浙江省事權與支出責任劃分研究

浙江省財政廳課題組

浙江省事權與支出責任劃分研究

浙江省財政廳課題組

內(nèi)容提要：科學合理劃分政府間的事權與支出責任，理順各級政府間財政分配關系，在新一輪全面深化改革中具有牽一發(fā)而動全身的戰(zhàn)略作用。本文立足浙江實際，從事權與支出責任劃分的理論基礎入手，實證分析了浙江省各級政府間事權劃分的現(xiàn)狀，并以教育、公路、農(nóng)業(yè)事權與支出責任劃分為案例，深入分析了我國事權與支出責任劃分中存在的問題，并提出相應的對策建議。

事權支出責任政府間財政關系

一、事權與支出責任劃分的理論基礎

（一）概念界定

事權是指一級政府在公共事務和服務中應當承擔的任務和職責。由于經(jīng)濟體制、政治體制、地域特色等的不同，每個國家的政府職能既具有共性又各不相同。目前共識度最高的，就是在市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職責是提供公共服務，相應地，政府的事權也就是政府在公共服務提供中承擔的職責和義務。

支出責任是一級政府實際承擔、為滿足和完成既定公共事務職責所擁有的支出保障義務。支出責任與事權相對應，政府事權的本質是公共服務職責，支出責任則是政府事權在財政支出上的體現(xiàn)，具體包括支出保障職責和支出管理職責。

（二）理論基礎和基本原則

關于事權與支出責任劃分的理論，影響最深入、共識度最高的是財政分權理論。其主要內(nèi)容是：公共產(chǎn)品除了具有非競爭性、非排他性、不可分割性等特征，還具有地域性特征，這一特征被稱作公共產(chǎn)品的層次性。公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性，決定了政府和市場的邊界；公共產(chǎn)品的層次性，為政府間事權與支出責任的劃分提供了客觀需要。根據(jù)受益范圍的效用外溢程度的不同，公共產(chǎn)品可以分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品兩個層次。不同層次的公共產(chǎn)品，對應不同層次政府的事權與支出責任。其中，全國性公共產(chǎn)品對應中央事權，地方性公共產(chǎn)品對應地方政府事權。共同事權的配置取決于公共產(chǎn)品的外溢性，外溢程度越大，分權程度越低，中央政府需履行更多的事權，承擔的責任較多；反之，外溢程度越小，分權程度越高，則由地方政府承擔較多的事權和支出責任。根據(jù)財政分權理論，不管是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，政府間事權與支出責任劃分都有共通之處，即遵循外部性、信息復雜性和激勵相容性三原則。

二、浙江省事權與支出責任劃分現(xiàn)狀

《浙江省人民政府關于完善財政體制的通知》（浙政發(fā)〔2012〕85號）對浙江省事權作了原則性規(guī)定：省級一般承擔省級一般公共服務、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、農(nóng)林水事務、交通運輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務；市、縣（市）級一般承擔市、縣（市）級一般公共服務、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、農(nóng)林水事務、交通運輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務。省與市縣事權基本雷同。

（一）浙江省、市、縣三級政府支出重點①本文僅以一般公共預算支出數(shù)據(jù)為實證分析樣本，未考慮政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社?；痤A算因素，因此分析的口徑為非完全口徑。

2009～2014年，浙江省本級公共財政支出中，一般公共服務、公共安全、教育、科學技術、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水事務、交通運輸所占比例的均值分別為7.00%、10.19%、18.37%、6.02%、8.09%、10.28% 和23.35%，均值合計為83.30%，文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、資源勘探電力信息等事務所占比例的均值分別為3.62%、3.30%、2.38%，均值合計為9.30%。這10項支出均值合計達92.60%。從省本級財政支出結構可以看出，省本級的事權與支出責任主要集中在交通運輸、教育、農(nóng)林水事務、公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生和一般公共服務支出。其中，最大的事務支出是交通運輸，其次是教育。

