中國如何參與全球治理和規(guī)則博弈

張?zhí)N嶺

在當(dāng)今這個全球化的時代，全球治理和規(guī)則制定成為非常重要的問題，涉及諸多領(lǐng)域。中國作為一個大國，要在全球治理和規(guī)則制定上發(fā)揮大作用，不僅關(guān)系自身的利益，也關(guān)系世界的發(fā)展。這里，筆者就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的規(guī)則制定和規(guī)則博弈談一些看法。

多邊貿(mào)易規(guī)則與面臨的挑戰(zhàn)

二戰(zhàn)以后，世界接受20世紀(jì)30年代大危機(jī)的教訓(xùn)，成立了“關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定”，推動建立了開放的多邊貿(mào)易體系，該體系的根本特征是市場開放和無歧視原則。此后，世界市場的開放無論在廣度還是深度上，都不斷有新的突破，這也成為經(jīng)濟(jì)全球化逐步發(fā)展的最基本保障。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，在全球化的環(huán)境下，越來越多的國家，特別是發(fā)展中國家選擇了開放發(fā)展的戰(zhàn)略，通過參與全球化，進(jìn)入開放的世界市場，利用低成本和發(fā)展?jié)摿Φ谋容^優(yōu)勢實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，從而形成了發(fā)展中國家的群體性崛起。如今，發(fā)展中國家的GDP已占到全球的40%，而按購買力平價指數(shù)（PPP）計算，已超過半壁江山。重要的是，未來世界發(fā)展最大的潛力仍在發(fā)展中國家。

發(fā)展中國家的群體性崛起，必然會對原有的國際規(guī)則產(chǎn)生影響。早先，國際貿(mào)易規(guī)則體系主要是美國主導(dǎo)、美歐日把持，直到東京回合（指關(guān)貿(mào)總協(xié)定第七輪多邊貿(mào)易談判。1973年由《東京宣言》正式啟動，1979年結(jié)束），發(fā)展中國家才開始參與。但基本還是發(fā)達(dá)國家站在制高點上主導(dǎo)規(guī)則，因為這些國家最有開放能力。不過，發(fā)展中國家群體性崛起之后，開始要求在多邊規(guī)則中更多地反映發(fā)展中國家的利益，其中最主要的有兩條：一是要求發(fā)達(dá)國家取消國內(nèi)不利于發(fā)展中國家競爭的保護(hù)性高補(bǔ)貼。比如，農(nóng)業(yè)是發(fā)展中國家發(fā)展的起點和基礎(chǔ)，如果發(fā)達(dá)國家對農(nóng)業(yè)實行高補(bǔ)貼的話，發(fā)展中國家的糧食出口就只能在競爭中敗北。二是多邊體系不僅要推動開放，還要推動多邊框架下的合作。多哈回合（指2001年11月開始的世貿(mào)組織成員之間的新一輪多邊貿(mào)易談判。其宗旨是促進(jìn)世貿(mào)組織成員削減貿(mào)易壁壘，通過更公平的貿(mào)易環(huán)境來促進(jìn)全球，特別是較貧窮國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展）被稱為“發(fā)展回合”，它是多邊體系的一個重大轉(zhuǎn)變，也是二戰(zhàn)以后發(fā)展中國家的第一次集體發(fā)聲——發(fā)展中國家開始考慮世界的發(fā)展問題。多哈回合希望通過制定新規(guī)則來反映發(fā)展中國家的訴求，最終卻因為不符合美歐等發(fā)達(dá)國家的胃口而無法談下去。之后，美國另起爐灶，帶領(lǐng)一部分“志同道合者”開始搞“諸邊協(xié)議”，談判服務(wù)協(xié)定。美國還另外搞了“面向新世紀(jì)”的自貿(mào)區(qū)，在亞太地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP），在美歐之間推動跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定（TTIP）。

不過，多邊貿(mào)易體系框架仍然存在，多邊開放也仍然需要，在此情況下，世界貿(mào)易組織（WTO）推動了“貿(mào)易便利化”協(xié)定談判，同時，還有選擇地推動了先行開放，比如在第一期信息技術(shù)協(xié)定的基礎(chǔ)上，推動新的開放安排——擴(kuò)大資訊技術(shù)協(xié)議（ITA2）。但總體上看，要求制定一個反映發(fā)展中國家發(fā)展的多邊開放合作體制，還是舉步維艱。

美國把主要精力轉(zhuǎn)向推動次區(qū)域和諸邊自貿(mào)區(qū)，其領(lǐng)導(dǎo)的TPP影響巨大。TPP產(chǎn)生的大背景就是通過制定新規(guī)則，塑造新的競爭力優(yōu)勢，來應(yīng)對發(fā)展中國家的群體性崛起。TPP制定的新規(guī)則主要有兩個特點：一是全面、高水平的市場開放；二是涉及國內(nèi)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的深度體制開放。盡管TPP已經(jīng)完成的談判文本并沒有完全實現(xiàn)市場開放的目標(biāo)，體制開放也沒有觸及一些根本問題（如美國國內(nèi)法規(guī)的超級性），但仍是迄今世界上最全面、最有深度的協(xié)定安排。更為重要的是，這預(yù)示著未來美國以及TPP團(tuán)體推進(jìn)的方向。

