美國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度的立法基礎(chǔ)及其啟示

劉曉瑩 陳汝南?。ê邶埥嗅t(yī)藥大學(xué)圖書館 黑龍江 哈爾濱 150040）

美國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度的立法基礎(chǔ)及其啟示

劉曉瑩 陳汝南（黑龍江中醫(yī)藥大學(xué)圖書館 黑龍江 哈爾濱 150040）

美國(guó)公共圖書館依法建立理事會(huì)、實(shí)行理事會(huì)制度。聯(lián)邦立法、州立法及行業(yè)立法是美國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度的立法基礎(chǔ)，其對(duì)理事會(huì)的界定基本包含成員構(gòu)成、理事會(huì)職責(zé)、理事任期、組織機(jī)構(gòu)及議事規(guī)則等內(nèi)容，內(nèi)容詳實(shí)而具體、結(jié)構(gòu)詳盡而細(xì)致是其一致的立法風(fēng)格。我國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度的法治化建設(shè)與美國(guó)相比存在很多不足，應(yīng)從健全立法基礎(chǔ)、增強(qiáng)立法的可操作性及出臺(tái)理事會(huì)制度實(shí)施細(xì)則3方面著手改進(jìn)。

公共圖書館 理事會(huì)制度 立法基礎(chǔ) 美國(guó) 中國(guó)

美國(guó)作為公共圖書館事業(yè)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，其在公共圖書館設(shè)立理事會(huì)、實(shí)行理事會(huì)制度由來已久，理事會(huì)制度發(fā)育成熟、運(yùn)行嫻熟。究其根本，圖書館理事會(huì)制度被納入公共圖書館立法，嚴(yán)格依照法律規(guī)定來規(guī)范理事會(huì)的設(shè)立和運(yùn)行，保證理事會(huì)的法治化管理，是美國(guó)圖書館理事會(huì)制度發(fā)達(dá)的根本原因，也是美國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)達(dá)的根本原因［1］。在我國(guó)公共圖書館事業(yè)逐步走向法治化管理、《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》呼之欲出的今天，進(jìn)一步了解美國(guó)公共圖書館立法中有關(guān)理事會(huì)制度的規(guī)定、探究美國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度的立法基礎(chǔ)，無(wú)疑具有重要意義。

1 美國(guó)圖書館理事會(huì)制度的源起

在美國(guó)，圖書館均設(shè)有理事會(huì)（英文表示為“Library Trustee”“Library Board”或“Library Board of Directors”），其由來自社會(huì)各界的若干理事組成，并由這些理事共同參與管理圖書館事務(wù)，是圖書館“管辦（管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)）”分離的標(biāo)志。圖書館理事會(huì)制度是指由理事會(huì)來行使決策權(quán)力的圖書館微觀管理體制［2］。這種體制的好處在于，相較于由政府主管領(lǐng)導(dǎo)或圖書館館長(zhǎng)直接管理的制度安排，其更能夠吸納不同利益團(tuán)體參與管理并協(xié)調(diào)各自的利益訴求，是圖書館自主治理及人民踐行其在圖書館事務(wù)上公民權(quán)利的重要形式［3］。

美國(guó)的圖書館理事會(huì)制度肇始于1848年，當(dāng)年，馬薩諸塞州議會(huì)通過了一項(xiàng)在波士頓市建立公共圖書館的法案，由此創(chuàng)設(shè)了理事會(huì)制度以管理圖書館。1854年，波士頓公共圖書館建成并開館，由學(xué)者喬治·蒂克納（George Ticknor）、醫(yī)生納撒尼爾·舒特萊夫（Nathaniel Shurtleff）、牧師愛德華·埃弗雷特（Edward Everett）、政治家約翰·比奇洛（John Bigelow）和作家托馬斯·阿普爾頓（Thomas Appleton）5人組成的首屆理事會(huì)擔(dān)負(fù)起了包括制定圖書館每一財(cái)經(jīng)年度預(yù)算、監(jiān)督館長(zhǎng)工作等在內(nèi)的職責(zé)［4］。此后，圖書館理事會(huì)制度被各州圖書館效仿，歷時(shí)160余年，基本實(shí)現(xiàn)了美國(guó)公共圖書館理事會(huì)的“全覆蓋”。

2 美國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度的立法基礎(chǔ)