2009～2014年，浙江省市本級公共財政支出中，一般公共服務、公共安全、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、農(nóng)林水事務、交通運輸支出比例的均值分別為13.33%、9.32%、13.47%、9.01%、6.61%、9.54%、5.17%、10.49%，均值合計為76.94%；科學技術、文化體育與傳媒、其他支出比例的均值分別為4.17%、3.45%、5.51%，均值合計為13.13%。這11項支出均值合計達到90.07%。從市本級財政支出的結構可以看出，市本級的事權與支出責任主要集中在一般公共服務、公共安全、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、農(nóng)林水事務、交通運輸?shù)仁聞?。其中，市本級最大的事務支出是教育，其次是一般公共服務?/p>

2009～2014年，浙江省縣級公共財政支出中，一般公共服務、公共安全、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、農(nóng)林水事務支出占比均值分別為12.99%、6.87%、21.81%、7.71%、7.43%、8.69%、10.86%，均值合計為76.36%，科學技術、交通運輸、資源勘探電力信息等事務支出比例的均值分別為3.49%、4.57%、4.40%，均值合計為12.46%。這10項支出均值合計達到88.82%。從縣級財政支出的結構可以看出，縣級政府的事權與支出責任主要集中在一般公共服務、公共安全、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、農(nóng)林水事務等事務上。其中，縣級最大的事務支出是教育，其次是一般公共服務（見表1）。

表1　2009～2014年浙江省各級政府公共財政支出均值

（二）省、市、縣三級政府支出責任比較

從總體支出責任承擔格局看，2009～2014年，省本級、市級和縣級財政支出比例均值分別為10.58%、18.75%和70.69%，三級財政支出之比為1∶1.77∶6.68。從變動趨勢來看，省本級和市級支出呈下降趨勢，分別從2009年的12.28%和20.17%下降到2014年的9.32%和18.09%；縣級支出呈上升趨勢，從2009年的67.55%上升到2014年的72.69%。總體上看，浙江省在支出責任劃分上，縣級支出占比較大，且呈逐年上升趨勢（見表2）。

表2　2009～2014年浙江省各級財政公共支出結構表

從功能性支出責任承擔格局上看，省、市、縣各級政府在各類支出上都不同程度地承擔了支出責任。另外，縣級政府支出占比最高，除交通運輸、援助其他地區(qū)支出、國土資源氣象等事務、住房保障支出、糧油物資儲備事務支出較低之外，其他支出均值均超過50%，最高達到81.17%。

三、浙江省事權與支出責任劃分案例分析

（一）教育事權與支出責任現(xiàn)狀

1.教育事權劃分。根據(jù)國家相關法律法規(guī)規(guī)定，學前教育、義務教育、職業(yè)教育以地方政府管理為主，事權相應由地方承擔，主要是市縣政府。高中教育因與轄區(qū)居民切身利益及素質提升密切相關，故事權也在地方政府；高等教育對于提升城市綜合實力和品味的正外部效應明顯，事權雖屬中央及省級，但地方政府也在積極介入?？傮w而言，教育事權劃分相對清晰，但“下沉”現(xiàn)象明顯。

2.浙江省教育支出責任狀況。從縱向看，教育支出縣級政府占比較大。目前我國教育體制是“地方負責、多渠道籌資”，教育支出以地方政府為主。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，在公共財政教育支出中，中央支出還不到兩成，地方政府則負擔了八成①根據(jù)2011～2013年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告計算可得，2011-2013年中央財政教育支出占公共財政教育支出的比重分別為19.45%、18.62%和18.14%。多，尤其是市縣政府負擔最重。從浙江省實踐來看，2009～2014年各級政府教育支出占比均值分別為9.85%、12.68%、77.47%（見表3）。

表3　2009～2014年浙江省公共財政支出中各級政府教育支出占比（單位：%）

從橫向看，教育支出在財政支出中占比較大。以2014年為例，教育支出、社會保障支出、農(nóng)林水務支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、科學技術支出、文化教育與傳媒支出占比分別為19.98%、8.44%、10.17%、8.41%、4.03%、2.24%，教育支出遠遠高于其他民生支出占比。

（二）公路事權與支出責任現(xiàn)狀

1.公路事權劃分。根據(jù)《中華人民共和國公路法》（簡稱公路法）和《中華人民共和國公路條例》規(guī)定，公路事權劃分比較明確：國道、省道建設、養(yǎng)護由省級政府負責，縣道建設、養(yǎng)護和支出責任由縣級政府負責，鄉(xiāng)道建設、養(yǎng)護由鄉(xiāng)級政府負責。但實際上，各類公路建設、養(yǎng)護和支出責任都是由各級政府共同負責，只是負責的程度有所不同而已。

