施情況，促進(jìn)重大政策貫徹落實。一是在財政政策方面，重點關(guān)注是否優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加快財政支出進(jìn)度，保障在建項目資金及時到位。二是在稅收政策方面，重點關(guān)注是否落實各項稅收優(yōu)惠政策，是否加大整頓和規(guī)范進(jìn)出口環(huán)節(jié)收費力度，進(jìn)一步減輕實體經(jīng)濟(jì)特別是小微企業(yè)的負(fù)擔(dān)。三是在貨幣政策方面，重點關(guān)注是否充分發(fā)揮金融支持實體經(jīng)濟(jì)的作用，為重大項目融資提供保障。四是在重點民生政策方面，圍繞保障和改善民生情況進(jìn)行審計。聚焦精準(zhǔn)扶貧，聚焦“三農(nóng)”，聚焦保障性安居工程，聚焦提升公共服務(wù)，關(guān)注扶貧實效、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，農(nóng)村基層醫(yī)療、農(nóng)村薄弱學(xué)校改善、安居工程等民生政策的落實情況。

（四）簡政放權(quán)推進(jìn)情況

跟蹤審計要對政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)情況進(jìn)行審計，關(guān)注取消和下放行政審批事項、轉(zhuǎn)變政府職能、轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式、規(guī)范中介服務(wù)、釋放市場活力等改革措施落實情況。審查是否存在懶政庸政怠政、不作為、亂作為以及權(quán)力尋租、貪污腐敗等問題，促進(jìn)簡政放權(quán)，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新創(chuàng)造制度條件。

（五）促進(jìn)防范經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域風(fēng)險隱患

跟蹤審計要密切關(guān)注深化改革中可能帶來的不確定因素、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險和問題，反映相關(guān)政策措施落實過程中的體制機(jī)制障礙和制度瓶頸，揭示相關(guān)調(diào)控部署實施過程中出現(xiàn)的新情況以及經(jīng)濟(jì)運行中可能出現(xiàn)的風(fēng)險隱患。揭示問題產(chǎn)生的原因，提出審計建議并及時督促整改，增強(qiáng)審計的針對性、建設(shè)性、時效性。

與傳統(tǒng)審計項目相比，跟蹤審計的新特點：

1.審計范圍和內(nèi)容拓展。跟蹤審計的內(nèi)容非常廣泛，基本覆蓋了當(dāng)期國務(wù)院出臺的各項重大政策。目前，跟蹤審計內(nèi)容已經(jīng)拓展到23個領(lǐng)域、80多項政策措施，不但擴(kuò)大到事、錢、人，而且擴(kuò)大到改革措施的落實。

2.審計內(nèi)容深化。跟蹤審計中要反映各項政策措施落實的情況，綜合評估政策措施落實的效果，對于發(fā)現(xiàn)的問題要深入分析，逐個環(huán)節(jié)追蹤，切實查清原因，明確責(zé)任，以便快速準(zhǔn)確地解決問題，推動各項政策措施落實的整體推進(jìn)。

3.體現(xiàn)審計宏觀性和綜合性的“高度”。跟蹤審計對政策措施把握的敏感性強(qiáng)，著眼于宏觀調(diào)控，促進(jìn)政策措施的全面落實和改進(jìn)完善。促進(jìn)各項政策措施有效落實，使審計更具有宏觀性，服務(wù)國家治理更直接。

4.時效性強(qiáng)。對政策落實情況全程跟蹤，揭示問題要迅速，促進(jìn)整改要及時，做到邊審計邊促整改，打通政策措施貫徹落實的“最先一公里”和“最后一公里”、打破“中梗阻”，促進(jìn)政策落實生根與不斷完善。

5.預(yù)防作用突出。審計機(jī)關(guān)在跟蹤審計過程中針對發(fā)現(xiàn)的問題及可能帶來的影響要及時反饋，審計著眼點不僅僅是政策落實的結(jié)果，更重要的是過程和進(jìn)度要體現(xiàn)出跟蹤審計的特點。

二、跟蹤審計存在的主要困難和問題

跟蹤審計是審計機(jī)關(guān)的一項新的工作，目前還處于探索和完善階段。在執(zhí)行中存在一些困難和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）審計重點不突出，審計技術(shù)方法有待更新

有的在審計過程中，“眉毛胡子一把抓”，泛泛而審，不抓重點，找不準(zhǔn)問題，雖然下了功夫，但審計項目質(zhì)量不高。有的審前準(zhǔn)備工作不充分，對被審單位基本情況以及對其所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、業(yè)務(wù)流程、關(guān)聯(lián)交易及其內(nèi)控等了解太少，審計方案編制過于簡單。

（二）各級審計機(jī)關(guān)之間的聯(lián)動機(jī)制未發(fā)揮最大效應(yīng)