美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，其公共圖書館立法自然形成了3個(gè)立法層次：聯(lián)邦立法、州立法及行業(yè)立法。其中，各州立法因各州擁有高度自治權(quán)而成為公共圖書館法律體系的主體，聯(lián)邦立法則以“撥款法”的身份補(bǔ)充和助力州圖書館事業(yè)發(fā)展過程中的資金需求，行業(yè)立法則主要作為自律規(guī)范具有“準(zhǔn)法律”效力。每個(gè)層面的公共圖書館立法對(duì)理事會(huì)制度都作出了明確的界定。 需要說明的是，我國(guó)理事會(huì)章程中的“權(quán)利與義務(wù)”使用的是“權(quán)利”，美國(guó)的相關(guān)規(guī)定中則使用的是“權(quán)力”，二者的側(cè)重點(diǎn)不同，但想要表達(dá)的意思基本一致。

2.1 聯(lián)邦立法

歷史上，聯(lián)邦層面共頒布有3部圖書館法案，分別是1956年的《圖書館服務(wù)法》（Library Services Act，簡(jiǎn)稱LSA）、1964年的《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》 （Library Services and Construction Act，簡(jiǎn)稱LSCA）及1996年的《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》（Library Services and Technology Act，簡(jiǎn)稱LSTA）。當(dāng)1996年《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》替代前兩部法案成為國(guó)家層面的圖書館立法時(shí)，美國(guó)決定將其與《博物館服務(wù)法》（Museum Services Act，簡(jiǎn)稱MSA）一起共同組成《博物館與圖書館服務(wù)法》（Museum and Library Services Act，簡(jiǎn)稱MLSA），并由此成立了博物館與圖書館服務(wù)署（Institute of Museum and Library Services，簡(jiǎn)稱IMLS）。

2003年，布什總統(tǒng)（President Bush）簽署《博物館與圖書館服務(wù)法（2003）》，重新授權(quán)已經(jīng)到期的《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》以延長(zhǎng)法律時(shí)效，同時(shí)決定組建國(guó)家博物館與圖書館服務(wù)理事會(huì)（National Museum and Library Services Board）。為了保證理事會(huì)成員結(jié)構(gòu)的多樣性，《博物館與圖書館服務(wù)法（2003）》明確規(guī)定成員中應(yīng)包括：（1）主席1人；（2）主管圖書館辦公室的副主席1人；（3）主管博物館辦公室的副主席1人；（4）國(guó)家圖書館和信息科學(xué)委員會(huì)的主席1人；（5）圖書館專家10人，其由總統(tǒng)任命、由參議院提議并且必須是有圖書館領(lǐng)域的教育、培訓(xùn)等經(jīng)驗(yàn)或?qū)D書館有所貢獻(xiàn)的美國(guó)公民；（6）博物館專家10人，其由總統(tǒng)任命、由參議院提議并且須是有博物館領(lǐng)域的教育、培訓(xùn)等經(jīng)驗(yàn)或?qū)Σ┪镳^有所貢獻(xiàn)的美國(guó)公民［5］。為了保證理事會(huì)成員的履職能力，《博物館與圖書館服務(wù)法（2003）》明確規(guī)定圖書館理事會(huì)成員應(yīng)保證：（1）5人須是專業(yè)的圖書館員或信息專員，其中，①不少于1人須對(duì)圖書館及信息服務(wù)與科學(xué)的電子信息及技術(shù)方面非常了解，②不少于1人須對(duì)服務(wù)水平低下的社區(qū)圖書館與信息服務(wù)需求非常了解；（2）其余成員須對(duì)美國(guó)境內(nèi)的圖書館與信息服務(wù)需求具有專業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力或非常了解［5］。2010年，奧巴馬總統(tǒng)（President Obama）簽署現(xiàn)今正在發(fā)揮法律效力的《博物館與圖書館服務(wù)法（2010）》，對(duì)博物館與圖書館服務(wù)署的現(xiàn)有計(jì)劃做出了較多的調(diào)整，但對(duì)國(guó)家博物館與圖書館服務(wù)理事會(huì)的相關(guān)規(guī)定基本未做變動(dòng)。

