政治委任官員與公務(wù)員的關(guān)系：現(xiàn)況與建議*

何建宗

政治委任官員與公務(wù)員的關(guān)系：現(xiàn)況與建議*

何建宗

［提要］香港特區(qū)政府在2002年推出政治委任制度，把原來絕大部分由公務(wù)員出任的司局長改為政治委任，2008年又?jǐn)U至副局長和局長政治助理?！皢栘?zé)制”設(shè)立的其中一個目的是讓政治委任官員代替公務(wù)員從事 “政治工作”，但公務(wù)員尤其是政務(wù)官不參與 “政治工作”恐怕只是一廂情愿。政治官員與公務(wù)員的關(guān)系，作為行政機關(guān)內(nèi)部的關(guān)系，應(yīng)該提升到促進 “行政主導(dǎo)”的高度去理解，公務(wù)員支持政治委任官員從而參與 “政治工作”應(yīng)該被視為支持特區(qū)政府依法施政的重要組成部分。有別于其他政治學(xué)者以公務(wù)員為出發(fā)點的研究，本文嘗試更多從政治官員、政治人才培養(yǎng)和制度建設(shè)的角度入手，為改善政治官員和公務(wù)員的關(guān)系提出建議。

政治委任制度問責(zé)制一國兩制基本法公務(wù)員

政治委任官員 （又稱 “政治官員”）與公務(wù)員的關(guān)系不是一個新鮮的課題。在大多數(shù)西方國家，由民選產(chǎn)生的立法機關(guān)多數(shù)黨組成內(nèi)閣，或由民選總統(tǒng)委任的人員擔(dān)任政府內(nèi)的重要職位實屬常態(tài)。這些任期有限的政治委任官員如何有效領(lǐng)導(dǎo)、推動及激勵終身制的公務(wù)員支持他們的施政，是政治及行政學(xué)一個重要的研究課題。

雖然政治委任制度有西方的先例可循，但香港的情況相當(dāng)特殊，甚至是獨一無二的。首先，香港從一百多年的 “殖民地”轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù) “一國兩制”和基本法設(shè)立的特別行政區(qū)，政治地位發(fā)生了極大的轉(zhuǎn)變。其次，在這個過程中社會急速開放，政治制度向民主化邁進。香港回歸后，原有已發(fā)展一百多年的公務(wù)員制度被保留，人員基本上完全過渡到特區(qū)政府。但新的政治委任制度卻是回歸后的2002年才開始，它的進一步擴大 （增設(shè)副局長和政治助理）在2008年才得以實施。這兩個制度如何融合、政治官員和公務(wù)員如何有效分工合作是個長期的磨合過程。

一、基本法的相關(guān)規(guī)定

基本法與主要官員和公務(wù)人員有關(guān)的條款包括第15條、第48條、第61條和第99-104條。第15條規(guī)定：“中央人民政府依照本法第四章的規(guī)定任命香港特別行政區(qū)行政長官和行政機關(guān)的主要官員?！倍?“主要官員”的定義列于第48條關(guān)于行政長官職權(quán)的第5款：“（行政長官）提名并報請中央人民政府任命下列主要官員：各司司長、副司長，各局局長，廉政專員，審計署署長，警務(wù)處處長，入境事務(wù)處處長，海關(guān)關(guān)長；建議中央人民政府免除上述官員職務(wù)”。

主要官員的任職資格于第61條規(guī)定： “香港特別行政區(qū)的主要官員由在香港通常居住連續(xù)滿十五年并在外國無居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國公民擔(dān)任?！迸c要求連續(xù)居住二十年和年滿四十周歲的行政長官任職資格的規(guī)定相比，主要官員居住年限要求較短，并且沒有最低年齡的要求。

值得注意的是， “主要官員”的定義不只司長和局長，還包括廉政專員、審計署署長和三個香港紀(jì)律部隊的首長。但在香港有關(guān)問責(zé)制的討論，主要官員一般是指司長和局長。

基本法關(guān)于 “公務(wù)人員”的資格、回歸后的安排、聘用條件和宣誓規(guī)定等，載于第99-104條，內(nèi)容概要如下：

·特區(qū)政府公務(wù)人員必須是特區(qū)永久性居民，特定外籍人士除外①；

·公務(wù)人員必須盡忠職守，對香港特別行政區(qū)政府負責(zé)；

·政府各部門包括警察部門的公務(wù)人員在回歸后可以留用，年資予以保留，各項薪金福利不低于原來標(biāo)準(zhǔn)；

·所有主要官員須由在外國無居留權(quán)的香港永久性居民中的中國公民擔(dān)任；

·離退休公務(wù)人員的安排不低于原有標(biāo)準(zhǔn)；

·原有公務(wù)人員的招聘、雇用、考核等制度除有關(guān)外籍人員特權(quán)待遇的規(guī)定外，予以保留；

·行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員就職必須宣誓擁護基本法，效忠中國香港特區(qū)。

對于公務(wù)員與主要官員的工作關(guān)系，基本法并沒有規(guī)定。事實上，在草擬基本法的時候，香港所有司局長的職位均由公務(wù)員擔(dān)任 （主要為英國籍），而比較成型的政治團體還沒有出現(xiàn)。因此，期望20世紀(jì)80年代的草擬者能夠預(yù)見十多年后香港的政治環(huán)境并在憲制性文件上加以規(guī)范，并不合理。而引進 “問責(zé)制”正是在不違反基本法的前提下，應(yīng)對回歸后香港政治形勢轉(zhuǎn)變的一個重要舉措。

