產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與實(shí)踐探討

廖嘉玲，賈瑜玲，高燕，肖琳川，黃迪

(1.四川省環(huán)境工程評(píng)估中心，四川成都　610000；2.信息產(chǎn)業(yè)電子第十一設(shè)計(jì)研究院科技工程股份有限公司，四川成都　610000)

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產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與實(shí)踐探討

廖嘉玲1，賈瑜玲1，高燕2，肖琳川2，黃迪2

(1.四川省環(huán)境工程評(píng)估中心，四川成都610000；2.信息產(chǎn)業(yè)電子第十一設(shè)計(jì)研究院科技工程股份有限公司，四川成都610000)

摘要：在對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與的法律依據(jù)、意義、現(xiàn)存問(wèn)題等進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，以四川雙流經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與調(diào)查為例，從公眾參與介入的時(shí)段、調(diào)查形式和受調(diào)查對(duì)象等方面進(jìn)行了創(chuàng)新，進(jìn)一步探索和驗(yàn)證了規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與的作用及意義，并提出了提高規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與有效性的建議。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)；公眾參與；四川雙流經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)

近年來(lái)，隨著產(chǎn)業(yè)園區(qū)日益成熟，規(guī)劃實(shí)施后的問(wèn)題開(kāi)始暴露，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃跟蹤環(huán)評(píng)(以下簡(jiǎn)稱跟蹤評(píng)價(jià))逐漸受到重視?！蛾P(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)工作的通知》明確提出，“實(shí)施五年以上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，規(guī)劃編制部門應(yīng)組織開(kāi)展環(huán)境影響的跟蹤評(píng)價(jià)”。盡管如此，相比規(guī)劃初期開(kāi)展的環(huán)評(píng)，跟蹤評(píng)價(jià)仍相對(duì)滯后，尚處于起步階段[1]。

公眾參與目前已是環(huán)評(píng)中的重要環(huán)節(jié)，《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》中明確提出，“規(guī)劃環(huán)境影響的跟蹤評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)包括公眾對(duì)規(guī)劃實(shí)施所產(chǎn)生的環(huán)境影響的意見(jiàn)”。但是鑒于目前規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)的初期性，其公眾參與的方式、方法、時(shí)機(jī)、對(duì)象等尚處于探索階段[2]。本文在四川雙流經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)展規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)期間，針對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)自身特點(diǎn)進(jìn)行公眾參與調(diào)查研究，旨在實(shí)踐并探索公眾參與在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的作用，同時(shí)為公眾參與在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)中的進(jìn)一步應(yīng)用提供參考。

1跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與特點(diǎn)

1.1對(duì)象選擇性

目前我國(guó)并未對(duì)跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與的具體對(duì)象作出明文規(guī)定，環(huán)保部《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法(征求意見(jiàn)稿)》中提出，“公眾參與對(duì)象是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的有關(guān)團(tuán)體和個(gè)人”。參照此界定，考慮到產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)是對(duì)園區(qū)實(shí)施后的效果及環(huán)境影響進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，公眾參與對(duì)象應(yīng)選擇評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的有關(guān)團(tuán)體和個(gè)人，可以包括相關(guān)企業(yè)、周邊群眾等，同時(shí)適當(dāng)擴(kuò)大調(diào)查范圍，可將相關(guān)政府部門、專家、人大代表等納入調(diào)查對(duì)象。

1.2全程參與性

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)公眾參與程序通常為2次，分別在建設(shè)單位委托環(huán)評(píng)時(shí)和報(bào)告基本完成時(shí)進(jìn)行。而《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法(征求意見(jiàn)稿)》將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與的程序調(diào)整為“2+N”次，即初稿形成時(shí)和報(bào)告編制完成時(shí)必須公示，N是可選項(xiàng)，為開(kāi)展不同項(xiàng)目所需的深度公眾參與。

考慮到跟蹤評(píng)價(jià)的對(duì)象是已經(jīng)實(shí)施多年的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，公眾有實(shí)際評(píng)判依據(jù)和感官感受，本次跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與定為3次，分別為前期資料收集階段、初稿形成時(shí)和報(bào)告編制完成時(shí)。在資料收集階段，公眾可根據(jù)自身感受給出大量有效建議，起到提綱挈領(lǐng)的作用；在報(bào)告形成雛形時(shí)，邀請(qǐng)有關(guān)專家及代表等專業(yè)人士，通過(guò)召開(kāi)論證會(huì)、座談會(huì)等方式，對(duì)報(bào)告內(nèi)容提出建議，匡救彌縫；在報(bào)告編制完成時(shí)，再次征求公眾意見(jiàn)，查漏補(bǔ)缺。