2.2 州立法

最早可以追溯到的美國(guó)州圖書館立法是1849年新罕布什爾州議會(huì)上通過的圖書館專門法，其允許各市、鎮(zhèn)建立可供當(dāng)?shù)孛癖娒赓M(fèi)使用的公共圖書館。其后，包括印第安納州和夏威夷州在內(nèi)的50個(gè)州及1個(gè)特區(qū)，均頒布了自己的圖書館法，這些圖書館法有的是獨(dú)立法案，有的被包含在州法之內(nèi)，時(shí)隔幾年便會(huì)依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況被重新修訂。在州圖書館立法中，圖書館理事會(huì)的成員構(gòu)成、理事會(huì)職責(zé)、理事任期、首席執(zhí)行官工作等內(nèi)容均被明確規(guī)定。例如，《加利福尼亞州圖書館法（2016）》（California Library Laws 2016）對(duì)加利福尼亞州圖書館服務(wù)理事會(huì)的成員構(gòu)成做出了如下規(guī)定：（1）現(xiàn)由州政府組織建立加利福尼亞州圖書館服務(wù)理事會(huì)，包含13名理事。州長(zhǎng)須任命9名理事，而9名理事中的3名須是業(yè)外人士。其中，1名須代表殘疾人士，1名須代表英語(yǔ)受限或非英語(yǔ)母語(yǔ)的人，還有1名須代表經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)者。（2）州長(zhǎng)還須任命9名理事中的6名。他們須分別代表以下類別人士：學(xué)校圖書館、機(jī)構(gòu)圖書館、公共圖書館理事會(huì)、公共圖書館、專門圖書館及學(xué)術(shù)圖書館。（3）立法機(jī)構(gòu)須任命其余4名理事，他們不應(yīng)代表上述條款中所涉及的人士類型。其中2名須由參議院規(guī)則委員會(huì)任命，另外2名須由議長(zhǎng)會(huì)議任命。（4）理事的任期為4年，生效日期是每屆任期當(dāng)年的1月1日［6］。再如，《北達(dá)科他州圖書館法（2015）》（North Dakota Library Law 2015）對(duì)北達(dá)科他州圖書館理事會(huì)的權(quán)力與義務(wù)做出了如下界定：（1）制定或采用有利于理事履行義務(wù)的制度、規(guī)章或法規(guī)，這些制度、規(guī)章或法規(guī)不能與本章的規(guī)定相矛盾。（2）制定或采用有利于圖書館或讀書室管理的制度、規(guī)章或法規(guī)，這些制度、規(guī)章或法規(guī)不能與本章的規(guī)定相矛盾。（3）嚴(yán)格把控圖書館所募集資金的開支狀況。（4）監(jiān)督和保管圖書館財(cái)產(chǎn)，以及用于圖書館使用、建造或租用的房間或建筑。（5）聯(lián)合北達(dá)科他州內(nèi)各郡、學(xué)區(qū)和城市以及相鄰的州和州圖書館共同提供及接受圖書館服務(wù)。（6）雇傭有資格的人員管理公共圖書館和提供圖書館服務(wù)［7］。

2.3 行業(yè)立法

為了促進(jìn)圖書館事業(yè)的發(fā)展，作為圖書館政策制定主體之一的圖書館行業(yè)組織，還會(huì)依據(jù)國(guó)家的政策與法律，根據(jù)自身的實(shí)際情況，在資源建設(shè)、用戶服務(wù)、圖書館管理等諸方面制定有關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)、指南，規(guī)范本行業(yè)的職業(yè)行為，指導(dǎo)圖書館行業(yè)的發(fā)展［8］。眾所周知，美國(guó)圖書館行業(yè)的代表組織是美國(guó)圖書館協(xié)會(huì)（American Library Association，簡(jiǎn)稱ALA），于1939年頒布有著名的《圖書館權(quán)利法案》（Library Bill of Rights），在此基礎(chǔ)上又制定并頒布了《道德規(guī)范》（Code of Ethics）、《圖書館：美國(guó)的價(jià)值》（Libraries： An American Value）以及包括圖書館核心價(jià)值（Core Values of Librarianship）聲明、維護(hù)知識(shí)自由（Intellectual Freedom）的系列政策等在內(nèi)的一系列行業(yè)規(guī)范，這些行業(yè)規(guī)范構(gòu)成了美國(guó)各類圖書館的行業(yè)立法主體，同時(shí)也是美國(guó)圖書館系統(tǒng)構(gòu)建圖書館理事會(huì)制度的行業(yè)立法基礎(chǔ)。與此同時(shí)，美國(guó)圖書館協(xié)會(huì)本身也實(shí)行理事會(huì)制度，在其章程中理事會(huì)的人員構(gòu)成、理事會(huì)職責(zé)等內(nèi)容均被明確指定，如其中針對(duì)圓桌會(huì)議會(huì)員參選理事的問題做出了如下規(guī)定：對(duì)于那些個(gè)人會(huì)員數(shù)量等于或大于美國(guó)圖書館協(xié)會(huì)個(gè)人會(huì)員總數(shù)百分比的圓桌，其有權(quán)從每個(gè)圓桌選舉出1名理事；而其余的圓桌則共同擁有為其他圓桌選舉1名理事的權(quán)力，這名理事的任期是3年［9］。另外，針對(duì)理事會(huì)的議事規(guī)則，該章程同樣做出了詳細(xì)規(guī)定： 理事會(huì)每年須至少召開2次會(huì)議。一次會(huì)議是協(xié)會(huì)的年度會(huì)議，其與下一次年度會(huì)議要間隔至少3個(gè)月，且時(shí)間須由執(zhí)行委員會(huì)指定。另一次會(huì)議是仲冬會(huì)議。除此以外，所有會(huì)議的召開都須由理事會(huì)主席或20名以上的理事請(qǐng)求發(fā)起［9］。