二、香港政治委任制度的引進和擴大

1997年香港回歸，行政機關(guān)除了由英國委派的港督改為由香港人組成的選舉委員會推選行政長官以外，政務(wù)司以下的司、局、署等架構(gòu)基本不變，大部分司局長留任并繼續(xù)由公務(wù)員擔(dān)任。為了讓行政長官更有效地實施其施政理念、并更好地向市民問責(zé)，2002年，第二屆特區(qū)政府推出了 “政治委任制度”（又稱 “問責(zé)制”），其要點包括：（1）司局長和其他主要官員脫離公務(wù)員身份，任期與行政長官相同；（2）有別于公務(wù)員，主要官員要承擔(dān)政治責(zé)任，包括辭職；（3）所有主要官員均向行政長官負責(zé)，而非向各司司長負責(zé)； （4）局長以下設(shè) “常任秘書長” （常秘）一職，由公務(wù)員擔(dān)任，公務(wù)員不再參與最終決策。

2007年10月，特區(qū)政府發(fā)表 《進一步擴大政治委任制度報告書》，決定增加兩層 （副局長和政治助理）政治委任官員，并于2008年實施。圖1顯示問責(zé)制實施前后和擴大以后政治委任官員與公務(wù)員的從屬關(guān)系。首先，在2002年后，首長級第8級公務(wù)員 （D8）只能擔(dān)任常任秘書長，政策的最終決定權(quán)由政治委任的局長負責(zé)。其次，在2008年后，政治委任官員增加副局長和局長政治助理兩層，但他們與其他公務(wù)員互不從屬，而在局長出勤時署任的副局長，其職位較常任秘書長低。

圖1　政治委任制度實施前后比較

對于香港實行的 “主要官員問責(zé)制”，本地學(xué)者的研究甚多。資深政治學(xué)者、現(xiàn)任運輸及房屋局局長張炳良認(rèn)為，香港雖然繼承了被殖民時期的體制，但回歸后的政治環(huán)境卻出現(xiàn)了急劇變化：立法會逐步民主化但缺乏提案權(quán)只有否決權(quán)、港人治港的承諾讓市民對政府有更高的要求、經(jīng)濟危機帶來市民的不滿等。他指出，2002年引入的 “問責(zé)制”是特首為應(yīng)對公務(wù)員缺乏效率、制度僵化和對其改革藍圖不予重視而推出的舉措。②林維峰則認(rèn)為，“問責(zé)制”的引入使司局之間的協(xié)調(diào)比以前更差。過去司局長由政務(wù)官擔(dān)任，來自同一系統(tǒng)和背景，比較容易就沖突協(xié)調(diào)?！皢栘?zé)制”下的主要官員來自不同背景，雖然都向特首負責(zé)，但他們難以抱持共同理念，反而更傾向各自為政。③

劉兆佳則從 “一國兩制”理論和 “新政權(quán)建設(shè)”角度分析。他認(rèn)為，香港回歸十多年以來，“新政權(quán)建設(shè)”一直滯后，當(dāng)中的三大要素：政治主張的建構(gòu)、強勢并團結(jié)的領(lǐng)導(dǎo)班子的組成和管治聯(lián)盟的建立并未成功構(gòu)建。本研究有關(guān)政治官員與公務(wù)員的關(guān)系屬于上述第二要素的范疇。有關(guān) “問責(zé)制”的評價，他認(rèn)為，雖然實施了有關(guān)制度，但一個強大的領(lǐng)導(dǎo)班子還沒有建立起來。當(dāng)中原因很多，包括香港沒有 “執(zhí)政黨”和 “管治聯(lián)盟”、特首在挑選班子成員時沒有絕對權(quán)力、領(lǐng)導(dǎo)班子成員以公務(wù)員和專業(yè)人士為主、缺乏群眾基礎(chǔ)和社會聯(lián)系等。他也同意，領(lǐng)導(dǎo)班子多數(shù)人只關(guān)顧自己負責(zé)范圍內(nèi)的事，少有主動提出需要與其他部門合作。④

三、政治委任官員的背景分析

在香港沒有 “執(zhí)政黨”而且行政長官不能有政團背景的限制下，行政長官屬下任職各司局的主要官員大多來自非政團人士。以下是根據(jù)過去三屆局長、副局長和局長政治助理的背景總結(jié)出幾個問責(zé)官員的來源。

（一）公務(wù)員

主要官員中的司局長來自公務(wù)員的比例一直比較高。在2002年董建華時期的政府中，公務(wù)員出身的占43% （6/14）；2007年曾蔭權(quán)時期政府中公務(wù)員出身的比例增加到60% （9/15），到了本屆政府，比例為40% （6/15）。因此，雖然建立政治委任制度的原意是要克服原來公務(wù)員 （政務(wù)官領(lǐng)導(dǎo)下）體制的一些弊端，但在實際運作上，由于香港政治人才不足而公務(wù)員對政府運作非常熟悉，公務(wù)員始終占政治委任官員最大的比例。

