縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)現(xiàn)狀、成因及對策分析
——基于上海市某區(qū)調(diào)查研究的案例分析

彭鍛煉

縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)現(xiàn)狀、成因及對策分析
——基于上海市某區(qū)調(diào)查研究的案例分析

彭鍛煉

內(nèi)容提要：地方政府債務(wù)問題是各級政府部門和學術(shù)界都非常關(guān)心和重視的問題，但目前有關(guān)地方政府債務(wù)的研究主要集中在省級政府債務(wù)和應(yīng)對債務(wù)風險，而縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)具有其自身的特殊性，相對而言研究也較少，了解基層政府債務(wù)的現(xiàn)狀及形成原因是有效化解縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)的前提和基礎(chǔ)。本文通過對上海市H區(qū)街鎮(zhèn)政府債務(wù)情況的調(diào)查研究，分析了H區(qū)街鎮(zhèn)政府債務(wù)現(xiàn)狀，梳理了H區(qū)街鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的原因，并從化解街鎮(zhèn)政府債務(wù)存量和增量兩方面提出了相應(yīng)的對策建議。通過對H區(qū)及所屬街鎮(zhèn)政府債務(wù)現(xiàn)狀、形成原因和化解對策的分析，對全國地方政府債務(wù)問題的解決都有一定的理論參考意義。

縣鄉(xiāng)基層政府政府負債成因分析化解對策調(diào)查研究

一、縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)問題的特殊性和研究的必要性

2013年12月30日，國家審計署公布了全國政府性債務(wù)審計結(jié)果。截至2013年6月底，縣級政府負有償還責任的債務(wù)為39573.60億元，縣級政府負有擔保性責任的債務(wù)為3488.04億元，縣級政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)為7357.54億元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務(wù)為3070.12億元，政府負有擔保責任的債務(wù)為116.02億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)為461.15億元①中華人民共和國審計署.2013年第32號公告：全國政府性債務(wù)審計結(jié)果 ［OL/EB］.http：//www.audit.gov. cn/n5/n25/c63642/content.html.?？h鄉(xiāng)基層政府作為我國政府層級的末端，其債務(wù)在形成原因和化解對策上都有一定的特殊性。這種特殊性主要表現(xiàn)在這幾方面：（1）縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)增長速度快，2013年國家審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，縣級政府債務(wù)年均增長率為26.59%，分別高于省級政府債務(wù)年均增長率14.41%和市級政府債務(wù)年均增長率17.36%；（2）縣鄉(xiāng)基層政府負有償還責任的債務(wù)比例高，或有債務(wù)比例低，因為縣鄉(xiāng)基層政府的主要職責是負責向轄區(qū)居民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，因此其債務(wù)的形成與轄區(qū)居民公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供有密切關(guān)系，因此，基層政府債務(wù)大多是政府負有償還責任的債務(wù)；（3）縣鄉(xiāng)基層政府財力有限，由于目前的分稅制財政管理體制改革還沒有形成規(guī)范的省以下財政管理體制，縣鄉(xiāng)政府與上級政府間財政與事權(quán)責任不清，同時縣鄉(xiāng)基層政府轄區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)量和規(guī)模較小，稅源不充足，地方財力主要依靠上級轉(zhuǎn)移支付。這些特殊性都決定了縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)問題的解決必須采取實事求是的態(tài)度和方法。