基于以上3個(gè)層面的立法基礎(chǔ)，不同層面的圖書館理事會(huì)相應(yīng)地形成了各自的角色定位：州層面的圖書館理事會(huì)依照州圖書館法中對(duì)理事會(huì)職責(zé)的界定總攬本州的圖書館事務(wù)，并協(xié)調(diào)本州地方圖書館理事會(huì)的運(yùn)行，所有州圖書館理事會(huì)合起來實(shí)際上承擔(dān)著發(fā)展全美圖書館事業(yè)的主體責(zé)任；聯(lián)邦層面的圖書館理事會(huì)是“宏觀”存在，主要負(fù)責(zé)全美信息服務(wù)需求政策的制定及圖書館發(fā)展資金的資助性配置工作，履行協(xié)調(diào)和資助州圖書館事業(yè)發(fā)展的聯(lián)邦責(zé)任；行業(yè)協(xié)會(huì)則以行業(yè)代表資格監(jiān)督各個(gè)層面圖書館理事會(huì)的運(yùn)行情況，其監(jiān)督依據(jù)是聯(lián)邦及各州圖書館立法和《圖書館權(quán)利法案》，保證全美圖書館事業(yè)向著法治化方向發(fā)展。

3 中美公共圖書館理事會(huì)制度的立法基礎(chǔ)比較

3.1 立法層級(jí)結(jié)構(gòu)比較

中美兩國(guó)均依照各自的行政區(qū)劃分其公共圖書館理事會(huì)制度的立法層次，但是由于政體不同，美國(guó)以州及地方立法為主、聯(lián)邦立法為輔。我國(guó)本應(yīng)以國(guó)家立法為綱，省、市、縣依行政級(jí)別逐級(jí)立法，但遺憾的是，《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》至今仍未正式出臺(tái)，我國(guó)公共圖書館缺乏國(guó)家層面的綱領(lǐng)性立法，由此，圖書館理事會(huì)制度也未得到國(guó)家立法的限定（見表1）。雖然我國(guó)尚無(wú)《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》這樣的國(guó)家級(jí)全面性專門立法，但有一些國(guó)家層面的相關(guān)立法，如2008年由有關(guān)部委頒布的《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》以及其他有關(guān)政策性文件，然而這些國(guó)家級(jí)立法大都不是針對(duì)圖書館理事會(huì)制度的專門立法。在地方立法層面，我國(guó)迄今為止出臺(tái)有5部地方圖書館法規(guī)（分別由北京市、廣州市、內(nèi)蒙古自治區(qū)、湖北省和深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定）和若干省市級(jí)圖書館行政規(guī)章（分別由上海市、廣西壯族自治區(qū)、山東省等制定），但這些地方圖書館立法除廣州市之外，其他均為十八屆三中全會(huì)之前出臺(tái)的，所以都沒有針對(duì)圖書館理事會(huì)制度的相關(guān)條款內(nèi)容。至于行業(yè)立法，我國(guó)迄今只有由中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)發(fā)布的《中國(guó)圖書館員職業(yè)道德準(zhǔn)則（試行）》（2003）和《中國(guó)圖書館服務(wù)宣言》（2008），但由于中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)的學(xué)術(shù)性質(zhì)，其發(fā)布的準(zhǔn)則或宣言的執(zhí)行效力是極其有限的。

表1 中美公共圖書館理事會(huì)制度的立法層級(jí)結(jié)構(gòu)比較

3.2 立法實(shí)施機(jī)制比較

美國(guó)圖書館理事會(huì)制度的實(shí)施模式走的是“先立法，后實(shí)施”的路徑，而我國(guó)目前實(shí)行的是“立法與實(shí)施交錯(cuò)”的路徑。所以，美國(guó)圖書館理事會(huì)制度首先具有立法基礎(chǔ)，即各層級(jí)圖書館立法中都有理事會(huì)方面的相關(guān)規(guī)定，而其實(shí)施機(jī)制則主要表現(xiàn)為圖書館章程中的“理事會(huì)”部分或圖書館的理事會(huì)章程之具體規(guī)定。我國(guó)圖書館理事會(huì)制度由于尚缺乏統(tǒng)一的立法基礎(chǔ)，所以現(xiàn)行的理事會(huì)制度只能是自行制定實(shí)施機(jī)制，即各圖書館自行制定圖書館章程或圖書館理事會(huì)章程（見表2）。