1.3內(nèi)容針對(duì)性

常規(guī)的公眾參與調(diào)查采用調(diào)查問(wèn)卷+網(wǎng)上公示形式，存在問(wèn)題設(shè)計(jì)千篇一律、調(diào)查范圍人為選擇等弊病，均可能會(huì)對(duì)調(diào)查結(jié)果有所影響[3]。而產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)行多年，跟蹤評(píng)價(jià)在做好大量基礎(chǔ)資料收集后，必然會(huì)發(fā)現(xiàn)園區(qū)本身特有的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行公眾參與調(diào)查，不論是問(wèn)卷調(diào)查的問(wèn)題設(shè)計(jì)還是座談會(huì)等形式的交流，均將更具針對(duì)性，反饋的內(nèi)容也將更有意義。

2跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與實(shí)踐

以四川雙流經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱經(jīng)開(kāi)區(qū))環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與為例，通過(guò)分析總結(jié)跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與的特殊性，探討提高其有效性的方法。

2.1公眾參與時(shí)機(jī)

本次跟蹤評(píng)價(jià)將傳統(tǒng)的2次公示調(diào)整為3次，從前期的踏勘現(xiàn)場(chǎng)、收集基礎(chǔ)環(huán)境信息、制定跟蹤評(píng)價(jià)方案，到中期通過(guò)信息反饋形成評(píng)價(jià)結(jié)論，再到后期的環(huán)保監(jiān)督，公眾參與工作貫穿全程。

2.2公眾參與形式及對(duì)象

通過(guò)采取專家咨詢、網(wǎng)上公示、社會(huì)團(tuán)體咨詢、問(wèn)卷調(diào)查、召開(kāi)座談會(huì)等多種形式分階段開(kāi)展公眾參與調(diào)查，具體參與形式及涉及的參與對(duì)象如圖1所示。

(1)網(wǎng)上公示。為征求更廣泛公眾意見(jiàn)，先后在四川省環(huán)境工程評(píng)估中心網(wǎng)站、雙流縣政府門戶網(wǎng)站、西南航空港經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)網(wǎng)站對(duì)經(jīng)開(kāi)區(qū)的規(guī)劃發(fā)展及跟蹤評(píng)價(jià)情況進(jìn)行網(wǎng)上公示。

(2)問(wèn)卷調(diào)查。于跟蹤評(píng)價(jià)開(kāi)展的前后期分別針對(duì)經(jīng)開(kāi)區(qū)周邊的政府部門、企業(yè)單位以及個(gè)體群眾進(jìn)行分類問(wèn)卷調(diào)查。在設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷時(shí)，針對(duì)各調(diào)查對(duì)象所處領(lǐng)域的共同點(diǎn)、矛盾點(diǎn)及關(guān)注點(diǎn)進(jìn)行分類問(wèn)

圖1　經(jīng)開(kāi)區(qū)規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與方案構(gòu)成圖Fig.1　Public participation scheme for follow-up environmental impact assessment of economic development zone

題設(shè)計(jì)，引導(dǎo)參與者表達(dá)各自觀點(diǎn)。

(3)召開(kāi)座談會(huì)。考慮到不同公眾對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的關(guān)注角度不同，以及前期問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果，中期階段邀請(qǐng)專家、政府部門、街道辦、企業(yè)、周邊居民等召開(kāi)座談會(huì)，將各方利益訴求于同一平臺(tái)進(jìn)行表達(dá)，實(shí)現(xiàn)信息溝通、平等對(duì)話，為環(huán)保主管部門決策提供參考意見(jiàn)。

各階段公眾參與的調(diào)查內(nèi)容如表1所示。

表1　經(jīng)開(kāi)區(qū)規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)各階段公眾參與的調(diào)查內(nèi)容Table 1　Investigation content of public participation at different stages for follow-up environmental impact assessment of economic development zone

2.3公眾參與成果

本次公眾參與覆蓋了跟蹤評(píng)價(jià)的全過(guò)程，在傳統(tǒng)典型方式的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)開(kāi)區(qū)的自身特點(diǎn)進(jìn)行了創(chuàng)新，豐富了公眾參與的調(diào)查內(nèi)容，更具深度和廣度。調(diào)查結(jié)果顯示接受調(diào)查的各領(lǐng)域公眾對(duì)園區(qū)發(fā)展的關(guān)注點(diǎn)不盡相同，具體分析如下：

(1)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)存環(huán)境問(wèn)題看法：企業(yè)對(duì)于直接影響到自身的問(wèn)題，如固廢去向等問(wèn)題更為關(guān)注，但是產(chǎn)業(yè)布局混亂、環(huán)保設(shè)施、大氣及地表水質(zhì)等問(wèn)題，關(guān)注度明顯不及單位和公眾。