2.浙江省公路支出責任狀況。一是不含債務公路建設支出責任狀況。2012～2014年，浙江省部分市縣公路建設支出中，中央、省、市、縣級政府三年合計數(shù)分別為46.52億元、131.36億元、45.43億元、233.19億元，占支出總額分別為10.19%、28.78%、9.95%、51.08%（見表4）。由此可見，浙江省部分市縣公路建設支出中，縣級政府支出壓力最重。

二是含債務公路建設支出責任狀況。將市、縣公路投資建設過程中發(fā)生的債務統(tǒng)計其中，2012～2014年，浙江省部分市縣公路建設支出中中央、省、市、縣級政府三年合計數(shù)分別為46.52億元、131.36億元、208.23億元和626.63億元，占支出總額分別為4.59%、12.97%、20.56%、61.87%（見表5）。由此可見，增加債務因素后，市縣級政府支出責任占比上升，中央和省級政府支出責任占比下降。

表4　2012～2014年浙江省部分市縣公路建設支出責任（不含債務）狀況　單位：億元

無論是含債務的公路建設支出還是不含債務的建設支出，從中央和地方角度看，中央政府在公路建設過程中支出責任承擔相對較??；從省及以下政府看，縣級政府在建設過程中承擔的支出責任比較大。

表5　2012～2014年浙江省部分市縣公路建設支出責任（含債務）狀況　單位：億元

（三）農(nóng)業(yè)事權與支出責任現(xiàn)狀

1.農(nóng)業(yè)事權劃分情況。當前，浙江省對財政支農(nóng)事權的管理實行“地方政府負責，分級管理和相關部門分工協(xié)作”的管理模式，市縣事權基本上是省級事權的延續(xù)，省與市縣的“共同事權”較多，且多以財政支農(nóng)項目的形式出現(xiàn)（見表6）。

表6　浙江省財政支農(nóng)項目

2.農(nóng)業(yè)支出責任現(xiàn)狀。通過對全省45個涉農(nóng)市、縣（區(qū)）2012～2014年財政支農(nóng)情況的數(shù)據(jù)分析，從支農(nóng)資金的絕對規(guī)?？?，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增加，財政支農(nóng)的力度也在不斷加大，無論是中央、省還是市縣，財政支農(nóng)的絕對規(guī)模都在不斷增加。從資金支出占比結構看，中央支農(nóng)資金占比最低，大體保持在12%左右，市縣支農(nóng)資金占比最高，平均占比高達57.65%，省級支農(nóng)資金占比介于二者之間，大體保持在30%左右（見表7）。

表7　2012～2014年浙江省部分市縣財政支農(nóng)支出情況　單位：億元

四、事權與支出責任劃分存在的問題

在當前財政體制下，下級政府事權基本是上級政府事權的延續(xù)或細化，事權劃分在各級政府之間具有一體性。因此，對事權與支出責任劃分中存在的問題，應基于全國的基本情況來進行分析。

（一）事權劃分不明晰

1.事權劃分缺乏法律約束。我國目前沒有界定政府間責任權利關系的法律法規(guī)，現(xiàn)行處理政府間關系的指導性原則，多以黨委和政府的文件形式出現(xiàn)，缺乏嚴肅的法律權威和約束力，不利于規(guī)范政府間的事權關系。

2.事權邊界界定不清晰。一是政府與市場邊界不清。突出表現(xiàn)在政府職能“越位”與“缺位”并存。一方面，從支出分類來看，目前，我國政府支出幾乎涵蓋所有領域，尤其有些地方政府出于政績考慮，有較強的投資沖動，替代市場職能，占用有限的政府財力，削弱了民生支出。另一方面，公共衛(wèi)生、社會保障、公共安全、生態(tài)建設等基本公共服務保障力度相對欠缺。二是各級政府之間事權邊界模糊。突出表現(xiàn)在省、市、縣政府獨立事權少，共同事權多，事權基本相同，區(qū)別僅在于承擔比重大小不同。