表2 中美公共圖書館理事會(huì)制度的立法實(shí)施機(jī)制比較

3.3 立法內(nèi)容比較

中美兩國(guó)對(duì)圖書館理事會(huì)的法律限定大都包括理事會(huì)構(gòu)成、理事會(huì)職責(zé)、組織機(jī)構(gòu)、議事規(guī)則等內(nèi)容。不同的是，美國(guó)無(wú)論是各層級(jí)的圖書館法還是各圖書館的理事會(huì)章程均有這些內(nèi)容的具體規(guī)定，而我國(guó)對(duì)理事會(huì)制度的詳細(xì)規(guī)定僅體現(xiàn)在各圖書館理事會(huì)章程中，各地方圖書館立法尚未寫入有關(guān)理事會(huì)方面的條款內(nèi)容，只有《廣州市公共圖書館條例》中寫有相關(guān)內(nèi)容，但只是泛泛帶過。表3是中美兩國(guó)個(gè)別圖書館立法中有關(guān)理事會(huì)制度的條款對(duì)比。

表3 《廣州市公共圖書館條例》與《愛達(dá)荷州圖書館法（2015）》中有關(guān)理事會(huì)制度的內(nèi)容比較

4 中美公共圖書館理事會(huì)章程簡(jiǎn)述

4.1 美國(guó)公共圖書館理事會(huì)章程

圖書館立法所確定的理事會(huì)制度如何落實(shí)？這就需要制定立法指導(dǎo)下的具體實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤C(jī)制，這一實(shí)施機(jī)制在制度文本上的表現(xiàn)就是理事會(huì)章程。從現(xiàn)實(shí)情況看，美國(guó)各層級(jí)圖書館理事會(huì)都制定有理事會(huì)章程。有的理事會(huì)章程是整個(gè)《圖書館章程》中的一部分（非獨(dú)立式），而有的理事會(huì)章程則是單獨(dú)制定的（獨(dú)立式）。理事會(huì)章程的內(nèi)容普遍包括理事會(huì)性質(zhì)、理事會(huì)職責(zé)、理事會(huì)組織機(jī)構(gòu)及理事會(huì)議事規(guī)則等條款［3］。以《波士頓公共圖書館理事會(huì)章程》（By-Laws of the Trustees of the Public Library of the City Boston）為例，其“理事會(huì)”部分共包含13條規(guī)定，分別為：（1）權(quán)力；（2）構(gòu)成；（3）任期；（4）薪金；（5）雇傭狀態(tài)；（6）辭職與免職；（7）職位空缺；（8）年度會(huì)議；（9）常規(guī)會(huì)議；（10）特殊會(huì)議；（11）會(huì)議通知；（12）法定人數(shù)；（13）執(zhí)行委員會(huì)及其他委員會(huì)［12］。再以紐約州《皇后區(qū)公共圖書館章程》（By-Laws of the Queens Borough Public Library）為例，其“理事會(huì)”部分共包含12條規(guī)定，分別為：（1）理事會(huì)構(gòu)成；（2）權(quán)力與義務(wù)；（3）人數(shù)；（4）任期；（5）職位空缺；（6）辭職與免職；（7）年度會(huì)議與常規(guī)會(huì)議；（8）特殊會(huì)議；（9）會(huì)議通知；（10）會(huì)議的法定人數(shù)及延期；（11）組織機(jī)構(gòu)；（12）選舉［13］?？梢?，美國(guó)公共圖書館理事會(huì)章程在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上具有一定的“家族相似性”，只是在具體條款的規(guī)定上“因地制宜”，略有區(qū)別。