上級審計機(jī)關(guān)的指導(dǎo)不夠，相互之間缺乏系統(tǒng)的組織和有效的溝通機(jī)制，信息交流渠道不通暢，存在“單打獨斗”“各自為戰(zhàn)”的現(xiàn)象，審計合力沒有得到充分發(fā)揮。

（三）審計隊伍力量和能力素質(zhì)有差距

跟蹤審計工作涉及政策、法律、法規(guī)、財務(wù)等方面，涉及面廣、情況復(fù)雜，不僅要求審計人員要有豐富的審計實踐經(jīng)驗和較強(qiáng)的職業(yè)判斷能力，還需要熟悉相關(guān)的政策、現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)知識等，對審計人員提出了更高的要求。但目前的問題主要有，一是地方審計機(jī)關(guān)審計任務(wù)重，現(xiàn)有審計力量相對不足；二是審計人員專業(yè)上的局限性，不適應(yīng)審計的需要，審計隊伍的知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步完善；三是審計方法沒有較大突破，仍依賴于傳統(tǒng)方法和手段。由于缺少可靠的、可量化的數(shù)據(jù)支撐審計評價，政策措施執(zhí)行效果分析存在過于主觀的情況。

（四）審計依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)不健全，審計規(guī)范體系尚未建立

政策措施落實情況審計的評價和定責(zé)難度較大，是對原有常規(guī)審計規(guī)則的突破。目前缺少審計規(guī)范體系，審計依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)不健全，尚未建立起政策執(zhí)行情況的評價體系。審計實務(wù)中沒有統(tǒng)一的操作指南可以參照，審計的行為規(guī)范、內(nèi)容和重點及方法體系等有待進(jìn)一步規(guī)范。

三、加強(qiáng)跟蹤審計，提高審計效能的對策和建議

（一）突出審計重點，提升審計成效

在目前審計力量有限的情況下，一個時期內(nèi)工作面不宜鋪得太寬，有所為有所不為。要始終抓住“重大”二字，抓住政策措施落實的重點環(huán)節(jié)、重點項目、重點內(nèi)容，揭示和反映影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題，增強(qiáng)審計的時效性。要加大對權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的重點部門、重點崗位、重點環(huán)節(jié)的審計力度。由于不同領(lǐng)域所涉及的政策措施各有不同，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)查了解相關(guān)領(lǐng)域政策措施和具體部署等基本情況，從被審計對象的業(yè)務(wù)職能出發(fā)，深入分析其業(yè)務(wù)工作特點，把握其核心職能及對國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，根據(jù)各自領(lǐng)域的政策措施確定具體的審計內(nèi)容和重點。

（二）創(chuàng)新審計組織方式，發(fā)揮審計合力

一是要增強(qiáng)審計計劃的科學(xué)性，統(tǒng)籌安排。分領(lǐng)域、分階段、有步驟地滾動推進(jìn)。每月確定若干個重點政策領(lǐng)域、重點事項和重點專項資金作為審計關(guān)注點，同時將完成既定任務(wù)與做好長期計劃相結(jié)合，建立滾動推進(jìn)實施、有序銜接的工作機(jī)制。為避免由于審計結(jié)果報告時間要求，可能導(dǎo)致的審計取證不充分、復(fù)核程序和公文流程不規(guī)范等問題，根據(jù)審計結(jié)果的報告內(nèi)容適當(dāng)調(diào)整審計結(jié)果的報告頻率。二是強(qiáng)化審計機(jī)關(guān)的上下聯(lián)動，實行“統(tǒng)一組織、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一報告”的工作模式。探索運用“上下交合”“交叉審計”“異地審計”的組織方式，整合審計資源，統(tǒng)籌安排力量。三是將跟蹤審計與財政預(yù)決算審計、投資審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、專項資金審計、財務(wù)收支審計等審計項目相結(jié)合，實行“1+N”的審計組織方式，并加強(qiáng)銜接配合。實施各項審計項目都要將跟蹤審計情況作為重要審計內(nèi)容并及時反映，同時運用各項審計項目的成果和線索，準(zhǔn)確定位政策措施落實情況的審計內(nèi)容，提高審計效率。