在制度擴大到副局長和政治助理兩層以后，公務(wù)員占的比例就比較低。公務(wù)員是個終身職業(yè)，作為公務(wù)員頂層的常務(wù)秘書長要擔(dān)任局長，他們所考慮的主要是按時退休和提前退休擔(dān)任局長的取舍。但作為四十多歲的首長級公務(wù)員，要提前十多二十年離職轉(zhuǎn)到風(fēng)險高得多的副局長，顧慮就會比較多。由于香港沒有建立一個政治官員的升遷制度，當(dāng)政府換屆以后，副局長 （和其他政治委任官員）就可能面臨失業(yè)的情況。雖然過去兩屆確實有原來中層政務(wù)官加入副局長的行列并升任局長，但都屬于少數(shù)。

（二）專業(yè)人士

起用專業(yè)人士出任相關(guān)政策局的局長，反映以所謂通才管理香港的傳統(tǒng)思維未能適應(yīng)日益復(fù)雜的社會問題。專業(yè)人士出任政治官員的優(yōu)點是熟悉政策內(nèi)容、擁有相關(guān)專業(yè)界別的人脈關(guān)系、在公眾心目中擁有較強的權(quán)威。但他們的缺點可能是：不善于應(yīng)對傳媒和跟政治人物交往、缺乏行政管理經(jīng)驗、過去的商業(yè)關(guān)系容易被人攻擊為 “利益沖突”等。

在香港缺乏政治人才 “旋轉(zhuǎn)門”的環(huán)境下，專業(yè)人士由于是以其多年專業(yè)知識貢獻政府，在任期結(jié)束后可以重回有關(guān)專業(yè)工作，所以沒有公務(wù)員出身的政治官員在任滿后何去何從的顧慮。當(dāng)然，離任后的 “過冷河”限制 （一年內(nèi)工作需要申請報批）對于政治人才從政是一個障礙，但這方面可以通過簡化行政手續(xù)來完善。

（三）學(xué)者

學(xué)者是政治官員的一個重要的來源。以本屆為例，張炳良和陳家強教授分別出任運輸及房屋局和財經(jīng)事務(wù)及庫務(wù)局局長，而陳肇始教授則擔(dān)任食物及衛(wèi)生局副局長。學(xué)者擔(dān)任官員的優(yōu)勢與專業(yè)人士類似：他們擁有豐富的專業(yè)知識，在社會上擁有較高的地位，不少學(xué)者經(jīng)常接受傳媒訪問，廣為市民認(rèn)識。值得注意的是，學(xué)者從政不一定與其本身的研究范疇相關(guān)，如張炳良是政治行政學(xué)者，上屆的環(huán)境局副局長潘潔則是一位政治學(xué)者。

（四）政團人士

外國實行政黨政治，執(zhí)政黨成員組成內(nèi)閣是正常的做法。香港雖然沒有 “執(zhí)政黨”，行政長官規(guī)定不能有政團背景，但委任立法會內(nèi)較大的政團進入行政機關(guān)，理論上對確保政府議案通過有幫助。然而，政治委任制度實施多年，有政團身份加入的人數(shù)寥寥可數(shù)，包括只有兩名副局長和三名政治助理⑤，也有原政團成員選擇辭任加入政府⑥。

相對于外國政黨成員入閣可以根據(jù)該黨的理念影響政府決策，香港的政團成員進入政府后，與原來的政團關(guān)系幾乎割斷。因此，不少政團成員對 “黨友”進入政府是 “又愛又恨”：一方面為政團成員能參加政府感到高興，但另一方面，也慨嘆流失政治人才，影響政團的發(fā)展和選舉的部署。

對于政府而言，委任政團成員是希望政府政策能夠更容易得到該政團的立法會議員支持，但事實上，礙于建制派政團也需要與反對派爭取民意和選票支持，委任政團成員加入政府似乎未能解決建制派與政府 “鋪鋪清” （即每次都討價還價，并非無條件支持）的合作關(guān)系。所謂特區(qū)政府與建制派政團組成 “執(zhí)政聯(lián)盟”的構(gòu)想并沒有從委任政團成員進入政府而成為現(xiàn)實。

（五）傳媒

來自傳媒或公關(guān)界別的政治委任官員主要出任副局長和政治助理的職位。新聞發(fā)布是政治工作的一條重要戰(zhàn)線。毫無疑問，他們擁有了解傳媒運作和人脈的優(yōu)勢，在準(zhǔn)確發(fā)放信息、及時反駁不實或歪曲的報道方面，可以發(fā)揮很大的作用。但由于政府民望低落和傳媒普遍以批評政府為尚，倚靠傳媒出身的官員游說甚至淡化或阻止一些不利消息的報道，事實上相當(dāng)困難。

網(wǎng)絡(luò)媒體近年蓬勃發(fā)展，甚至推動政策議題和反政府的社會運動。它們的出現(xiàn)讓媒體和記者有新的定義 （或者難以定義）。媒體出身的政治官員在處理網(wǎng)絡(luò)言論方面也會有一定優(yōu)勢，但更多是視乎個別官員在社交媒體的活躍度而定。

（六）智庫

香港的智庫發(fā)展比較緩慢，政團或者商人出資成立智庫的文化還沒有成熟。然而，在香港屈指可數(shù)的智庫當(dāng)中，也有晉身政治官員的例子。例如，創(chuàng)辦思匯政策研究所的前總監(jiān)陸恭蕙出任環(huán)境局副局長。