4.2 我國(guó)公共圖書館理事會(huì)章程

自2007年開始結(jié)合事業(yè)單位改革開展建立文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)［14］以來，尤其是2013年黨的十八屆三中全會(huì)以來，我國(guó)陸續(xù)頒布有省、市、縣3級(jí)公共圖書館理事會(huì)章程。省級(jí)圖書館理事會(huì)章程包括《黑龍江省圖書館章程》《山西省圖書館章程》《深圳圖書館理事會(huì)章程》（副省級(jí)）等；市區(qū)級(jí)圖書館理事會(huì)章程包括《義烏市圖書館理事會(huì)章程》《北京市東城區(qū)圖書館章程》《成都市青白江區(qū)圖書館理事會(huì)章程》等；縣級(jí)圖書館理事會(huì)章程包括《湖南省華容縣圖書館理事會(huì)章程》《江西省靖安縣圖書館理事會(huì)章程》等。其內(nèi)容大都包括理事會(huì)構(gòu)成、理事會(huì)職責(zé)、理事的權(quán)利與義務(wù)、理事長(zhǎng)及理事會(huì)會(huì)議等相關(guān)條款。以《黑龍江省圖書館章程》為例，其“理事會(huì)”部分共包含11條規(guī)定，分別為：（1）理事會(huì)的構(gòu)成及職責(zé)；（2）理事；（3）理事長(zhǎng)；（4）監(jiān)事；（5）理事會(huì)會(huì)議；（6）管理層；（7）資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理；（8）信息披露；（9）終止和剩余資產(chǎn)處理；（10）章程修改；（11）附則［15］。再以《深圳圖書館理事會(huì)章程》為例，共包含9條規(guī)定，分別為：（1）總則；（2）理事會(huì)的基本職責(zé)；（3）理事會(huì)的組成與產(chǎn)生；（4）理事的權(quán)利與義務(wù)；（5）理事長(zhǎng)與執(zhí)行理事；（6）理事會(huì)議事規(guī)則；（7）專業(yè)委員會(huì)與咨詢委員會(huì)；（8）責(zé)任追究制度；（9）附則［16］。表4是中美公共圖書館理事會(huì)章程中有關(guān)理事會(huì)制度的條款對(duì)比。

5 對(duì)我國(guó)的啟示

綜觀美國(guó)公共圖書館各層級(jí)立法中對(duì)理事會(huì)制度的規(guī)定，我們不難發(fā)現(xiàn)，內(nèi)容詳實(shí)而具體，細(xì)致到每一名理事如何選舉、每一次理事會(huì)議如何召開；立法內(nèi)容中囊括成員構(gòu)成、理事會(huì)職責(zé)、組織機(jī)構(gòu)、議事規(guī)則等內(nèi)容，均是其一致的立法風(fēng)格，這種立法風(fēng)格無(wú)不彰顯著美國(guó)公共圖書館以“知識(shí)自由”為服務(wù)宗旨、以“民主決策”為管理原則。在這樣的法治化管理下，美國(guó)公共圖書館的理事會(huì)制度成為了全球范圍內(nèi)圖書館治理可供借鑒的范例。反觀我國(guó)的公共圖書館理事會(huì)制度，由于其剛剛起步，無(wú)論是在立法基礎(chǔ)上還是在實(shí)施機(jī)制上都亟待進(jìn)一步改進(jìn)。

表4 《深圳圖書館理事會(huì)章程》與《喬治亞州公共圖書館理事會(huì)手冊(cè)》的內(nèi)容比較

5.1 逐步健全圖書館理事會(huì)制度的立法基礎(chǔ)

我國(guó)自2001年圖書館立法正式成為文化部上報(bào)全國(guó)人大的立法項(xiàng)目后，學(xué)界與業(yè)界積極推進(jìn)立法進(jìn)程，2015年底《中華人民共和國(guó)公共圖書館法（征求意見稿）》終于公開向社會(huì)征求意見。依照《中華人民共和國(guó)公共圖書館法（征求意見稿）》第2章第13條“公共圖書館章程應(yīng)當(dāng)主要包括下列事項(xiàng)：……組織管理制度，包括理事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生辦法、人員構(gòu)成、任期、議事規(guī)則等”［18］及第3章第19條“國(guó)家推動(dòng)公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和公眾參與管理”［18］，公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)、實(shí)行理事會(huì)制度勢(shì)在必行。然而由于國(guó)家層面的圖書館法遲遲未能出臺(tái)，致使絕大部分省級(jí)、市級(jí)乃至縣級(jí)公共圖書館理事會(huì)制度一直處于“無(wú)法可依”的狀態(tài)，已有的地方圖書館法（包括圖書館法規(guī)或行政規(guī)章）中大都未能明確規(guī)定實(shí)行理事會(huì)制度。以《廣州市公共圖書館條例》為例，其第8條規(guī)定“市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)公共圖書館建立和運(yùn)行法人治理機(jī)制，建立和完善理事會(huì)等法人治理機(jī)構(gòu)。理事會(huì)由文化行政主管部門、有關(guān)行政管理部門、公共圖書館、專業(yè)人士、市民等有關(guān)方面代表組成”［10］，也僅是泛泛地鼓勵(lì)公共圖書館建立理事會(huì)，而不是“必須”實(shí)行理事會(huì)制度。再以《深圳圖書館理事會(huì)章程》為例，其出臺(tái)后，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館管理?xiàng)l例》亦未及時(shí)做相應(yīng)的修訂，致使深圳圖書館理事會(huì)制度缺乏立法基礎(chǔ)。針對(duì)上述情況，筆者建議我國(guó)公共圖書館應(yīng)采取兩種模式健全理事會(huì)制度的立法基礎(chǔ)：一是“先立法，后組建理事會(huì)”模式，即尚未出臺(tái)圖書館立法的地方政府先為公共圖書館立法，已經(jīng)出臺(tái)有圖書館立法的地方政府應(yīng)積極修訂已有的立法，明確規(guī)定公共圖書館必須實(shí)行理事會(huì)制度，各圖書館再依法組建理事會(huì)；二是“立法與組建理事會(huì)同時(shí)并進(jìn)”模式，即各級(jí)地方政府在為圖書館立法或修訂已有圖書館立法的同時(shí)構(gòu)建理事會(huì)制度。