(2)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境制約因素看法：政府部門認(rèn)為開(kāi)發(fā)區(qū)最大的制約因素為受納水體容量有限，企業(yè)認(rèn)為最大的制約因素為污水廠及管網(wǎng)建設(shè)滯后，公眾認(rèn)為制約因素為受納水體容量有限以及場(chǎng)鎮(zhèn)距離開(kāi)發(fā)區(qū)較近?？梢?jiàn)，政府部門站在較宏觀的角度關(guān)注整個(gè)環(huán)境容量，而企業(yè)則較關(guān)注與自身發(fā)展相關(guān)的配套設(shè)施建設(shè)，公眾的關(guān)注點(diǎn)則更多放在身處的環(huán)境質(zhì)量。

(3)對(duì)經(jīng)開(kāi)區(qū)形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的態(tài)度：贊成率表現(xiàn)為事業(yè)單位>企業(yè)>個(gè)人，原因可能為事業(yè)單位及園區(qū)內(nèi)企業(yè)較周邊的民眾能更直接地體驗(yàn)到形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)園區(qū)發(fā)展帶來(lái)的益處。

綜合調(diào)查顯示，不同背景的調(diào)查對(duì)象對(duì)經(jīng)開(kāi)區(qū)發(fā)展態(tài)度存在差異：政府部門、事業(yè)單位的角度更為宏觀，更關(guān)注開(kāi)發(fā)區(qū)整體規(guī)劃的實(shí)施、規(guī)劃區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中的政府總投入與產(chǎn)出情況、稅收情況，對(duì)整體經(jīng)濟(jì)的影響以及園區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的形成及產(chǎn)業(yè)布局等；企業(yè)單位關(guān)注重點(diǎn)為企業(yè)自身的發(fā)展，包括與企業(yè)發(fā)展相關(guān)的配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、開(kāi)發(fā)區(qū)的治安穩(wěn)定以及環(huán)保投入與產(chǎn)出情況；個(gè)體群眾則更關(guān)注拆遷安置補(bǔ)償、對(duì)個(gè)人生活水平的影響、居住環(huán)境狀況的改變以及個(gè)人收入的變化。由上述調(diào)查結(jié)果可知，本次公眾參與可讓公眾更好地了解經(jīng)開(kāi)區(qū)規(guī)劃實(shí)施情況，通過(guò)對(duì)不同領(lǐng)域調(diào)查對(duì)象有針對(duì)性地進(jìn)行調(diào)查，同時(shí)召集各方公眾進(jìn)行座談，實(shí)現(xiàn)信息溝通、平等對(duì)話，有利于降低經(jīng)開(kāi)區(qū)后續(xù)建設(shè)的社會(huì)壓力及社會(huì)成本。

3提高跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與有效性的建議

3.1增加形式多樣性

目前規(guī)劃環(huán)評(píng)跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與的方式多采取網(wǎng)上公示+問(wèn)卷調(diào)查，形式較單一，涉及的公眾范圍相對(duì)較小[2]。本次采取了專家咨詢會(huì)、網(wǎng)上公示、問(wèn)卷調(diào)查、社會(huì)團(tuán)體咨詢、召開(kāi)座談會(huì)等多種形式，通過(guò)收集各領(lǐng)域?qū)Ξa(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的意見(jiàn)和建議，使公眾參與結(jié)論更加公正客觀。另外，隨著網(wǎng)絡(luò)普及范圍日趨廣泛，還可考慮采用短信、微信、QQ投票等更為經(jīng)濟(jì)便捷的網(wǎng)絡(luò)參與方式，增強(qiáng)公眾參與的多樣性。

3.2強(qiáng)化內(nèi)容針對(duì)性

跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與調(diào)查內(nèi)容應(yīng)包括向公眾征求對(duì)已實(shí)施規(guī)劃的意見(jiàn)，對(duì)未實(shí)施規(guī)劃的建議，同時(shí)咨詢各領(lǐng)域公眾的關(guān)注點(diǎn)，分別站在各領(lǐng)域的角度設(shè)計(jì)公眾參與的調(diào)查內(nèi)容，有針對(duì)性地收集各方觀點(diǎn)。