從未來的發(fā)展看，世界需要保持一個更為開放和公平競爭的環(huán)境。從一定意義上來說，TPP有面向未來的含義。但是，各國和地區(qū)差別很大，開放與合作應(yīng)該是未來世界發(fā)展的大趨勢，而多邊安排最能體現(xiàn)聚合的利益和開放下的公平。TPP原則要有過渡，也不會適用于所有的國家，美國力圖把TPP規(guī)則作為多邊規(guī)則，很難行得通。其實，美國本身對TPP也多有爭議，而且，要使它的全部成員都能在其國內(nèi)順利通過并不容易。有些國家，像越南，本來不具備加入TPP的條件，它之所以破釜沉舟，是要實現(xiàn)三個目標(biāo)：一是以此推動國內(nèi)的體制改革與市場開放，二是以此進(jìn)入TPP圈市場，特別是美國市場，三是要做加工出口大國，以此提升吸引力，接納產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，成為繼中國之后的大出口加工地?，F(xiàn)在連印度尼西亞都表示要研究加入TPP，不過也有人認(rèn)為這可能只是政府的一種政治表態(tài)，因為真的談判起來難度很大。

在新形勢下，涉及新規(guī)則制定的問題很多，目前的多邊體系只涉及貿(mào)易，而多邊投資體系尚未建立，非直接投資的跨國資本流動數(shù)量很大，缺乏多邊管理機(jī)制，這也是2008年發(fā)生金融危機(jī)的重要原因。事實證明，世界不開放不行，僅僅依靠開放也不行，新規(guī)則應(yīng)該有更大的包容性。

中國應(yīng)參與和引領(lǐng)規(guī)則制定

面對新形勢，特別是以TPP為引領(lǐng)的規(guī)則博弈，中國應(yīng)該怎么辦？總的說，中國要著眼于未來，采取參與、有選擇引領(lǐng)的政策。TPP影響的主要不是貿(mào)易本身，而是未來的規(guī)則方向。對此，我們一方面要認(rèn)真對待，跟蹤觀察；另一方面，要選擇自己想做的和能做的，下功夫推進(jìn)，取得成效。參與和推動自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略已經(jīng)寫入了黨的文件，這是過去從來沒有過的事情。對于規(guī)則制定，中國不僅要參與，也要創(chuàng)建。習(xí)主席說，中國要發(fā)揮引領(lǐng)作用，這很重要。實際上，以往中國在“引領(lǐng)”作用上還是有成效的。比如，在中國—東盟自貿(mào)區(qū)的建設(shè)上，我們就發(fā)揮了重要的引領(lǐng)作用，創(chuàng)建了“早期收獲”原則，提出并實施了分步走方案（根據(jù)發(fā)展水平，東盟成員實行差別安排待遇），如今，“早期收獲”（early harvest）幾乎成了一個被普遍接受的談判原則。

歐美市場對我國也非常重要，盡管中國不會一下子加入TPP（TTIP更難包括中國），但還是要開拓空間，從談判投資協(xié)定開始是一個好選擇。中美構(gòu)建自貿(mào)區(qū)有困難，我們可以先與歐盟進(jìn)行談判，還可以推動國際多邊投資協(xié)定的談判。盡管WTO的貿(mào)易規(guī)則已經(jīng)包括了不少投資的內(nèi)容，但還是需要一個全面的投資協(xié)定。中國政府已經(jīng)下定決心在開放中實施負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國民待遇，這樣，發(fā)揮引領(lǐng)作用就有了底氣?？傊?，在新的規(guī)則博弈中，中國不能無所作為，不能把眼睛只盯在加不加入TPP上。從現(xiàn)實看，一是中國尚不具備加入的條件，二是還需要時間觀察。其實即使順利的話，TPP也要到2018年或者2019年才能夠?qū)嵤?/p>

作為一個崛起的大國，中國要做大事，推動具有大戰(zhàn)略意義的進(jìn)程。中國提出“一帶一路”大倡議，在議題設(shè)置、合作方式、推動重點上均提供了發(fā)揮引領(lǐng)作用的平臺?！耙粠б宦贰贝虻氖峭苿有滦桶l(fā)展合作的大旗，有號召力。中國不僅提倡議，而且率先投入，以推動新合作機(jī)制的建設(shè)（亞投行、新發(fā)展銀行、絲路基金等），只要堅持下去，就會影響巨大，于自己、于地區(qū)和世界均有利。如果說美國引領(lǐng)的是新開放規(guī)則的制定，那么，我們引領(lǐng)的將是新發(fā)展合作規(guī)則的制定。世界需要開放，更需要發(fā)展、合作。美國的規(guī)則只能涵蓋少數(shù)國家，是內(nèi)向的；而我們推動的新發(fā)展合作則是面向所有國家的，是外向的，是“開放的區(qū)域主義”和“開放的全球主義”。這樣，作為發(fā)展中大國的中國就有了制高點和話語權(quán)。

當(dāng)今世界處在大轉(zhuǎn)變時期，矛盾多，形勢復(fù)雜，重要的是我們自己要增強(qiáng)對世界變局的判斷和掌控能力，把握住和平發(fā)展、開放合作發(fā)展的大方向。這是一個充滿風(fēng)險的時期，也是一個充滿機(jī)會的時期。對中國來說，則是近代歷史上最有掌控能力、最可以有大作為的時期。

（作者為全國政協(xié)委員、中國社科院學(xué)部委員、國際研究學(xué)部主任）