從事政策研究的政治官員的優(yōu)勢包括：了解政策內(nèi)容和政策制定過程的復(fù)雜性、善于撰寫研究報告和評論文章、擁有較好的政圈人脈關(guān)系等。當(dāng)然，政策研究與政治高度相關(guān)，但也需要很不一樣的能力。政策研究講求客觀理性、以社會最大福祉為依歸，理想成分較大；參與政治更多的是不同利益和政黨之間的博弈、追求短期成效和目標(biāo)，需要高度的溝通技巧和應(yīng)對公眾的能力。

總體而言，政治委任官員的團隊是以前公務(wù)員、專業(yè)人士和學(xué)者為主，再加上政團、傳媒和智庫人士。前三者較多出任局長和副局長的職位，而后三者則較多出任政治助理。表1列出本屆與上屆副局長和政治助理的背景資料。由于只有兩屆的實踐，副局長和政治助理的任用標(biāo)準(zhǔn)還沒有形成明顯的規(guī)律。

表1　本屆與上屆政府副局長與政治助理入職年齡、學(xué)歷與工作經(jīng)驗分析

四、政治委任官員與公務(wù)員的關(guān)系

有政治學(xué)者把政治官員和公務(wù)員的關(guān)系分為兩類：委托類型 （Trustee）和代理類型（Agency）。⑧委托型是指公務(wù)員根據(jù)一套社會認(rèn)可的制度、原則、理念和程序辦事，并非單純執(zhí)行政治委任官員的指令；至于代理型的理論則強調(diào)由于政治官員有民意的授權(quán)，公務(wù)員只應(yīng)被界定為技術(shù)官僚，必須忠實執(zhí)行政治官員的政策。這兩種工作關(guān)系的假設(shè)、出發(fā)點和效果截然不同，值得作為研究香港情況的參考。本地學(xué)者約翰·彭斯 （John Burns）和伊恩·斯科特 （Ian Scott）就副局長和政治助理的實施曾經(jīng)做過深入的研究。⑨他們認(rèn)為， “問責(zé)制”標(biāo)志著政治官員和公務(wù)員從 “委托型”（trustee type）過渡到 “代理型”（agency type）關(guān)系。⑩

香港政治委任官員與公務(wù)員的關(guān)系由政府內(nèi)部兩個文件規(guī)范：《政治委任制度官員守則》?和《公務(wù)員守則》?。首先，政治委任官員包括主要官員中的司局長、行政長官辦公室主任、副局長和政治助理。他們也受到其他規(guī)范公務(wù)員的條例所約束，包括 《防止賄賂條例》和 《官方機密條例》。

兩份文件反映了原來主導(dǎo)特區(qū)政府的公務(wù)員，在面對政治委任官員時，傾向采取 “防御性”的 （defensive）態(tài)度。以2009年9月頒布的 《公務(wù)員守則》為例，當(dāng)中有一半篇幅談及公務(wù)員的“基本信念”和 “操守準(zhǔn)則”，另一半則詳述公務(wù)員與政治委任官員共事時的角色、職責(zé)和彼此的關(guān)系，而重點在于必須 “維護公務(wù)員的基本信念和價值觀”。例如，政治官員需要積極維護一支“常任、誠實、用人唯才、專業(yè)和政治中立的公務(wù)員隊伍”，他們 “不應(yīng)該要求公務(wù)員作出不合法、不恰當(dāng)或有違其基本信念的行為、違反政府規(guī)例的行為、涉及行政失當(dāng)?shù)男袨?、與公務(wù)員角色有沖突的行為、違背政治中立的行為”，等等。?在 《公務(wù)員守則》的最后部分，詳細列明公務(wù)員遇到政治委任官員 “不恰當(dāng)指示”時的溝通、投訴和申訴機制。

此外，在政治委任制度擴大后，《公務(wù)員守則》規(guī)定公務(wù)員不從屬于副局長和政治助理，他們是以 “伙伴合作精神”與后者共事；副局長和政治助理只能 “代表局長要求公務(wù)員預(yù)備和提交資料，或傳達局長的意見”。?

相反，公務(wù)員對政治委任官員的責(zé)任占的篇幅少得多，包括必須 “全心全力支持和執(zhí)行后者的決定”“不得試圖妨礙、阻撓或延誤政策和決定的執(zhí)行”“不得公開表達不同意見”等。但對于違反規(guī)定的懲處、公務(wù)員不服從政治官員的處理機制卻沒有任何規(guī)定。

為深入了解問責(zé)制實施以來的具體情況，并提出改善建議，筆者訪問了15名現(xiàn)任及前任政治官員及高級公務(wù)員。其中對政治委任官員的訪談內(nèi)容包括，從政經(jīng)歷、工作范圍、工作關(guān)系、資源和培訓(xùn)及對完善制度和改善與公務(wù)員關(guān)系的建議。對高級公務(wù)員的訪談內(nèi)容包括，對 “問責(zé)制”的總體評價、與政治官員的工作關(guān)系和分工、政務(wù)官士氣、政務(wù)官成為政治委任官員的考慮因素和對完善制度和改善與公務(wù)員關(guān)系的建議。篇幅所限，本文主要總結(jié)與公務(wù)員關(guān)系相關(guān)的部分。被訪者的背景詳見表2。