從實(shí)踐來(lái)看，普通群眾了解自己所生活環(huán)境周圍的實(shí)際情況，更關(guān)注自己生活受影響的程度，設(shè)計(jì)的調(diào)查內(nèi)容應(yīng)是與生活息息相關(guān)的問(wèn)題，可以基本了解目前產(chǎn)業(yè)園區(qū)存在的主要環(huán)境問(wèn)題；對(duì)于政府部門，應(yīng)站在管理、決策、服務(wù)和實(shí)施規(guī)劃的層次，他們對(duì)于規(guī)劃的內(nèi)容是否合理可行將會(huì)有比較實(shí)際可行的意見(jiàn)和建議，同時(shí)也更了解當(dāng)?shù)厍闆r，對(duì)了解當(dāng)?shù)亓謽I(yè)、交通、環(huán)保、水務(wù)等方面的情況具有較大幫助；對(duì)于企業(yè)單位，要避免規(guī)劃的實(shí)施對(duì)其帶來(lái)不利影響，讓其有機(jī)會(huì)提出意見(jiàn)和建議，因此調(diào)查內(nèi)容要從全局、宏觀的層次來(lái)考慮，多關(guān)注園區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保投入產(chǎn)出，將會(huì)收到有意義的反饋[4]。

3.3正確定位行政單位

從一些規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與開(kāi)展情況來(lái)看，以往的公眾參與對(duì)象大多僅包含受規(guī)劃實(shí)施影響的個(gè)體群眾，將行政單位納入公眾參與對(duì)象的較少。國(guó)外均將與規(guī)劃實(shí)施有關(guān)的行政機(jī)關(guān)明確納入到公眾參與主體的范圍內(nèi)，而我國(guó)對(duì)此并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定[5]。作為行政機(jī)關(guān)，在某些規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中并不完全擔(dān)任決策者的角色，也或多或少受規(guī)劃實(shí)施的影響。本次研究表明，行政單位從自身角度出發(fā)提出的意見(jiàn)有別于個(gè)體群眾及經(jīng)開(kāi)區(qū)企業(yè)單位，對(duì)規(guī)劃的制定及后續(xù)實(shí)施具有重要的參考作用。因此，規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與進(jìn)行過(guò)程中，應(yīng)該正確定位行政單位的角色。

3.4提升編制機(jī)構(gòu)水平

在跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與過(guò)程中，編制機(jī)構(gòu)充當(dāng)了公眾與環(huán)保主管部門的溝通橋梁，如何協(xié)調(diào)好二者關(guān)系，實(shí)現(xiàn)雙向有效溝通，需要編制單位秉承“公開(kāi)、公平、公正”的責(zé)任心。建議增加對(duì)實(shí)施跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與人員的培訓(xùn)，正確定位其角色，真正發(fā)揮公眾參與作用，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與的水平和有效性。

4結(jié)語(yǔ)

規(guī)劃環(huán)評(píng)跟蹤評(píng)價(jià)不同于項(xiàng)目或規(guī)劃前期的環(huán)評(píng)，其公眾參與兼具傳統(tǒng)特點(diǎn)及自身的獨(dú)立性。目前，涉及規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與的相關(guān)研究甚少，并且國(guó)家針對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)公眾參與頒布的相關(guān)文件較少。通過(guò)正確定位各類參與者的角色，增加公眾參與形式的多樣性，同時(shí)有針對(duì)性地設(shè)計(jì)調(diào)查內(nèi)容，可極大程度地提高規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與的有效性。

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收稿日期：2016-03-11

作者簡(jiǎn)介：廖嘉玲(1982—)，女，四川成都人，高級(jí)工程師，碩士，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)、技術(shù)評(píng)估，E-mail：13608275@qq.com

DOI:10.14068/j.ceia.2016.04.009

中圖分類號(hào)：X820.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-6444(2016)04-0033-03

Practical Discussion on Public Participation for Follow-up Environmental Impact Assessment of Industrial Park Planning

LIAO Jia-ling1, JIA Yu-ling1, GAO Yan2, XIAO Lin-chuan2, HUANG Di2

(1.Sichuan Municipal Appraisal Center for Environmental Impact Assessment, Chengdu 610000, China; 2.The IT Electronics Eleventh Design &Research Institute Scientific and Technological Engineering Corporation Limited, Chengdu 610000, China)

Abstract:Based on the analysis on the legal basis, significance, and existing problems of public participation for follow-up environmental impact assessment of existing industrial park planning, this paper investigated the public participation work for follow-up environmental impact assessment of Shuangliu Economic Development Zone in Sichuan, innovated in the stage of public participation, survey methods and survey subjects, and further explored and validated the role and significance of follow-up environmental impact assessment of planning. Finally, this paper put forward recommendations on improving the effectiveness of public participation for follow-up environmental impact assessment of planning.

Key words:follow-up environmental impact assessment of planning; public participation; Shuangliu Economic Development Zone in Sichuan