5.2 有關(guān)立法或章程應(yīng)加強(qiáng)可操作性

盡管長(zhǎng)期缺少國(guó)家層面的圖書館法，但近年來我國(guó)仍出臺(tái)了一些地方性圖書館法規(guī)或行政規(guī)章，這些法規(guī)及規(guī)章中有關(guān)理事會(huì)制度的條款大都籠統(tǒng)而寬泛，即使是作為實(shí)施機(jī)制的理事會(huì)章程也存在許多含混不清的表述，致使我國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度處于“有規(guī)定而不易落實(shí)”的尷尬境地。以《廣東省信宜市公共圖書館理事會(huì)章程》為例，其第14條規(guī)定：“理事應(yīng)具備履職的知識(shí)和能力，熟悉并遵守有關(guān)法律法規(guī)和國(guó)家政策，根據(jù)圖書館的宗旨，忠實(shí)、誠(chéng)信、勤勉地履行職責(zé)?！保?9］這種泛泛描述而缺乏可操作性的規(guī)定很難真正付諸實(shí)施。筆者建議我國(guó)的地方性圖書館法規(guī)或行政規(guī)章應(yīng)重視加強(qiáng)有關(guān)理事會(huì)制度條款的可操作性：借鑒美國(guó)各層級(jí)圖書館法中有關(guān)理事會(huì)制度的界定，如細(xì)化理事會(huì)的成員構(gòu)成，甚至明確指定理事的“身份背景”；具體化理事的權(quán)利和義務(wù)，去除掉“鼓勵(lì)”“酌情”等字樣。

5.3 應(yīng)制定和出臺(tái)圖書館理事會(huì)制度實(shí)施細(xì)則

2013年11月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績(jī)效考核機(jī)制。推動(dòng)公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理”［20］，公共圖書館理事會(huì)的建立工作重回公眾視線，包括浙江圖書館、黑龍江省圖書館、上海圖書館、天津圖書館、東莞圖書館、威海市圖書館、北京市東城區(qū)圖書館等在內(nèi)的各級(jí)公共圖書館紛紛成立理事會(huì)，標(biāo)志著我國(guó)公共圖書館“管辦”分離的正式起步。然而，從目前情況看，許多地方圖書館成立有理事會(huì)組織機(jī)構(gòu)，但理事會(huì)章程卻未能同時(shí)出臺(tái)（僅有個(gè)別圖書館出臺(tái)了理事會(huì)章程），缺乏具體的實(shí)施細(xì)則。毋庸置疑，對(duì)我國(guó)來說，圖書館理事會(huì)制度是一個(gè)新生事物，沒有普遍性的成型經(jīng)驗(yàn)或做法可借鑒和推廣，這是我國(guó)目前許多地方圖書館無(wú)法及時(shí)制定出科學(xué)的理事會(huì)章程的主要原因之一。為此筆者建議：應(yīng)由文化部組織有關(guān)專家在進(jìn)行廣泛調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，制定出具有普遍參考價(jià)值的《公共圖書館實(shí)施理事會(huì)制度的指導(dǎo)意見》，并以此為指導(dǎo)依據(jù)組織以點(diǎn)帶面的試點(diǎn)工作，在此基礎(chǔ)上再出臺(tái)《公共圖書館理事會(huì)制度實(shí)施細(xì)則》，以指導(dǎo)各地的圖書館理事會(huì)組建工作。實(shí)施細(xì)則的內(nèi)容可以包括：理事會(huì)制度的根本性質(zhì)、理事會(huì)與政府主管部門的關(guān)系、理事會(huì)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、理事的聘任及其權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定、理事會(huì)規(guī)章制度、理事會(huì)議事規(guī)則等。

［1］劉曉瑩.美國(guó)公共圖書館立法：現(xiàn)狀、特點(diǎn)與啟示［D］.哈爾濱：黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院， 2013：2，42.