3.事權終止時效不明確。目前，事權劃分中長期忽略的一個重要問題是事權的終止時效。某些事權的設定有其特殊的歷史背景或原因，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，事權已經(jīng)不符合實際情況，按理應及時終止。但實際工作中對事權終止并未做出明確規(guī)定，如農(nóng)業(yè)中的糧食直補問題，現(xiàn)直補效益雖已很差，但此項事權并沒有規(guī)定終止時效。

（二）支出責任劃分不合理

1.事權與支出責任不匹配。財力分配和支出責任界定的基礎是事權劃分，事權劃分不清，財力和支出責任就很難劃分清楚。從浙江省實踐來看，事權劃分模糊，支出責任不匹配等問題依然突出。部分屬于省級的事權，市縣承擔了支出責任；部分屬于市縣的事權，省級承擔了支出責任；屬于省級和市縣的共同事權，在承擔比例上不夠明確或者不夠合理。

2.縣級政府支出壓力較大。一是從縱向看，縣級政府支出責任占比最重。2009～2013年，縣級政府支出占比均值為70.29%，遠遠高于省級政府支出占比均值（10.83%）。二是從橫向看，在功能性支出責任承擔格局中，縣級政府各項支出占比均高于省級政府，縣級政府承擔了大部分支出責任。三是從收支平衡角度看，縣級政府財力相對薄弱，但事權較多，“事多錢少”直接導致了縣級政府支出壓力大。

3.新增支出責任劃分缺乏協(xié)調(diào)機制。在我國現(xiàn)行體制下，一項新增事權推出，上下級政府間缺乏協(xié)商機制，往往采用自上而下的行政命令方式，致使基層政府被動事權較多，且大都直接轉化為支出壓力。

（三）支出責任與財力不匹配

支出責任與財力不匹配突出表現(xiàn)在基層政府錢少事多。雖然上級政府通過轉移支付手段，對經(jīng)濟較為困難的市縣給予了一定的財力補助，但并沒有從根本上改變市縣政府“小馬拉大車”的狀況。從全國來看，浙江省是最注重財力橫向和縱向均等化的省份，通過多次體制調(diào)整，最大限度地使財力向市縣下沉。但不容忽視的是，財力與支出責任不匹配的問題仍然存在，最突出的直接表現(xiàn)就是政府債務。截至2013年6月底，浙江省各級政府負有償還責任的債務5088.24億元，債務量總體可控，但風險較高。從政府層級看，省本級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務分別為106.33億元、1467.10億元、3288.18億元和226.63億元，縣級政府債務占比為64.62%。

（四）轉移支付制度不完善

1.一般轉移支付制度有待完善。一般轉移支付占比低，導致市縣政府可自主支配、統(tǒng)籌安排的財力不多。為解決這一問題，浙江省自2009年開始探索實施專項性一般轉移支付改革，通過吸收一般性轉移支付的優(yōu)點，采用“因素法”分配資金，形成了有利于集中財力辦大事的機制。但由于部門資金分配權力意識仍未改變，在下達專項性一般轉移支付資金時，部門仍會配套下達相應的“任務清單”，要求?？顚Ｓ茫@也在一定程度上限制了地方政府統(tǒng)籌財力的自主性。

2.專項轉移支付制度設計不完善。一是專項轉移項目設置不合理。專項轉移支付項目過多，有些甚至交叉重復，幾乎覆蓋了所有預算支出項目，且補助對象涉及各行業(yè)，資金總量雖然不少，但投向分散，重點不突出，導致財政資金使用績效不高，調(diào)控作用發(fā)揮不理想。二是項目管理、決策機制不完善。由于?？畹脑O定權在上級政府，且對?？疃嗖捎谩耙桓妥硬宓降住钡墓芾矸绞?，基層政府要爭取到資金，就必須“過五關、斬六將”，經(jīng)歷層層的項目申請過程，導致行政效率低下，而且容易出現(xiàn)“跑部錢進”的現(xiàn)象。三是專項轉移支付分配因素不完善。目前，浙江省多數(shù)專項轉移支付資金都已采用因素法進行分配，但分配因素還不盡完善。