就局長和副局長而言，他們一般在45歲或以上，有較強的商界或政界的事業(yè)基礎(chǔ)。他們選擇放棄原有的事業(yè)加入政府，主要來自一份使命感和好奇心。他們一般在參加政府之前已參與政府咨詢委員會的工作，對于公共政策和公共事務(wù)有強烈的興趣和一定經(jīng)驗。被問及為何加入政府，普遍回答是 “想為香港做點事情”“希望推動自己熟悉的政策”和 “希望從評論者換個身份，成為參與者”。他們也可能是政務(wù)官出身，放棄終身制的公務(wù)員生涯，希望憑借在政府的豐富經(jīng)驗，為政治官員團隊出一份力。

表2　被訪者背景一覽

他們深知這份只有五年時間的工作屬于 “高?！?，須面對眾多的壓力與攻擊，而對于連任或者下屆由副局長升任局長也不抱厚望。他們既然進入了 “熱廚房”，大多抱著 “為香港作出貢獻”的心態(tài)，積極認(rèn)真地在任期內(nèi)盡量完成所有工作。

被問及從政后最失望的事情，主要有兩點。一是不滿家人受到騷擾和跟蹤，二是政治形勢的惡劣使理性探討政策、平衡不同利益和聲音的工作變得相當(dāng)困難，甚至接近不可能。據(jù)了解，個別傳媒經(jīng)常用 “狗仔隊”跟蹤局長、副局長甚至他們的家人，這為官員和他們無辜的家人帶來很大的心理壓力，他們對自己的一言一行都要分外小心。

至于政治助理，他們多來自傳媒、公關(guān)、政團或政策研究的背景 （見表1）。不少人在加入政府之前都從事與政治或政策議題有關(guān)的工作。他們普遍覺得，這份工作最具挑戰(zhàn)性也是最有價值的，是能夠了解政府內(nèi)部的運作及政策的制定過程，并通過游說工作推動政策的落實。大部分政治助理的年齡在30～45歲之間，處于事業(yè)拼搏及成家立室的關(guān)鍵時期。他們從一個中層管理職位、一名記者或者一個區(qū)議員的身份進入 “熱廚房”，投身一個新的而且飽受批評的政治官員隊伍之中。但正如副局長的職位一樣，他們五年后能否留任、能否回到原來的行業(yè)或?qū)I(yè)，也是未知之?dāng)?shù)。

除了職位本身的不確定性，離職后的限制也是一個困擾政治官員的問題。政治官員在離職一年內(nèi)，從事任何工作都要得到 “前任行政長官及政治委任官員離職后工作咨詢委員會”的同意，并公開有關(guān)結(jié)果。委員會主要的考慮是新的工作是否有 “潛在利益沖突”，但何謂 “利益沖突”并沒有明確的定義。這不利于吸引專業(yè)人士加入政府，也與制度原來構(gòu)想的 “旋轉(zhuǎn)門”機制出現(xiàn)矛盾。政治助理的工作是以聯(lián)系和游說為主，并沒有實質(zhì)的權(quán)力，但他們?nèi)匀蝗缇珠L和副局長一樣，受到同等的離職限制，這個安排值得商榷。

（一）局長與常任秘書長的工作關(guān)系

在政治委任官員與公務(wù)員的關(guān)系當(dāng)中，最受關(guān)注的首推局長與常任秘書長的關(guān)系。

根據(jù)政府的 《公務(wù)員守則》和 《政治委任官員制度守則》，主要官員的職責(zé)包括：（1）須為行政長官所指派的政策范疇承擔(dān)責(zé)任，統(tǒng)領(lǐng)有關(guān)執(zhí)行部門； （2）負責(zé)制定策略方針、制定政策、作出政策決定，爭取公眾和立法會對政策方案的支持；（3）在立法會會議上代表政府，并處理與立法會事務(wù)有關(guān)的工作；（4）有責(zé)任向立法會、區(qū)議會、社會人士、持份者、政團及傳媒進行游說。

常任秘書長方面，則 “須就轄下決策局的運作及其職能所涉及的事務(wù)向其局長負責(zé)”，而其他公務(wù)員須經(jīng)由常秘向主要官員請示。根據(jù) 《公共財政條例》（香港法例第2章），常秘為部門的“管制人員” （Controlling Officer），要對其所負責(zé)的決策局及部門的一切開支負責(zé)。根據(jù) 《政治委任制度官員守則》，管制人員需要 “遵守財政司司長就公帑及政府財政的安全、經(jīng)濟效益及利益所制定的所有規(guī)例和發(fā)出的指示或指令”，并 “有責(zé)任確保政治委任官員在妥善財政安排和遵循相關(guān)規(guī)定的所有有關(guān)事項，以至較宏觀方面的考慮，包括審慎而合乎經(jīng)濟原則的管理、效率與效能、衡工量值等，均獲得適當(dāng)?shù)囊庖姟薄?/p>

人事權(quán)方面，常秘負責(zé)局內(nèi)高級公務(wù)員的評核、升遷和日常管理。除了直接為政治官員服務(wù)的公務(wù)員外，政治官員都無權(quán)參與公務(wù)員的人事評核。《公務(wù)員守則》指出，“公務(wù)員向公務(wù)員隊伍的上司直接負責(zé)，其工作表現(xiàn)也由上司評核”。