［2］蔣永福.現(xiàn)代公共圖書館制度研究［M］.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2010：262.

［3］蔣永福.論圖書館理事會(huì)制度［J］.圖書館，2011（3）：31-34.

［4］Boston Public Library. Board of Trustees［EB/OL］.［2016-01-23］. http：//www.bpl.org/general/trustees/trusteeshistorical.htm.

［5］Congress. Museum and Library Services Act of 2003［EB/OL］. ［2016-01-23］.https：//www.imls.gov/sites/default/files/2003.pdf.

［6］California State Library. California Library Laws 2016［EB/OL］. ［2016-01-23］.http：//www.library.ca.gov/publications/ 2016CaliforniaLibraryLaws.pdf.

［7］North Dakota State Library. North Dakota Library Law 2015［EB/ OL］.［2016-01-23］.http：//www.library.nd.gov/publications/ librarylaw.pdf.

［8］肖希明，谷聰聰.歐洲國(guó)家的圖書館政策研究［J］.國(guó)家圖書館學(xué)刊，2012（1）：3-8，21.

［9］American Library Association. ALA Bylaws ［EB/OL］. ［2016-01-23］. http：//www.ala.org/aboutala/sites/ala.org.aboutala/files/ content/governance/constitution/bylaws_rev_8-20-12_1.pdf.

［10］廣州市公共圖書館條例［EB/OL］.［2016-02-02］.http：//www. law-lib.com/law/law_view.asp？id=494828.

［11］Idaho Commission for Libraries. Idaho Library Laws 2015 ［EB/ OL］.［2016-02-02］.http：//libraries.idaho.gov/files/Idaho LibraryLaws_2015.pdf.

［12］Boston Public Library. By-Laws of the Trustees of the Public Library of the City Boston ［EB/OL］.［2016-02-02］. http：//www. bpl.org/general/trustees/trusteebylaws.pdf.

［13］Queens Library. By-Laws of the Queens Borough Public Library ［EB/OL］.［2016-02-02］. http：//www.queenslibrary.org/about-us/ by-laws.

［14］李國(guó)新.推動(dòng)法人治理 創(chuàng)新體制機(jī)制［EB/OL］.［2016-02-02］. http：//news.idoican.com.cn/zgwenhuab/html/2014-04/25/ content_5138722.htm？div=-1.

［15］關(guān)于征求《黑龍江省圖書館章程》意見及招募圖書館理事會(huì)社會(huì)代表理事的公告［EB/OL］.［2016-02-02］. http：//hlj.people. com.cn/n2/2016/0119/c369797-27579049.html.

［16］肖容梅.深圳圖書館法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)探索及思考［J］.中國(guó)圖書館學(xué)報(bào)， 2014（5）：13-19.

［17］Lyn Hopper. Tools for Trustees： The Georgia Public Library Trustee Manual［EB/OL］.［2016-02-02］.http：//www.georgialibraries.org/ lib/publications/trusteemanual/board_basics.php.

［18］國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于公布《中華人民共和國(guó)公共圖書館法（征求意見稿）》公開征求意見的通知［EB/OL］.［2016-02-02］. http：//www.chinalaw.gov.cn/article/cazjgg/201512/ 20151200479628.shtml.

［19］信宜市公共圖書館理事會(huì)章程［EB/OL］.［2016-02-02］.http：// www.zdly.xinyi.gov.cn/Item/12398.aspx.

［20］授權(quán)發(fā)布：中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］.［2016-02-02］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

劉曉瑩 1988年生，現(xiàn)工作于黑龍江中醫(yī)藥大學(xué)圖書館，助理館員。

陳汝南 1988年生，現(xiàn)工作于黑龍江中醫(yī)藥大學(xué)圖書館，助理館員。

Legislation Foundation of the Trustee System of American Public Libraries and Its Enlightenment

American public libraries construct trustees and practice the trustee system according to law. The federal legislation， the state legislation and the industry legislation are the legislation foundation of the trustee system of American public libraries， their definition of the trustee basically include the member composition， duties of the trustee， the term of members， institutions， the discussion principle， and so on. Detailed and specific content， detailed and meticulous structure are both the legislation style. The legislation construction of the trustee system of Chinese public libraries has many defects comparing with that in America. China should improve it from three aspects of perfecting the legislation foundation， strengthening the operability of the legislation and promulgating implementing details of the trustee system.

Public library； Trustee system； Legislation foundation； America； China

G259.712

A

2016-03-15 ］