（五）上級政策與考核機制干涉地方事權

1.各項考核機制實際干涉了地方事權。理論上，上級政府不應過多干預地方事權，但實際工作中，上級政府為了相關政策目標的實現(xiàn)，往往對地方提出許多要求。一方面，考核指標設置過多，干涉了地方事權，一定程度上束縛了地方自主性；另一方面，考核主體較多，資金碎片化現(xiàn)象嚴重，使當前財力捉襟見肘的地方政府“雪上加霜”。

2.出臺各項增支政策卻又不落實支出責任。如近年來，省里提出要實施“四邊三化”工程①“四邊”中的“一邊”為公路邊，即國省道公路兩側宜林地段綠化率達到95%以上，平均單側綠化寬度達到15米以上。、國務院提出實施公路生命防護工程等公路建設事項，這些公路事權主要由上級政府提出，但其并未安排相關的專項資金，支出責任主要由縣級政府承擔，給縣級財政尤其是經(jīng)濟困難地區(qū)的財政帶來較大的壓力。

五、完善浙江省事權與支出責任劃分的對策建議

（一）事權與支出責任劃分需要處理好的幾對關系

1.正確處理政府與市場的關系。按照“有所為，有所不為”的原則，厘清政府與市場邊界，實現(xiàn)從全能型政府向公共服務型政府的轉變。一是政府要退出“越位”領域，充分發(fā)揮市場在競爭性領域分配資源的決定性作用。二是政府要彌補“缺位”領域，承擔起如教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等公共事務。三是政府要適當干預。主要集中在如能源、電信、銀行業(yè)等在不健全的市場機制下無法有效運行的領域。

2.正確處理省以下政府間關系。從全省看，必須制定相應的方針、政策，推進全省經(jīng)濟社會的全面、均衡、可持續(xù)發(fā)展。但從各地看，市與市之間、縣與縣之間存在著發(fā)展的不平衡，賦予地方必要的權力，發(fā)揮地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性和創(chuàng)造性，有利于釋放全省的發(fā)展生機和改革活力，有利于全省發(fā)展大局。因此，處理省以下政府間關系，既要保持省級政府的權威性、集中性，也要賦予市縣政府必要的自主性、靈活性，形成不同層級政府之間科學合理的分工合作關系，實現(xiàn)集權與分權的動態(tài)平衡。

3.正確處理穩(wěn)定與適當調(diào)整的關系。如上所述，事權劃分不僅涉及方方面面，而且都較為敏感與復雜，改革的難度較大，處理不當會影響社會經(jīng)濟的發(fā)展。穩(wěn)定是指中央政府與地方政府的事權劃分和調(diào)整，不僅要經(jīng)過立法程序，明確規(guī)范，逐步納入法律管理的軌道，而且要保持一定的連續(xù)性。適當調(diào)整是指對中央與地方政府事權的不合理部分適時進行修正、更改。穩(wěn)定與適當調(diào)整之間是辯證統(tǒng)一的，必須有機結合。

（二）事權與支出責任劃分的主要構想

1.合理劃分事權。一是正確界定政府事權。應遵循“法無授權不可為”的基本原則，厘清屬于政府的事權。具體來看，應在“退、進、改”上狠下功夫：退，即厘清政府與市場的邊界，退出競爭性領域，最大限度地減少政府對微觀事務的管理，避免事權“越位”，并設立事權終止邊界，使政府從過時事權中解放出來，減輕政府事權壓力。進，即加大對經(jīng)濟社會發(fā)展重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的投入，增加公共服務供給，真正讓財政回歸公共本質，更好地發(fā)揮政府作用。改，即改變財政扶持方式，由原先大包大攬、直接投入改為間接支持、政策引導等方式。如大力推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，充分發(fā)揮政府和社會資本各自優(yōu)勢，以更好地提供公共服務。

二是合理界定各級政府之間事權。省及省以下政府事權劃分應遵循省級政府事權以實現(xiàn)基本公共服務均等化為主，縣鄉(xiāng)級政府事權以提供地方公共產(chǎn)品為主。從實踐看，省與市、縣（市）政府之間獨有事務的劃分基本上是清楚的，但共有事務常常糾纏不清。改革重點在于按照比較優(yōu)勢原理和公平、效率原則，明確劃分各級政府的承擔份額。對于工作量大、宏觀性強、外溢性大以及與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展程度相關性較弱的事務（如全省專項普查、自然生態(tài)保護等），建議以省級為主，市縣級為輔；而對于社會救濟、社會福利、社會優(yōu)撫，市政基礎設施建設等城市居民受益更多的事務，則以市縣級為主，省級為輔。關于共有事務劃分，建議采用“一事一議”方法，即根據(jù)政務的實際情況、工作量大小、效率高低等，具體問題具體分析。