綜合被訪的現(xiàn)任和前任局長，實際的工作關(guān)系與上述的規(guī)定大同小異，但更重要的，是局長與其常秘之間是否合拍。被訪者普遍認(rèn)同，常任秘書長的全力協(xié)助對局長的工作至關(guān)重要。常秘是政治官員與公務(wù)員的橋梁，問責(zé)局長下達的命令、任務(wù)都通過常秘去組織公務(wù)員同事去執(zhí)行。公務(wù)員就政策、資源和日常事務(wù)要請示局長也是通過常秘進行。如果局長和副局長也是來自政府以外的話，對政府運作、程序、人脈、政策都了如指掌的常秘發(fā)揮的作用就更大。

在財政權(quán)方面，被訪者表示，雖然常秘擁有法定權(quán)力，但他們都會請示局長，而除非局長的建議嚴(yán)重違反財政紀(jì)律和規(guī)則，常秘一般都會支持和配合。至于人事權(quán)，可分為人事評核、調(diào)動和升遷的權(quán)力。人事評核方面，除常秘的評核由局長負責(zé)外，其他直屬常秘的官員 （署長和副秘書長）的評核則一般由常秘撰寫、局長確認(rèn)。在公務(wù)員調(diào)動方面，政治官員包括局長只能有限參與。以調(diào)動公務(wù)員為例，假如局長對其常秘不滿，由于要經(jīng)過眾多程序，而高級公務(wù)員本身的編制很少 （以甲一級D8和甲級D6為例，各只有十多人），要成功調(diào)動所需時間往往超過一年。

對于公務(wù)員的升遷方面，現(xiàn)時局長對公務(wù)員的升遷并沒有權(quán)力。有被訪者認(rèn)為，公務(wù)員系統(tǒng)的運作政治官員不宜插手，外國也是政治與行政分開為慣例。但也有被訪者表示，能夠掌握下屬的升遷是作為領(lǐng)導(dǎo)的一個很重要的權(quán)力，也是下屬愿意全心全意效力的一個重要因素。局長不能決定下屬的升遷，又要在短短的五年任期內(nèi)與公務(wù)員同事磨合并做出政績，殊不容易。

（二）副局長與公務(wù)員的關(guān)系

副局長與公務(wù)員包括常秘的關(guān)系是另一個外界關(guān)注的重點。首先，在級別上，副局長定在D6（較大的署長）的位置，比常秘D8要低。然而，當(dāng)局長放假或者外訪時，副局長會署任局長，履行局長的職務(wù)。這個特殊的安排使副局長和常秘的關(guān)系十分微妙。

副局長的具體職責(zé)因局而異。對于個別沒有明確分工的副局長而言，他們的處境可能比較尷尬。一名被訪者表示，由于其局長沒有對副局長的工作范圍作出明確指示，常秘主持的很多工作會議也沒有邀請副局長參加，副局長對很多局內(nèi)的政策并不是完全清楚。

此外，副局長和政治助理都未能直接領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員，這是妨礙他們有效開展工作的一個很重要的因素。為應(yīng)對引入副局長、政治助理而推出的 《公務(wù)員守則》，表明公務(wù)員不隸屬副局長和政治助理，而只向其公務(wù)員上級 （以常務(wù)秘書長為首）負責(zé)。公務(wù)員是以 “伙伴合作精神”的態(tài)度與副局長和政治助理共事。

這項規(guī)定是參考西方先進國家如英國的做法，原因是 “保持政治中立”。然而，外國有非常成熟的政黨政治制度，每換一屆政府都有大量富有經(jīng)驗的政策研究、地區(qū)工作或傳媒公關(guān)人士進入政府協(xié)助有關(guān)工作。香港并不具備這樣的條件。據(jù)一位了解問責(zé)制的被訪者透露，上述規(guī)定主要為 “安撫公務(wù)員對擴大問責(zé)制的抗拒”，也與擴大后沒有相應(yīng)的額外資源聘請公務(wù)員有關(guān)。

由于上述種種原因，副局長要在政策局內(nèi) “立足”，必須具備政策專長和政治工作兩種能力的至少其中一種。首先是官員對有關(guān)政策的認(rèn)識，比如醫(yī)生或醫(yī)學(xué)教授在食物及衛(wèi)生局就有先天的優(yōu)勢。這種內(nèi)行人出任政治官員的傳統(tǒng)除了食物及衛(wèi)生局還有保安局。后者的副局長和政治助理都由具備紀(jì)律部隊工作經(jīng)驗的人出任。

第二是有較強的政治手腕和人脈關(guān)系處理政治工作。如果官員過往的經(jīng)驗有助于把政策議題和相關(guān)的反對聲音處理好的話，他在公務(wù)員包括政務(wù)官中的威望會比較強。出身傳媒或者政團的人士在這方面會有優(yōu)勢。

能兼?zhèn)渖鲜鰞身椞亻L是理想的政治官員；如果兩者都欠奉的話，無論是局長或者副局長，都很難在政策局內(nèi)建立應(yīng)有的權(quán)威。至于公務(wù)員出身的局長或副局長，則先天擁有了解政府運作和人脈的優(yōu)勢，他們雖然不是某個政策的專家，但也具備豐富的處理政治工作的經(jīng)驗。因此他們一般比較容易 “站穩(wěn)陣腳”，就算任內(nèi)沒有很大的政績，但多能保持較好的形象和民望。