數(shù)量龐大的地方政府債務(wù)引起了各級政府和學術(shù)界的重視，目前，有關(guān)地方政府債務(wù)的研究對象主要集中在省級政府層面，研究內(nèi)容主要以防范債務(wù)風險為主，而缺少對縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)現(xiàn)狀、成因和化解對策的深入分析（龔強，王俊，賈珅，2011）。由于縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)的特殊性，必須具體了解縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)的現(xiàn)狀、成因和化解對策，才能實事求是地研究和解決縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)問題。筆者利用與上海市H區(qū)課題合作的機會，對H區(qū)所屬街鎮(zhèn)財政部門負責人和H區(qū)財政局主要負責人進行了深入的調(diào)研訪談，收集了H區(qū)區(qū)級及所屬街鎮(zhèn)近年來政府債務(wù)情況的具體數(shù)據(jù)資料，在此基礎(chǔ)上結(jié)合國家化解地方政府債務(wù)的最新政策，有針對性地提出了化解縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)的設(shè)想。雖然上海市H區(qū)是屬于我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的區(qū)縣，但在有中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境中，縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的現(xiàn)狀、形成原因以及化解對策與全國其他地區(qū)縣鄉(xiāng)基層政府有許多相似之處。因此，了解上海市H區(qū)及所屬街鎮(zhèn)政府債務(wù)的現(xiàn)狀、形成原因及化解對策，對全國其他地區(qū)縣鄉(xiāng)基層政府也有很大的借鑒意義和參考價值。

二、H區(qū)經(jīng)濟財政總體情況

上海市H區(qū)位于長江三角洲內(nèi)上海市西南部，在黃浦江中上游，是上海連接整個長三角、輻射長江流域的核心區(qū)域，H區(qū)正日益成為上海西南的重要門戶。2013年末，H區(qū)轄有11個鎮(zhèn)、4個街道和兩個園區(qū)，是“十二五”期間上海戰(zhàn)略目標向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的發(fā)展重心。近年來，H區(qū)的社會經(jīng)濟得到了較快的發(fā)展，但由于歷史、經(jīng)濟以及社會等原因，H區(qū)及所屬街鎮(zhèn)在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，本級財政和街鎮(zhèn)財政都出現(xiàn)了較大數(shù)量的債務(wù)問題。

H區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中區(qū)級財政層面出現(xiàn)了大量財政債務(wù)。如果單純從預算內(nèi)收支來看，這些債務(wù)數(shù)量都是非常大的，而且呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢。2010年，H區(qū)級財政收支差額為26.22億元，2013年，區(qū)級財政收支差額達到48.68億元，年均增幅達28.55%。數(shù)量大且增速快的地方政府債務(wù)對H區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展是一個較大隱憂，如果不能很好地解決地方政府負債問題，勢必會影響到縣鄉(xiāng)基層政府的穩(wěn)定運行和公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的良好供給。因此，H區(qū)政府非常重視地方政府債務(wù)問題。

另一方面，我們也要看到，H區(qū)本級政府只負責根據(jù)上級政策和當?shù)貙嶋H情況制定本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的政策措施，具體負責落實這些政策的執(zhí)行和直接向轄區(qū)居民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的是各街鎮(zhèn)基層政府。因此，分析和研究街鎮(zhèn)財政債務(wù)情況及債務(wù)形成原因，為找到化解縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)難題提供可供借鑒的對策更有現(xiàn)實意義和實際價值。

表1　H區(qū)2010～2013年社會經(jīng)濟發(fā)展主要指標表　單位：億元

三、H區(qū)街鎮(zhèn)政府債務(wù)狀況

（一）H區(qū)街鎮(zhèn)政府顯性債務(wù)情況分析

H區(qū)下轄的17個街鎮(zhèn)和園區(qū)憑借處于江浙滬交界的區(qū)位優(yōu)勢和郊區(qū)土地資源豐富的優(yōu)勢，近年來，社會和經(jīng)濟都取得了較快的發(fā)展，街鎮(zhèn)及園區(qū)可用財力和財政支出逐年增長（見表2）。

H區(qū)各街鎮(zhèn)和園區(qū)在保證行政機關(guān)正常運轉(zhuǎn)和為轄區(qū)居民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程中，由于各種原因，近年來出現(xiàn)了大量財政負債，數(shù)量呈增長趨勢。2009-2012年，H區(qū)除少數(shù)街鎮(zhèn)（園區(qū)）在少數(shù)年份略有結(jié)余外，大多數(shù)街鎮(zhèn)（園區(qū)）政府在大多數(shù)年份都是負債運行的（見表3）。這些債務(wù)在沒有逐年得到有效化解的情況下，像滾雪球一樣越滾越大，最后導致各街鎮(zhèn)（園區(qū)）累積的財政債務(wù)數(shù)量也越來越龐大，成為基層政府運行和社會經(jīng)濟發(fā)展的一大隱憂。