三是適當增強事權劃分地方話語權。我國體制調(diào)整一直以來都依循“自上而下”的決策路徑，但在事權與支出責任相匹配的改革進程中，具體承擔著大量事務的基層政府具有相對的信息優(yōu)勢，在現(xiàn)有財力狀況下，能夠做什么事、可以做什么事，應多傾聽來自基層的聲音。應該更加注重頂層設計與基層實踐相結合，更加注重基層的首創(chuàng)精神，塑造“自上而下”與“自下而上”相結合的決策機制，賦予基層政府更多的話語權，發(fā)揮基層政府主動承擔自己事務的積極性，切實、有效地為建立事權與支出責任相適應的財政體制建設服務。

四是正確處理事權法定原則與動態(tài)調(diào)整機制之間的關系。事權法定是眾多國家的普遍做法，我國要加快各級政府事權劃分的法治化進程，盡量細化事權分配，比如通過列舉法，規(guī)定省及省以下政府各自具體的獨立事權和支出責任以及省及省以下政府共同事權和支出責任。事權法定化需要經(jīng)歷較長的改革歷程，當前可以借力“四張清單一張網(wǎng)”建設來推進，進一步厘清政府職責邊界，明確公共服務事項，制定責任目錄清單，要以改革為契機，將事權劃分事項與改革緊密結合起來。同時，需要注意的是，由于事權是動態(tài)變化、不穩(wěn)定的，對事權的劃分也不能一成不變，還應建立科學的動態(tài)調(diào)整機制，正確處理好事權法定原則與動態(tài)調(diào)整機制之間的關系。

2.合理劃分并確保履行政府間支出責任。進一步明確各級政府承擔事權的支出責任和共同事權的支出分擔責任。鑒于縣鄉(xiāng)級政府支出壓力較重及縣鄉(xiāng)級政府承擔了大量省級事權的支出責任，建議適當上移縣鄉(xiāng)級政府支出責任，省級政府不僅應承擔起基本公共服務均等化的事權，還應承擔起相應的支出責任。

3.科學匹配財力。理順各級政府間收入劃分，使“錢”和“事”相匹配，確保各級政府財政更好地履行職能。一是完善地方稅體系。首先要確保地方政府享有相對獨立的稅權；其次要明確地方稅主體稅種；再次要進一步規(guī)范地方稅種，實行“費改稅”，通過“稅費歸位”來理順地方政府的分配秩序，夯實地方可用財力；最后，推動省以下財政體制改革，進一步深化“省直管縣”改革，減少財政級次，夯實省以下政府財力基礎。二是完善財政轉移支付體系。根據(jù)事權與支出責任劃分的主要構想，未來改革方向是強化省級事權和支出責任，減少對市縣事權和支出項目的干預，明晰各級政府事權和支出責任范圍。相應地，現(xiàn)行轉移支付結構要順勢調(diào)整。應增加一般轉移支付比重，清理、整合、規(guī)范專項轉移支付，對省級事權和支出責任范圍內(nèi)的事項，由省級財政支出，不再通過專項轉移支付安排，對市縣事權和支出責任范圍內(nèi)的事項原則上通過一般性轉移支付安排，增強市縣自主權，省級財政不再通過安排專項轉移支付加以干預。

（三）相關配套改革

1.調(diào)整優(yōu)化各級政府間財權，逐步建立有利于推動科學發(fā)展的收入體系。一要保障省及省以下政府財力。建議按照“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局的總體穩(wěn)定”的原則，建立新的地方主體稅種。在2012年體制調(diào)整的基礎上，繼續(xù)適當下放財力，逐步促進省以下政府事權與支出責任相匹配。