五、突出問題

政治委任制度從2002年實行至今，逐步浮現(xiàn)了一些問題。原來的制度設(shè)計是希望司局長在面對日益復(fù)雜的政治形勢時，可以通過副局長和政治助理協(xié)助處理 “政治工作”，以維持公務(wù)員的“政治中立”。然而，實踐證明，在日趨政治化的香港社會，公務(wù)員不參與 “政治工作”只是一廂情愿，更成為妨礙公務(wù)員與政治官員兩個團隊有效協(xié)作的因素。

（一）政治工作與政治中立

設(shè)立問責(zé)制的其中一個目的是讓政治委任官員從事所謂 “政治工作”，而公務(wù)員則從事 “非政治工作”。其實，縱觀不同被訪者的意見，所謂公務(wù)員 “不從事政治工作”是回歸以后才出現(xiàn)的說法。一直以來，公務(wù)員要嚴(yán)守的是 “政治中立”?！豆珓?wù)員守則》第三章 “操守準(zhǔn)則”一節(jié)中提到公務(wù)員須具備八項操守，其中一項是 “政治中立”。該部分的重點包括：

（1）不論本身政治信念如何，公務(wù)員必須對在任行政長官和政府完全忠誠；

（2）在履行公職時，不得受本身 “黨派”的政治聯(lián)系和政治信念所支配或影響；

（3）公務(wù)員不得以公職身份參與 “黨派”的政治活動，不得把公共資源用于 “黨派”的政治目的上；

（4）以私人身份參與 “黨派”活動時，須避免引起與公職身份有實際、觀感上或潛在利益沖突，不會使政府尷尬；等等。

“政治中立”注重的是公務(wù)員須不偏不倚，不參與政治，這是沒有爭議的。但這不等于公務(wù)員沒有義務(wù)協(xié)助政治官員從事政治工作。事實上，無論是向立法會和區(qū)議會解釋政策，或者聯(lián)系傳媒和社會各界人士，這些工作從回歸以前都是一直存在的。政府內(nèi)部更配備大量的公務(wù)員，包括民政事務(wù)處 （主要處理地區(qū)工作）、新聞處 （總部和派到各單位的新聞主任、局長的新聞秘書）、行政署 （統(tǒng)籌立法會事務(wù)）等。因此，如果說公務(wù)員不懂做或不該做政治工作，實在是個迷思。這個迷思讓政治官員和公務(wù)員產(chǎn)生不必要的隔閡，彼此重分工輕合作。香港近年來政治內(nèi)耗嚴(yán)重，雖然特區(qū)政府比過去花更多時間進行公眾咨詢，但卻陷入 “越咨詢越?jīng)]有共識”的困局。?加強政治官員和公務(wù)員的緊密合作，實在刻不容緩。

此外， “政治中立”不能脫離香港的具體政治地位去理解。正如上述 “政治中立”原則的第1條：公務(wù)員必須對在任行政長官和特區(qū)政府忠誠。因此，雖然公務(wù)員不用宣誓擁護基本法，但他們必須在支持 “一國兩制”方針和基本法的前提下去堅持 “政治中立”原則；而公務(wù)員支持政治委任官員從而參與 “政治工作”應(yīng)該被視為支持特區(qū)政府依法施政的重要組成部分。

（二）政治官員與公務(wù)員的從屬關(guān)系

如上所述，在擴大的政治委任制度中，公務(wù)員并不隸屬于副局長和政治助理，而只向其公務(wù)員上級 （以常務(wù)秘書長為首）負責(zé)。這個規(guī)定是參照外國的政治委任制度作出的，問題是，在擁有成熟的政黨政治和大量政治人才的國家，執(zhí)政黨上臺后，政治官員可以而且有能力帶一批有關(guān)的專家顧問進入政府工作。但香港是個地方政府，難以照搬西式政黨政治的經(jīng)驗，且政治人才也不足，在可見的未來都不會有 “執(zhí)政黨”出現(xiàn)。在公務(wù)員人手和經(jīng)驗都充足的情況下，他們不隸屬副局長和政治助理的規(guī)定并不合理。

再者，現(xiàn)行規(guī)定公務(wù)員不隸屬于副局長，但后者署任局長時卻可以領(lǐng)導(dǎo)局內(nèi)所有同事，制度設(shè)計并不合理，也無助于副局長熟悉局內(nèi)的工作。筆者建議，撤銷 《公務(wù)員守則》內(nèi)公務(wù)員不隸屬于副局長和政治助理的規(guī)定，讓公務(wù)員與副局長和政治助理能夠真正在一個團隊內(nèi)合作無間，應(yīng)付繁重的政治工作。

（三）資源和培訓(xùn)不足

大多數(shù)被訪者都認(rèn)為政治官員辦公室的資源十分不足。這主要是指沒有足夠的人手協(xié)助官員應(yīng)付繁重的工作。近年來政府在推動基礎(chǔ)建設(shè)或者民生政策時，都受到各種反對力量的阻撓，部分甚至是惡意的癱瘓現(xiàn)行機制。如立法會議員的 “拉布”行為、各種導(dǎo)致流會的行為、針對個別規(guī)劃建議而在城市規(guī)劃委員會進行數(shù)以千計的反對陳述、立法會公聽會的大量性質(zhì)相同但惡意反對政府計劃的發(fā)言等。這些惡意舉動加上網(wǎng)絡(luò)媒體、網(wǎng)絡(luò)動員的力量越來越大，使政治官員應(yīng)對政治工作疲于奔命。