另一方面，我們還要看到，表3中所列的財政債務(wù)數(shù)據(jù)只是預算內(nèi)的負債情況，是直接債務(wù)。還有很多由政府擔保等原因形成的或有債務(wù)和一些借款無法通過預算數(shù)據(jù)顯示和計算的隱性債務(wù)，這些債務(wù)也需要街鎮(zhèn)（園區(qū)）政府兜底或買單。如果把這些隱性債務(wù)加上，H區(qū)各街鎮(zhèn)（園區(qū)）的政府負債情況更加嚴重。

（二）H區(qū)街鎮(zhèn)政府隱性債務(wù)情況分析

H區(qū)各街鎮(zhèn)（園區(qū)）政府在促進社會經(jīng)濟發(fā)展的過程中，由于財政收支存在較大缺口，但是社會經(jīng)濟發(fā)展進程中的許多政府支出又是剛性的，街鎮(zhèn)（園區(qū)）政府通過其他途徑形成了大量債務(wù)，這些債務(wù)都是隱性債務(wù)，無法從政府收支數(shù)據(jù)中直接體現(xiàn)。這些隱性債務(wù)主要包括銀行借款、養(yǎng)老保障基金欠款和擔保負債三種形式。

1.銀行或公司借款

由于街鎮(zhèn)政府主要依靠地方財力，預算外收入不多，在地方財力不能滿足街鎮(zhèn)政府支出需要，同時一些公共事務(wù)又不得不完成時，街鎮(zhèn)政府就憑借自身信用向銀行或公司借款，從而形成了街鎮(zhèn)政府的一種負債。這在許多街鎮(zhèn)政府中都存在，而且數(shù)量不少。截至2012年底，第一街鎮(zhèn)政府有1.11億元公司借款，第二街鎮(zhèn)有銀行借款9億元，第三街鎮(zhèn)政府有銀行借款2億元和工程欠款5千萬，第六街鎮(zhèn)政府有銀行借款1.8億元，十二街鎮(zhèn)有銀行借款3.2億元，十五街鎮(zhèn)有銀行借款1.36億元，十七街鎮(zhèn)政府有39億元銀行借款。這些借款最后都必須由政府通過財政收入來償還，因此構(gòu)成了街鎮(zhèn)政府巨大的隱性債務(wù)。

表2　H區(qū)各街鎮(zhèn)2009～2012年財政收支情況　單位：萬元

2.養(yǎng)老保險基金欠款

在中央大力推進社會保險事業(yè)發(fā)展政策的要求下，加上H區(qū)出讓土地導致大量失地農(nóng)民迫切需要解決社會保障問題，H區(qū)各街鎮(zhèn)政府出現(xiàn)了大量養(yǎng)老保險欠賬，從而成為各街鎮(zhèn)政府一個重要的債務(wù)。截至2012年底，第一街鎮(zhèn)鎮(zhèn)保資金欠款2.55億元，第三街鎮(zhèn)鎮(zhèn)保資金欠缺8千萬，第六街鎮(zhèn)鎮(zhèn)保資金欠缺1億元，十二街鎮(zhèn)鎮(zhèn)保資金欠款1.17億元，十七街鎮(zhèn)鎮(zhèn)保資金欠款2.4億元。

3.擔保負債

街鎮(zhèn)政府在促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展過程中，為了招商引資，吸引大型企業(yè)入駐當?shù)?，街?zhèn)政府依靠自身信用或資源為引進企業(yè)擔保貸款，解決引進企業(yè)的融資問題，從而形成了街鎮(zhèn)政府的或有負債。截至2012年底，十七街鎮(zhèn)為一家臺灣電子品牌公司擔保20多億元，這對于十七街鎮(zhèn)來說，是一筆不小的或有負債，一旦這家公司破產(chǎn)，十七街鎮(zhèn)乃至H區(qū)政府是要為這筆巨額貸款承擔連帶責任的，最后還需要政府財政資金來清償。

