美國(guó)地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示①

天津社會(huì)科學(xué)院 冬唯

吉林省科技信息研究所 宋微 史琳

美國(guó)地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示①

天津社會(huì)科學(xué)院 冬唯

吉林省科技信息研究所 宋微 史琳

美國(guó)地方政府債務(wù)已經(jīng)有近兩百年的歷史，其成熟和完善的市政債券體系，對(duì)支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展功不可沒。本文研究了美國(guó)的地方政府債務(wù)管理模式與制度體系，對(duì)美國(guó)地方政府債務(wù)管理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)，指出其對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)管理的幾點(diǎn)啟示，對(duì)我國(guó)地方政府債券的進(jìn)一步發(fā)展具有重要的借鑒意義。

美國(guó) 地方政府債務(wù) 經(jīng)驗(yàn) 啟示

美國(guó)的法律允許地方政府進(jìn)行債務(wù)融資，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置以及大規(guī)模公共投資的代際公平。美國(guó)的地方政府公債制度已經(jīng)有近兩百年的歷史，為州及州以下地方政府的正常運(yùn)營(yíng)提供了大量資金。

1　地方政府債務(wù)資金運(yùn)行管理

第一，舉債方式。發(fā)行地方公債(即市政債券)是美國(guó)地方政府舉債的最主要形式。市政債券是一種注冊(cè)豁免債券，各級(jí)政府不需要注冊(cè)即可發(fā)行市政債券。公募和私募是市政債券發(fā)行的兩種主要形式。公募有競(jìng)標(biāo)承銷和協(xié)議承銷兩種發(fā)行形式，競(jìng)標(biāo)承銷主要用于一般責(zé)任債券，而協(xié)議承銷一般用于收益?zhèn)?/p>

第二，舉債用途。聯(lián)邦政府舉債一般用于彌補(bǔ)政府的各項(xiàng)支出，其發(fā)行一般與政府的經(jīng)濟(jì)政策密切相關(guān)；州及州以下地方政府舉債一般用于“資本工程”，其發(fā)行一般與政府的經(jīng)濟(jì)政策相關(guān)性不大。大多數(shù)聯(lián)邦和州政府都采取法律的形式規(guī)定，州政府和其他地方政府在發(fā)行債券時(shí)必須保持經(jīng)常性預(yù)算平衡，不允許通過債務(wù)融資來彌補(bǔ)財(cái)政赤字。

第三，應(yīng)債資金。債務(wù)資金的提供者作為應(yīng)債資金來源，主要來自于個(gè)人家庭、貨幣市場(chǎng)基金、共同基金、保險(xiǎn)公司、商業(yè)銀行、封閉式基金、工商企業(yè)、股票經(jīng)銷商以及其他投資者等。這里的其他投資者主要是指非金融機(jī)構(gòu)、非農(nóng)業(yè)非公司機(jī)構(gòu)、州及州以下地方政府、退休基金以及政府資助企業(yè)等。

第四，償債資金。政府一般使用各種償債資金對(duì)一般責(zé)任債券進(jìn)行本金和利息支付。政府的償債資金主要來源于項(xiàng)目收費(fèi)收入、地方稅收等。當(dāng)現(xiàn)有的收入來源不能夠完全償還債務(wù)時(shí)，政府為了保證籌資需要，將會(huì)提高收費(fèi)率或稅率。收益?zhèn)蚍菗?dān)保債券的償債資金主要來源于項(xiàng)目的收費(fèi)收入，當(dāng)項(xiàng)目的收入不足以償還本金和利息時(shí)，債券持有人將會(huì)承擔(dān)相關(guān)的損失，州及州以下地方政府是不允許動(dòng)用其收入來源來補(bǔ)償?shù)摹?/p>

2　地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制

地方政府在介入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域時(shí)發(fā)行了大量的市政債券進(jìn)行融資，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也形成了一定的金融風(fēng)險(xiǎn)。為了控制市政債券放任發(fā)展的的態(tài)勢(shì)，美國(guó)政府加強(qiáng)了市場(chǎng)監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)控制。