在公務(wù)員未能直接協(xié)助副局長和政治助理的情況下，政治官員唯有嘗試聘請非公務(wù)員職位，但這并非易事。據(jù)了解，非公務(wù)員雖然不占正式編制，工資也低于一般公務(wù)員；但每個局都有一定限額。因此，擴大政治官員辦公室的人手編制，包括針對年輕人和網(wǎng)絡(luò)輿論的回應(yīng)、對十八區(qū)民意的掌握和游說、強化政策研究等，實在十分必要。

至于對政治官員的培訓(xùn)，據(jù)了解現(xiàn)在并沒有系統(tǒng)的訓(xùn)練，也沒有專職的部門負責(zé)。事實上，政治官員所需的技能是多方面的，包括所屬的政策知識、應(yīng)對傳媒和演說、立法會的運作、網(wǎng)絡(luò)媒體的運用、還有對基本法和 “一國兩制”方針的深入認(rèn)識等。一個官員要全部精通所有技能是不可能的。因此，系統(tǒng)的、具針對性的對政治官員的培訓(xùn)是刻不容緩的工作。

結(jié)論

香港是中央人民政府之下的特別行政區(qū)，實行 “行政主導(dǎo)”的政治體制。政治官員與公務(wù)員的關(guān)系，作為行政機關(guān)內(nèi)部的關(guān)系，應(yīng)該提升到促進 “行政主導(dǎo)”的高度去理解。一般對于 “行政主導(dǎo)”的討論，都從基本法立法原意和條文去闡述行政機關(guān)與立法機關(guān)的關(guān)系。然而，“行政主導(dǎo)”除了是個法律問題，也是個實際的政治問題。沒有一個強大的、高效的、有魄力的行政機關(guān)和管治班子，“行政”是很難 “主導(dǎo)”起來的。而良好的、合作無間的政治官員與公務(wù)員的關(guān)系，是構(gòu)建一個強大的行政機關(guān)的先決條件之一。

筆者以為，“問責(zé)制”在港澳研究領(lǐng)域中似乎沒有得到足夠的重視。事實上，除了跟 “行政主導(dǎo)”關(guān)系密切以外，這個范疇跟落實 “一國兩制”方針、培養(yǎng)治港政治人才息息相關(guān)。在僅有的研究當(dāng)中，大部分從西方觀點和公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定等角度出發(fā)，忽略了香港政治人才不足、政治委任制度尚未發(fā)展成熟的實際情況。筆者希望有更多的專家學(xué)者能從制度建設(shè)和落實 “一國兩制”方針的角度出發(fā)，對完善問責(zé)制和促進政治官員和公務(wù)員關(guān)系方面，作出深入的研究。

①包括 “回歸前原香港公務(wù)人員中的外籍人士、或者回歸后擔(dān)任政府部門的顧問及一些專門和技術(shù)職務(wù)的人員”。

②Cheung，A.，“Hong Kong's Post-1997 Institutional Crisis:Problems of Governance and Institutional Incompatibility”，Journal of East Asian Studies，vol. 5，no.1，2005，pp.138-142.

③Lam，WF，“Coordinating the Government Bureaucracy in Hong Kong:An InstitutionalAnalysis”，Governance： An International Journal of Policy，Administration and Institutions，vol.18，no.4，October 2005，pp.633-654.

④劉兆佳：《回歸十五年以來香港特區(qū)管治及新政權(quán)建設(shè)》，香港：商務(wù)印書館，2012年，第72～73頁。

⑤原商務(wù)及經(jīng)濟局副局長蘇錦樑 （民建聯(lián)）、民政事務(wù)局局長劉江華、民政事務(wù)局政治助理徐英偉 （民建聯(lián)）、教育局政治助理施俊輝 （“新民黨”）、商務(wù)及經(jīng)濟局政治助理陳百里 （民建聯(lián)）等。

⑥如唐英年于2002年脫離 “自由黨”加入政府任工商及科技局局長。

⑦個別官員的工作經(jīng)驗包含超過一個范疇，這里以上任前的工作分類。

⑧C.HoodandM.Lodge，ThePoliticsofPublic Service Bargains：Reward，Competency，Loyalty-and Blame，Oxford University Press，2006，pp.24-60.

⑨⑩John P.Burns，LiWeiand B.GuyPeters，“Changing Governance Structures and the Evolution of Public Service Bargains in Hong Kong”，International Review ofAdministrative Sciences，vol.79，no.1，2013，pp.131-148，140-145.

?http://www.cmab.gov.hk/gb/issues/PAO_Code_1.7.2012. pdf，最后訪問時間：2015年12月20日。

?http://www.csb.gov.hk/tc_chi/admin/conduct/1751.html，最后訪問時間：2015年12月20日。

??《公務(wù)員守則》第5、10頁。

?何建宗：《香港咨詢模式新探索——以 “可持續(xù)發(fā)展委員會”模式為例》，北京：《港澳研究》，2014年第3期，第32～42頁。

［責(zé)任編輯黃樹卿］

D676.58

A

1000-7687（2016）01-0023-11

*本文為全國港澳研究會 “對政治委任官員與公務(wù)員關(guān)系的比較研究及其對香港的啟示”課題 （HKM1408）的部分成果。

何建宗，全國港澳研究會理事、香港政策研究所助理研究總監(jiān)、原香港發(fā)展局局長政治助理。