表3　H區(qū)各街鎮(zhèn)（園區(qū)）2009～2012年財政負債變化情況表　單位：萬元

四、H區(qū)街鎮(zhèn)政府債務(wù)形成原因分析

H區(qū)街鎮(zhèn)（園區(qū)）政府債務(wù)形成原因是多方面的，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，所有街鎮(zhèn)（園區(qū)）政府債務(wù)形成的原因可以總結(jié)為以下幾點。

（一）主要依靠房地產(chǎn)發(fā)展的土地經(jīng)濟增長乏力

H區(qū)雖然地處江浙滬三省市交界處，但所有街鎮(zhèn)工業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，尤其是北部地區(qū)因為保護耕地和水源的原因，工業(yè)發(fā)展受到嚴格限制，不再有新的工業(yè)項目落戶，只能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。所有街鎮(zhèn)幾乎沒有什么重要的或規(guī)模以上的工業(yè)，同時由于人口居住比較分散，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)還在形成之中。所以，H區(qū)本級及所轄各街鎮(zhèn)（園區(qū)）經(jīng)濟增長都比較緩慢，經(jīng)濟增長速度低于全國平均增長速度（見表1）。過去幾年，大部分街鎮(zhèn)（園區(qū)）主要依靠出讓土地和發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展重要手段，街鎮(zhèn)政府的財政收入也主要依靠與土地有關(guān)的房地產(chǎn)相關(guān)稅收，在一些街鎮(zhèn)財政收入中的比例甚至超過40%，是名副其實的“土地財政”，這在基層政府經(jīng)濟發(fā)展和財政收入構(gòu)成中是極不正常的。如第六街鎮(zhèn)，2012年財政收入總量10億元，來自房產(chǎn)企業(yè)的稅收收入4.1億元，占41%；地方財政收入2.89億元，來源于房產(chǎn)企業(yè)的地方稅收有1.56億元，占54%；第四街鎮(zhèn)2012年財源結(jié)構(gòu)中，來自房地產(chǎn)業(yè)的稅收收入占比達40%。近年來，由于國家的宏觀調(diào)控，房地產(chǎn)市場發(fā)展逐漸趨于平穩(wěn)，地方政府能夠用來出讓和交易的土地越來越少，這直接導致H區(qū)及所屬街鎮(zhèn)經(jīng)濟增長緩慢。經(jīng)濟增長的蛋糕不能做大，政府能夠分到的收入自然也就少了，而基層政府負責提供民眾公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的支出是剛性增長的，這就導致基層政府需要借債維持基本運行。

（二）區(qū)級政府和街鎮(zhèn)（園區(qū)）基層政府間的事權(quán)和財權(quán)劃分不清

1994年分稅制財政管理體制改革，明確了中央與地方在財政收入上的職責權(quán)限，但支出權(quán)和事權(quán)沒有明確規(guī)定，同時省級以下財政管理體制沒有規(guī)范，導致H區(qū)本級和街鎮(zhèn)（園區(qū)）政府間的財權(quán)和事權(quán)界定不清晰。區(qū)級政府通過地方稅在區(qū)、街鎮(zhèn)之間共享的方式，把一些大的地方稅收入留在了區(qū)本級，如營業(yè)稅、個人所得稅等，而一些小的地方稅稅種也被區(qū)級政府截留，從而導致有些鎮(zhèn)出現(xiàn)地方稅收增長而地方財力下降的局面，地方稅收增加并沒有為街鎮(zhèn)帶來更多實惠，如房產(chǎn)稅。這直接導致街鎮(zhèn)政府通過舉借債務(wù)實現(xiàn)政府各方面的職能（莫蘭瓊，陶凌云，2012）。