2.建立統(tǒng)一規(guī)范、量化可浮動的各級政府支出標準體系。應借鑒國外“標準政府”的成熟經(jīng)驗，建立健全政府支出標準體系。一是對教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務及政府人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等建立全國基本的開支標準體系，并形成依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展情況的自動調(diào)整機制，以用于評估各地公共服務均等化程度，實施有效的財政轉移支付制度。二是充分考慮各地由于自然、環(huán)境、生活成本、行政成本、發(fā)展水平、公共設施養(yǎng)護成本等諸多因素導致的支出成本差異，確定每一省、市、自治區(qū)的成本差異系數(shù)，建立符合各地的支出標準體系。

3.推進政府間財政關系的法制化，健全監(jiān)督約束機制。一是增強預算法的約束力度，理順預算法和相關部門法之間的關系，減少部門法中關于支出法定增幅對預算法的制約，進一步強化預算執(zhí)行剛性。二是加快研究出臺《政府間財政關系法》《財政轉移支付法》等，推進政府間財政關系法制化。

4.深化行政體制改革，簡化行政管理層級，完善政府考核體系。一是充分發(fā)揮省級政府的承上啟下作用。強化省級政府統(tǒng)籌平衡支出和管理責任，合理把握省級政府占全省收入的比重，加大區(qū)域內(nèi)財力調(diào)節(jié)力度，逐步縮小省以下地方政府財力差距。二是完善政府考核體系，將原來以GDP為重點的政府考核體系調(diào)整為涵蓋教育、就業(yè)、環(huán)境、社保等公共服務項目的綜合考核，由單純追求經(jīng)濟增長轉向追求效率和公平，從制度上減少政府干預市場的行為。

5.完善考核機制，減少對地方事權的干預。一要清理、整合各項考核指標。按照簡政放權和轉變政府職能的要求，盡快清理、整合涉及地方事權的各項考核指標，對于符合地方發(fā)展需求且又在地方政府能力承受范圍內(nèi)的，予以保留，超出地方政府承受范圍的，要加以梳理、整合甚至取消。針對多口徑、多部門考核問題，建議將主管部門之外的其他部門考核指標納入地方政府統(tǒng)籌管理，減少由于各部門“各自為政”而干涉地方事權的現(xiàn)象。二是建立以結果為導向的考核機制。將考核由事前轉移到事后，給地方一定的自主權，減少對地方事權的干預。三是協(xié)調(diào)頂層設計與地方實際。頂層設計要“接地氣”，事前應做好充分的調(diào)研，并應在實踐中及時進行調(diào)整和修復，使頂層設計真正能夠指導地方工作實踐，確保達到頂層設計的政策目標。

［1］馬洪范.現(xiàn)代財政制度：“四化一知”的國家選擇［M］.北京：經(jīng)濟科學出版社，2015.

［2］樓繼偉.中國政府間財政關系再思考［M］.中國財政經(jīng)濟出版社，2013.

［3］財政科研協(xié)作課題組.加快構建事權與支出責任相適應財政體制［J］.公共財政研究，2015（2）.

［4］樓繼偉.推進各級政府事權規(guī)范化法律化［N］.人民日報，2014.

［5］郭晟豪.中央政府和地方政府的教育事權與支出責任［J］.甘肅行政學院學報，2014（3）.

［6］盧洪友，張楠.政府間事權與支出責任的錯配與匹配［J］.地方財政研究，2015（5）.

［7］于樹一.論國家治理框架下事權與支出責任相適應的政府間財政關系［J］.地方財政研究，2015（5）.

［8］寇明風.政府間事權與支出責任劃分再思考［J］.地方財政研究，2015（5）.

［9］中央財經(jīng)大學課題組.中央政府與地方政府責任劃分與支出分配研究［J］.經(jīng)濟體制改革，2006（6）.

［10］宋立，劉樹杰.各級政府公共服務事權財權配置［M］.北京：中國計劃出版社，2005.

［11］胡書東.經(jīng)濟發(fā)展中的中央與地方關系——中國財政制度變遷研究［M］.上海：上海人民出版社，2001.

課題組組長：錢巨炎

課題組副組長：羅石林

成員：章啟誠莫紅民張遠東馮健顧健耀陳優(yōu)芳虞斌王海軍周麗珠

執(zhí)筆：周麗珠顧健耀虞斌王海軍

（責任編輯：董麗娟）

*本課題系中國財政科學研究院財政學會2014招標課題。