第一，硬預(yù)算約束。美國(guó)州及州以下地方政府預(yù)算一般可以分為兩類，即經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算，并對(duì)這兩類預(yù)算進(jìn)行分類管理。其中資本性預(yù)算允許通過負(fù)債的方式籌集資金，而經(jīng)常性預(yù)算則不能。目前幾乎所有各州和地方政府都要遵循平衡預(yù)算規(guī)則，這一規(guī)則已經(jīng)寫入憲法或法令。

第二，預(yù)算管理。美國(guó)實(shí)行經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算管理方式來合理安排債務(wù)資金，從而保證政府項(xiàng)目資金的供應(yīng)。其中資本預(yù)算是指將政府各部門當(dāng)年的公共項(xiàng)目全部列出，隨后進(jìn)行資金來源的落實(shí)和安排。其來源主要有兩部分構(gòu)成，一部分是發(fā)行債券所籌集的資金，另一部分是安排經(jīng)常性預(yù)算后剩余的預(yù)算資金及其他收入。

第三，發(fā)行審批。美國(guó)各州對(duì)市政債券的發(fā)行都有相當(dāng)嚴(yán)格的審批。以北卡羅來納州為例，政府所有的資本和學(xué)?；I資項(xiàng)目都需要州財(cái)政辦公室“地方政府委員會(huì)”來審批，該委員不僅對(duì)項(xiàng)目的可行性負(fù)責(zé)，還要對(duì)主要債務(wù)和收入指標(biāo)進(jìn)行分析，之后才能進(jìn)行全民投票。北卡羅來納州債務(wù)管理局是舉債的代理機(jī)構(gòu)，但不為債務(wù)的違約承擔(dān)相關(guān)的擔(dān)保責(zé)任，在出現(xiàn)市政債務(wù)違約時(shí)，州政府會(huì)提供相應(yīng)的援助，在一定的情況下會(huì)對(duì)政府進(jìn)行管理。

第四，規(guī)模控制。美國(guó)對(duì)市政債券的規(guī)模進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，其主要的控制指標(biāo)包括負(fù)債率、債務(wù)率和資本負(fù)債率等。在此基礎(chǔ)上，一些州以及地方政府結(jié)合自身的實(shí)際情況設(shè)置了其他指標(biāo)。比如北卡羅來納州要求一般責(zé)任債券的年償還額度最多占政府收入的一成以內(nèi)。加利福尼亞州要求，某機(jī)構(gòu)在沒有獲得轄區(qū)三分之二選民的贊同情況下，縣、市和學(xué)區(qū)舉債的數(shù)額不得超過其年度收入。

第五，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。為了避免違約現(xiàn)象的發(fā)生，美國(guó)政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)針對(duì)地方政府的財(cái)政狀況進(jìn)行了大量的研究，并建議地方政府對(duì)自身的財(cái)政健康狀況進(jìn)行定期檢查，從而減少危機(jī)的出現(xiàn)。其中俄亥俄州根據(jù)自身財(cái)政狀況制定了財(cái)政監(jiān)測(cè)計(jì)劃與《地方財(cái)政緊急狀態(tài)法》，該計(jì)劃和法律對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警起到了至關(guān)重要的作用。

第六，償債準(zhǔn)備金。美國(guó)州及州以下地方政府通過設(shè)立償債準(zhǔn)備金制度來防止債券不能按時(shí)還本付息。償債準(zhǔn)備金的數(shù)額與每年所需償付本息總額大致相當(dāng)，也有可能是總發(fā)行價(jià)值的10%左右。償債準(zhǔn)備金的相對(duì)規(guī)模會(huì)隨著債券的分期償還而逐步減小。資需求、融資方向和方式等方面的建議，為政府在風(fēng)險(xiǎn)測(cè)控方面提供技術(shù)支持。通過提前介入和整體掌控的方式，形成科學(xué)的政府決策，規(guī)避政府投融資的風(fēng)險(xiǎn)，扭轉(zhuǎn)單純地由財(cái)政部門事后買單的被動(dòng)局面。