另一方面，H區(qū)雖然在全區(qū)實現(xiàn)了教育和衛(wèi)生經(jīng)費的統(tǒng)籌，但是，由于統(tǒng)籌方法不盡合理，導致某些弱鎮(zhèn)教育衛(wèi)生經(jīng)費統(tǒng)籌額占全年可用財力過高，影響其他正常開支；教育衛(wèi)生統(tǒng)籌不徹底，進而引發(fā)事權(quán)不清，一些街鎮(zhèn)在教育衛(wèi)生統(tǒng)籌后，還要按比例承擔學校、衛(wèi)生院等重大工程項目的建設(shè)資金及教師、衛(wèi)生人員相關(guān)福利津貼開支，加重了鎮(zhèn)級財政困難。

此外，一些全區(qū)性的公共項目落戶在一些街鎮(zhèn)，區(qū)級政府并沒有全額負擔這些全區(qū)性公共項目的建設(shè)經(jīng)費和運營經(jīng)費，而是由街鎮(zhèn)政府自行解決資金投入問題，從而導致部分街鎮(zhèn)財政出現(xiàn)困難，需要舉借債務(wù)來應(yīng)對。如第一街鎮(zhèn)承擔了一些重大市政工程建設(shè)、城東污水處理廠建設(shè)的投入及其建成后的養(yǎng)護經(jīng)費；位于十三街鎮(zhèn)的垃圾填埋場給周邊居民帶來了影響，需要由街道向居民支付補償費用；十三街鎮(zhèn)老城改造問題，列入了政府實事項目，投入了大量資金，如該街鎮(zhèn)某小區(qū)改造，共需投入5千萬，區(qū)政府只承擔了3千萬，還有2千萬需要街道政府自行解決。

（三）社會經(jīng)濟發(fā)展和外來人口流入增加了街鎮(zhèn)基層政府公共事務(wù)的支出

隨著全區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，群眾對公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的要求越來越高，街鎮(zhèn)在集鎮(zhèn)建設(shè)如雨污水管道建設(shè)、舊房改造等方面的投入不斷加大，直接增加了街鎮(zhèn)政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供方面的支出。另一方面，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們追求更高質(zhì)量和高品質(zhì)的生活，需要基層政府提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。如第四街鎮(zhèn)政府近年來投入大量資金用于道路、教育、商業(yè)、衛(wèi)生以及公益性項目如殘疾人之家、文廣中心、社區(qū)衛(wèi)生中心等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。提供與轄區(qū)居民生活密切相關(guān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是街鎮(zhèn)基層政府的重要職責，隨著人們生活水平的提高，政府在這些方面的支出會越來越多，這也就直接增加了街鎮(zhèn)基層政府的財政壓力。

另一方面，隨著外來流動人口的快速增長（見表1），街鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)支出壓力也越來越大。如第一街鎮(zhèn)，由于大量外來人口的流入，鎮(zhèn)財政在文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、平安建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生等方面的投入迅速增加。特別是有近50%的外來人口工作在第十七街鎮(zhèn)和國際中小企業(yè)城，創(chuàng)造的稅收不歸第一街鎮(zhèn)，但是第一街鎮(zhèn)卻要承擔他們生活在該鎮(zhèn)的各方面巨大的公共開支，造成了該鎮(zhèn)發(fā)展中公共事務(wù)繁重，矛盾錯綜復雜，增加了鎮(zhèn)級政府財力支出壓力和公共管理難度。