（三）創(chuàng)新審計方式方法，提高審計效率

要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的審計觀念，跳出常規(guī)審計中單純跟資金、查賬戶的工作思路，轉(zhuǎn)變過去重發(fā)現(xiàn)問題輕整改跟蹤、重審計要情數(shù)量輕審計建議質(zhì)量、重審計成果金額輕審計時效性的審計慣性，不斷加深對政策措施落實情況審計的理解。堅持問題導(dǎo)向，通過審計摸清楚情況，實事求是地揭示和反映問題。二是多種審計方法靈活運用，在審計過程中除了運用查閱資料、審核憑證報表、實地勘察等傳統(tǒng)審計方法外，還要深入被審計對象，采取召開座談會、實地走訪企業(yè)和項目等各種有效的審計方式，深入調(diào)查情況、查實問題、分析原因、提出解決問題的對策。三是加強(qiáng)大數(shù)據(jù)技術(shù)在政策措施落實情況審計中的應(yīng)用。依托大數(shù)據(jù)分析平臺，健全數(shù)據(jù)應(yīng)用機(jī)制，探索多個行業(yè)之間的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)和相互印證關(guān)系，加大業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財務(wù)數(shù)據(jù)、單位數(shù)據(jù)與行業(yè)數(shù)據(jù)以及跨行業(yè)、跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)的綜合比對和分析，提高“總體分析、系統(tǒng)研究、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實”的數(shù)字化審計水平。四是把審計監(jiān)督與社會輿論監(jiān)督結(jié)合起來。更加有效地發(fā)揮審計作用。

（四）切實加強(qiáng)跟蹤審計整改工作，強(qiáng)化責(zé)任追究

要重視對跟蹤審計結(jié)果的運用，建立跟蹤督辦機(jī)制，促進(jìn)整改落實，強(qiáng)化審計效果，努力提高審計的針對性、建設(shè)性、時效性，充分發(fā)揮審計對穩(wěn)增長政策措施貫徹落實的推動和促進(jìn)作用。針對審計報告反映的問題和審計整改建議，認(rèn)真分析研究產(chǎn)生問題的根源，依法依規(guī)對照檢查，制定切實可行的整改方案，嚴(yán)格按要求整改到位。要及時跟蹤被審計單位的整改進(jìn)展和落實情況，對未及時整改或整改存在困難等情況，要認(rèn)真分析深層次原因，找出問題根源，提出解決問題的意見和建議。促進(jìn)各項政策措施落地生根，充分發(fā)揮政策落實“督查員”和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”作用。

（五）強(qiáng)化審計隊伍建設(shè)，提高審計隊伍的專業(yè)化水平和綜合素質(zhì)

提高審計隊伍的專業(yè)化水平和綜合素質(zhì)，就要切實做好跟蹤審計工作，發(fā)揮審計作用，而審計隊伍建設(shè)是關(guān)鍵，必須加強(qiáng)審計隊伍的能力和素質(zhì)建設(shè)。一是審計人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)和了解國家整體的改革思路以及各項改革措施，領(lǐng)會政策精神，做到心中有數(shù)，不斷提高審計人員的宏觀政策水平，提升審計職業(yè)判斷能力。二是要采取“走出去、請進(jìn)來”、以審代訓(xùn)、短期培訓(xùn)等方式，探索運用案例教學(xué)、業(yè)務(wù)研討等形式，強(qiáng)化審計人員宏觀政策意識，提升審計人員宏觀政策的分析研究能力，盡快適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的審計任務(wù)要求，提高跟蹤審計效能。三是借助“外腦”加強(qiáng)與政策制定者、落實者、受益者以及研究者等多方面、多層次的溝通與協(xié)調(diào)，幫助審計人員準(zhǔn)確把握政策目標(biāo)、內(nèi)容、效果，為全面客觀地評價政策落實情況、分析落實不到位的深層次原因、準(zhǔn)確界定相關(guān)責(zé)任、提出建設(shè)性意見提供智力支持。四是要完善審計機(jī)關(guān)內(nèi)部考核機(jī)制，改進(jìn)現(xiàn)有審計考核體系，調(diào)整審計成果考核的重點，提高審計在促進(jìn)被審計單位加快推進(jìn)相關(guān)工作、改進(jìn)部門決策等方面的成果在綜合考核中的比重。

（六）完善審計標(biāo)準(zhǔn)，建立跟蹤審計執(zhí)行效果的評價標(biāo)準(zhǔn)體系

要在總結(jié)已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立、完善政策措施落實跟蹤審計的操作指南，建立健全政策執(zhí)行跟蹤審計的制度規(guī)范，對跟蹤審計的行為規(guī)范、內(nèi)容和重點、方法步驟等加以明確，提升審計工作質(zhì)量，防范審計風(fēng)險。要建立和細(xì)化跟蹤審計的評價體系，采取定量評估與定性評估相結(jié)合的審計評估方法，對政府貫徹落實政策措施的能力、政策措施的實施效果，以及公眾對政策措施實施的滿意度進(jìn)行評估。使跟蹤審計有據(jù)可循，保證審計工作質(zhì)量，防范審計風(fēng)險。

（作者單位為湖南省郴州市財政局）

[作者簡介：謝斌（1982—），本科，會計師，湖南省郴州市財政局監(jiān)察科科長，主要研究方向：審計監(jiān)督質(zhì)量。]

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