第四，健全地方政府債務(wù)擔(dān)保及償債機(jī)制。通過健全并完善地方政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制，能夠在一定的程度上減輕地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)一般由兩方面原因產(chǎn)生，首先是由于地方政府的直接借款，其次是由于地方政府提供擔(dān)保所致。防范債務(wù)危機(jī)的發(fā)生需要完善地方政府償債機(jī)制做保障，地方政府一方面應(yīng)該對(duì)其應(yīng)該承擔(dān)的債務(wù)按照償還時(shí)間進(jìn)行分類，結(jié)合政府財(cái)力增長(zhǎng)制定償還計(jì)劃，另一方面做好償債資金的準(zhǔn)備工作。

第五，建立地方政府債務(wù)管理問責(zé)與糾錯(cuò)機(jī)制。建立地方政府債務(wù)管理與糾錯(cuò)機(jī)制是從制度上約束地方官員過度舉債的內(nèi)在要求，是從源頭上控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。通過追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任，采用行政或刑事處罰等方式來規(guī)范政府借款人及金融機(jī)構(gòu)，能夠有效降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國(guó)尚未有針對(duì)政府借款人的責(zé)任要求和相應(yīng)的處罰機(jī)制，這對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)范管理很不利，因此對(duì)有關(guān)人員的過失責(zé)任及處罰措施作出明確規(guī)定很有必要。

［1］ 王立國(guó)，董微微.中外地方政府債務(wù)管理比較研究［J］.城市問題，2014（6）.

［2］ 張志華，周婭，尹李峰，等.國(guó)外地方政府債務(wù)管理情況綜述［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2008（22）.

［3］ 王利明，褚曉飛.國(guó)外地方政府債務(wù)管理研究［J］.內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì)，2011（10）.

［4］ 李青，韓立輝.地方債務(wù)管理模式的選擇：理論框架，國(guó)際比較及啟示［J］.中國(guó)行政管理，2013（1）.

3　對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)管理的啟示

第一，選擇合理的舉債方式、限制舉債用途、保證償債資金來源。從舉債方式看，各地政府應(yīng)該因地制宜選擇合適的舉債方式，一方面應(yīng)該允許地方政府從商業(yè)銀行借貸滿足長(zhǎng)期建設(shè)需要，另一方面也應(yīng)該允許發(fā)行地方政府債券進(jìn)行直接籌資。在舉債用途方面，我國(guó)地方政府債的主要用途應(yīng)該為建設(shè)性投資或借新償舊，在一般情況下不允許用于赤字性舉債。在償債資金籌措方面，應(yīng)堅(jiān)持以項(xiàng)目本身未來的收入為主，借助未來地方政府稅收收入償還為輔的策略。

第二，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地方政府債務(wù)的統(tǒng)一管理。約束地方政府債務(wù)僅僅依靠市場(chǎng)常常會(huì)出現(xiàn)失靈的狀況，為了保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的安全與穩(wěn)定，應(yīng)該從中央層面對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格管控。通過建立全國(guó)統(tǒng)一的債務(wù)管理體系，形成規(guī)?？刂茩C(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體制，進(jìn)而規(guī)范地方政府的舉債行為、舉債規(guī)模以及在此過程中的權(quán)利與責(zé)任，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

第三，建立適合我國(guó)國(guó)情的債務(wù)規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制?？刂坪侠淼牡胤秸畟鶆?wù)規(guī)模，建立與之對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范和預(yù)警機(jī)制是科學(xué)管理地方政府債務(wù)的有效手段。從政府層面設(shè)立投融資決策委員會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)，由財(cái)政部分牽頭為政府提供投

F812.5

A

2096-0298（2016）09（a）-105-02

吉林省科技發(fā)展計(jì)劃《自貿(mào)區(qū)協(xié)定背景下吉林省與韓國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)新領(lǐng)域合作研究》(20160418001FG)。

冬唯(1987-)，女，天津社會(huì)科學(xué)院城市經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，博士，主要從事城市經(jīng)濟(jì)方面的研究。