（四）轄區(qū)居民社會保障的欠賬

現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求政府建立健全全面覆蓋的社會保障體系，實現(xiàn)全社會最基本的公平正義。H區(qū)各級政府貫徹執(zhí)行中央政策，在全區(qū)建立了職工保險、鎮(zhèn)保和農(nóng)保三種形式結(jié)合的社會保障制度。H區(qū)各街鎮(zhèn)老年人口較多，全覆蓋的社會保障制度建立后，這些老年人口按照政策就應(yīng)該領(lǐng)取養(yǎng)老金，而在此之前，現(xiàn)在領(lǐng)取養(yǎng)老金和醫(yī)療保險金的這些老人們并沒有繳納任何保險經(jīng)費；同時由于H區(qū)的社會保險標準是參照全市統(tǒng)一標準，標準較高。這些就直接形成了各街鎮(zhèn)的社會保障欠賬，而且數(shù)額巨大。如第十一街鎮(zhèn)是“兩鎮(zhèn)合一”的大鎮(zhèn)，人口眾多，到齡享受農(nóng)村養(yǎng)老金發(fā)放的人數(shù)達7621人，2012年該鎮(zhèn)承擔的統(tǒng)籌金額達1320萬元；同時這些支出隨著有關(guān)增支政策不斷出臺，呈每年上升趨勢。第七街鎮(zhèn)已享受農(nóng)保退休人數(shù)為1860人，享受征地養(yǎng)老人數(shù)為1952人；鎮(zhèn)保交費人數(shù)為6859人，農(nóng)保交費人數(shù)為1096人。從總體上來說，土地日益減少，需要享受鎮(zhèn)保的人越來越多，但是按照目前的繳費來說，辦理一個鎮(zhèn)保人員需要10多萬元，作為鎮(zhèn)一級財力不堪重負，特別是第七街鎮(zhèn)作為土地增減掛鉤的試點鎮(zhèn)，將來要全部解決農(nóng)民的鎮(zhèn)保問題，資金壓力非常大。第五街鎮(zhèn)農(nóng)民已參加鎮(zhèn)保人數(shù)17780人，尚有7500人未參加鎮(zhèn)保，辦理這些農(nóng)民的社會保障所需的財政資金數(shù)額也是巨大的。

此外，H區(qū)各街鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整布局過程中，發(fā)生了大量遷拆或動遷事務(wù)。拆遷或動遷需要解決遷移居民或失地農(nóng)民的補償問題和社會保障問題，這也直接增加了街鎮(zhèn)政府用于拆遷或動遷的財政性支出。如第十一街鎮(zhèn)在辦理失地農(nóng)民“鎮(zhèn)?！笔掷m(xù)過程中，考慮到當時資金承受能力等方面原因，對男性年滿60周歲、女性年滿55周歲人員采用了“體外循環(huán)”方式，即這些人員的保障金都由鎮(zhèn)財政列支承擔。據(jù)統(tǒng)計，上述對象共涉及1399人，每年支出費用高達1200萬元。第二街鎮(zhèn)共計9億元負債中有很大一部分是由于動遷造成的。十七街鎮(zhèn)2012年5億元財政支出中有8千萬是用于動遷居民的鎮(zhèn)保繳費，5千萬是用于拆遷居民的鎮(zhèn)級養(yǎng)老金，用于動遷、拆遷居民的社會保障支出占當年總支出的26%。

五、H區(qū)街鎮(zhèn)政府債務(wù)化解的對策思路

H區(qū)街鎮(zhèn)（園區(qū)）基層政府債務(wù)形成上有一定的時間跨度，形成的原因是多方面和客觀的，因而化解這些債務(wù)也不是一朝一夕的事情，需要一定的時間來逐漸化解。在化解這些基層政府債務(wù)的過程中，可以采取兩步走的戰(zhàn)略。

（一）近期措施：逐步化解政府債務(wù)存量

要化解H區(qū)街鎮(zhèn)（園區(qū)）基層政府債務(wù)，首先必須化解政府負債的存量，減輕基層政府財政壓力?？梢詮囊韵聨追矫嬷只饣鶎诱畟鶆?wù)存量。

1.通過發(fā)行地方政府債券置換基層地方政府債務(wù)存量

國務(wù)院高度重視地方政府債務(wù)問題，于2014年9月專門下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），對賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限、妥善償還存量債務(wù)等事項做了具體規(guī)定。財政部也于2015年3月中旬印發(fā)了《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫〔2015〕64號），對地方政府發(fā)行一般債務(wù)做了具體規(guī)定。依據(jù)這些政策文件的規(guī)定，上海市作為首批可以發(fā)行地方政府債券的省市之一，H區(qū)應(yīng)該借此機會，爭取區(qū)級政府發(fā)行一定數(shù)量的政府債務(wù)。發(fā)行債務(wù)獲得資金的一部分用于清償街鎮(zhèn)政府的借款和社會保障欠賬，直接化解一部分街鎮(zhèn)政府債務(wù)存量。

2.將街鎮(zhèn)政府債務(wù)存量納入預算管理，設(shè)立償債基金清償債務(wù)存量

財政部于2014年10月印發(fā)了《地方政府存量債務(wù)納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號），對地方政府負有償還責任的債務(wù)、地方政府負有擔保責任的債務(wù)及地方政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)分類甄別、確認，明確政府與企業(yè)的責任，將政府存量債務(wù)分類納入預算管理等工作做了具體規(guī)定。H區(qū)政府也于2014年年底召開專題會議具體落實了這項工作。后面的主要工作就是要將納入預算管理的基層政府存量債務(wù)進行清償，最常見的做法就是設(shè)立償債基金，在每年的政府預算中專門安排一塊預算資金用于清償納入預算管理的政府債務(wù)存量。H區(qū)財政部門應(yīng)該指導街鎮(zhèn)政府每年做好這項工作，逐漸化解這些基層政府存量債務(wù)（馬海濤，崔運政，2014）。

（二）中長期措施：規(guī)范基層政府財政管理，減少基層政府債務(wù)增量

現(xiàn)代經(jīng)濟社會，影響經(jīng)濟發(fā)展的因素越來越多，各級政府實行財政平衡或財政盈余已經(jīng)幾乎不可能，世界各國大多數(shù)政府實行赤字財政是常態(tài)。根據(jù)財政學原理，在動態(tài)發(fā)展的環(huán)境中，政府債務(wù)只要能促進經(jīng)濟發(fā)展，適度舉債是沒有害處的。基層政府在社會經(jīng)濟發(fā)展進程中，出現(xiàn)一定的政府債務(wù)是不可避免的，只要政府債務(wù)存量能逐步化解、增量穩(wěn)定，財政風險就是中性的。因此，可以采取以下措施穩(wěn)定地方政府債務(wù)增量。

1.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，做大做強經(jīng)濟“蛋糕”

以區(qū)域發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的要求，客觀上需要加快編制全區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。產(chǎn)業(yè)發(fā)展要體現(xiàn)“大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)步發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)”的方針，突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標和重點，加快形成先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)互動發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。浦南地區(qū)，主要優(yōu)先發(fā)展加工制造業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)；浦北地區(qū)，主要優(yōu)先發(fā)展旅游文化休閑產(chǎn)業(yè)、生態(tài)觀光度假型農(nóng)業(yè)，體現(xiàn)區(qū)位優(yōu)勢，錯位發(fā)展。同時，全區(qū)要重視高端服務(wù)業(yè)和新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加強主攻戰(zhàn)略的管理，搶占上海和長三角地區(qū)先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的制高點。

只有優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，逐漸做大做強各街鎮(zhèn)實體經(jīng)濟的“蛋糕”，街鎮(zhèn)政府的財政收入才會隨之增長，化解債務(wù)存量和減少債務(wù)增量才有財政資金作保證。

2.以合理劃分區(qū)本級與街鎮(zhèn)職能范圍為前提，實現(xiàn)財力、財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一

財力、財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一是處理政府間關(guān)系的首要原則，貫徹落實這一原則不但涉及財政體制，也涉及行政管理體制，因此，需要解決好財政職能與政府職能的匹配。依據(jù)地方公共產(chǎn)品理論和外溢性理論，要本著一級政府一級事權(quán)一級財權(quán)原則，來處理財權(quán)與事權(quán)關(guān)系。

縱向上，首先以轄區(qū)屬地原則確定事權(quán)的基本范圍，然后根據(jù)外溢性的性質(zhì)，確定相鄰區(qū)域和相關(guān)區(qū)域的雙邊或多邊事權(quán)。橫向上，部門間的事權(quán)劃分按行政專業(yè)分工和服務(wù)對象分類，科學界定部門職責，對有鄰近和交叉事權(quán)關(guān)系的部門，要結(jié)合具體事項拆分事權(quán)。

財權(quán)的劃分要以事權(quán)劃分為基本依據(jù)，建立基本事權(quán)成本測算制度，并根據(jù)事權(quán)的公共性程度差異，以及與稅收和收費的對應(yīng)關(guān)系，劃分稅收與收費歸屬和共享部分的分成比例，進一步完善財稅體制和部門協(xié)同理財制度。

應(yīng)明確劃分基礎(chǔ)領(lǐng)域投資事權(quán)、支出責任。（1）全區(qū)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)歸區(qū)級政府；街鎮(zhèn)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)歸本級政府；存在利益外溢、涉及鄰鎮(zhèn)或相關(guān)街鎮(zhèn)的雙邊或多邊事權(quán)，應(yīng)在上級政府協(xié)調(diào)下合理分擔相應(yīng)事權(quán)、支出責任。（2）教育衛(wèi)生等統(tǒng)籌事權(quán)原則上街鎮(zhèn)不再承擔，如承擔可作上級政府委托事權(quán)。（3）取消街鎮(zhèn)承擔的垂直部門應(yīng)承擔的事權(quán)。

與區(qū)級及街鎮(zhèn)政府的事權(quán)和支出責任相一致，區(qū)、街鎮(zhèn)政府為履行這些事權(quán)和支出責任應(yīng)該明確和獲得對應(yīng)的財力與財權(quán)，并通過相關(guān)法規(guī)制度對其規(guī)范，逐步形成法制化財政。

［1］龔強，王俊，賈珅.財政分權(quán)視角下的地方債務(wù)研究：一個綜述［J］.經(jīng)濟研究，2011（7）.

［2］何楊，滿燕云.地方政府債務(wù)融資的風險控制——基于土地財政視角的分析［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2012（5）.

［3］莫蘭瓊，陶凌云.我國地方政府債務(wù)問題分析［J］.上海經(jīng)濟研究，2012（8）.

［4］華創(chuàng)證券宏觀研究小組.地方政府債務(wù)甄別之實地考察及思考［J］.債券，2015（1）.

［5］趙海蕾，黃秀女.地方政府債務(wù)難題破解與策略選擇［J］.理論探討，2015（1）.

［6］馬海濤，崔運政.地方政府債務(wù)納入預算管理研究［J］.當代財經(jīng)，2014（6）.

［7］陳共編著.財政學（第6版）［M］.北京：中國人民大學出版社，2012年1月.

（責任編輯：邢荷生）

Analysis on Status Quo，Causes and Countermeasures on County& Township Governmental Debts——Based on the Investigation of a District in Shanghai

Peng Duanlian

Local government debt problem is a problem which raised the concern of all governmental departments and academia researchers.But the current studies of local government debt are mainly concentrated in the provincial government debt and the debt risk.County&township government debt has its own particularity，and the research about it is less.On the other hand，understanding the present situation and reasons of local government debt are the premise and foundation to resolve them effectively.Through investigating and studying on the county&township government debt situation of Shanghai H district，this paper analyzed the present situation，combed the causes of the formation of county&township government debt in H district，and put forward the corresponding countermeasures and recommendations from two aspects.Analysis of present situation，causes and countermeasures on county&township government debt in H district has a certain theoretical reference on resolving the national local government debt problem.

County&Township Government；Governmental Debt；Causes Analysis；Resolving Countermeasures；Investigation and Study

F812.5

A

2096-1391（2016）06-0126-09

本文獲得上海市教委科研創(chuàng)新項目“財政分權(quán)與地區(qū)社會保障服務(wù)績效”（項目編號：13YS112）資助，當然文責自負。

彭鍛煉，經(jīng)濟學博士，上海立信會計學院財稅學院副教授、系主任，研究方向：財政支出理論與政策，政府績效管理。