政黨現(xiàn)代化視域下的公共權(quán)力運行法治化思考

馬正立

（中共中央黨校 研究生院，北京 100091）

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政黨現(xiàn)代化視域下的公共權(quán)力運行法治化思考

馬正立

（中共中央黨校 研究生院，北京 100091）

［摘要］中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略思想，中國共產(chǎn)黨的十八屆四中全會做出了全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署，這對中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨提出了新的要求。執(zhí)政黨是人民群眾和公共權(quán)力之間聯(lián)系溝通的紐帶，并充當人民群眾監(jiān)督和控制公共權(quán)力的利益代表。實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化和依法治國需要中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨堅強而有力的領(lǐng)導(dǎo)。政黨現(xiàn)代化已然成為推動二者實現(xiàn)的邏輯基礎(chǔ)和主體力量。政黨現(xiàn)代化的基礎(chǔ)是實現(xiàn)依法執(zhí)政、民主執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政。依法執(zhí)政的前提是實現(xiàn)政黨法治化和公共權(quán)力運行法治化。公共權(quán)力運行法治化需要通過培育法治理念、完善制度建設(shè)、構(gòu)建權(quán)力制約和監(jiān)督機制等路徑來實現(xiàn)。

［關(guān)鍵詞］政黨現(xiàn)代化；政黨法治化；公共權(quán)力運行法治化

政黨是政治現(xiàn)代化的產(chǎn)物。政黨作為國家政治生活的中樞，政治現(xiàn)代化已然包含著政黨現(xiàn)代化，政黨現(xiàn)代化已成為政黨發(fā)展普遍規(guī)律的要求。政黨現(xiàn)代化的核心是不斷提高執(zhí)政能力，實現(xiàn)執(zhí)政方式現(xiàn)代化。隨著國家治理體系現(xiàn)代化和依法治國不斷推進，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，客觀上要求轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，實現(xiàn)依法執(zhí)政，保證公共權(quán)力運行法治化，防止公共權(quán)力的異化，確保人民授予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。

一、政黨現(xiàn)代化與公共權(quán)力運行法治化

“政黨在現(xiàn)代化過程中產(chǎn)生，也必然隨著現(xiàn)代化的發(fā)展而發(fā)展。”［1］（P39）政黨現(xiàn)代化的主要標志是政黨法治化。政黨法治化是提高政黨執(zhí)政能力的基本前提和內(nèi)在要求。政黨法治化的首要任務(wù)是依法執(zhí)政。公共權(quán)力運行法治化是依法執(zhí)政和實現(xiàn)政黨法治化的基本要求，這也是政黨現(xiàn)代化的必然邏輯。

（一）政黨現(xiàn)代化與政黨法治化

隨著現(xiàn)代國家的成長，政黨所處的客觀環(huán)境不斷變化，政黨的歷史任務(wù)和地位也發(fā)生變化。政黨逐漸改變過去對權(quán)力的單純性追逐，正從手段性政治組織向目的性政治組織過渡，成為兼具手段性與目的性的政治組織。在目標與價值趨同背景下，政黨的自身經(jīng)營成為目的。在政黨先發(fā)內(nèi)生型國家中，政黨是現(xiàn)代化變遷的產(chǎn)物，是秩序的完善者。在政黨后發(fā)外生型國家中，政黨是社會政治危機的產(chǎn)物，是現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)者和推動者。同樣，政黨自身也必然要隨著現(xiàn)代化發(fā)展進行變革。政黨作為民眾參與政治的工具，應(yīng)當隨著政治現(xiàn)代化的進程而不斷發(fā)展完善，實現(xiàn)政黨現(xiàn)代化。政黨現(xiàn)代化是適合政黨自身的國情、黨情、民情特點，在結(jié)構(gòu)、功能、機制和活動方式上形成的規(guī)范化、科學(xué)化、制度化。

隨著現(xiàn)代化帶來的社會結(jié)構(gòu)、文化和意識形態(tài)的變遷，以往政黨借以對整個社會政治經(jīng)濟文化進行領(lǐng)導(dǎo)的理論基礎(chǔ)、體制機制、方式方法以及政黨自身的運作方式，都需要根據(jù)全新的社會歷史文化背景進行相應(yīng)變革。政黨現(xiàn)代化提出政黨法治化訴求，即依靠、運用法律制度的功能與機制，調(diào)解黨內(nèi)矛盾，解決黨內(nèi)問題，監(jiān)控黨的自身運作，協(xié)調(diào)黨與外部環(huán)境的關(guān)系，從而穩(wěn)定有序地推動黨的全面建設(shè)，促進黨的自我完善。

政黨法治化過程體現(xiàn)著政黨現(xiàn)代化。政黨法治化作為政黨現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是政黨現(xiàn)代化的衡量標準，也是政黨的執(zhí)政能力提高的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)代化帶來的政治參與劇烈膨脹反過來會威脅政治穩(wěn)定，通過法治化的途徑來逐步容納日益增長的政治參與訴求，可以保持現(xiàn)代化過程中的政治穩(wěn)定，從而保證政治現(xiàn)代化取得成功。學(xué)者亨廷頓曾把發(fā)達國家的政黨體系和發(fā)展中國家的政黨體系進行比較，認為是否是適應(yīng)政黨現(xiàn)代化的政黨體系，并不在于是否是多黨輪流執(zhí)政，而在于該政黨體系對現(xiàn)代化的適應(yīng)性，在于政黨能否有效實現(xiàn)或推動其在現(xiàn)代化擴張中的政治參與和法治化進程。

在中國，無論從歷史還是現(xiàn)實看，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)及其本身先進性的要求是政治現(xiàn)代化的邏輯起點。在中國，政黨現(xiàn)代化的推進不是為選舉政治所驅(qū)動，也不是以贏得選舉、贏得一時的執(zhí)政權(quán)為根本目的，而是因為要解決在中國社會轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化建設(shè)的過程中面臨著的一些用傳統(tǒng)思維和傳統(tǒng)模式難以解決的黨的建設(shè)特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)方面的新問題，政黨現(xiàn)代化的根本目的是保持和提升自身的先進性，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)能力與執(zhí)政能力。

作為執(zhí)政黨，政黨法治化要求中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政，以法治思維和方式發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。首先，中國共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨的角色轉(zhuǎn)型，需要黨輸出更正確、更高水平的“領(lǐng)導(dǎo)”作為最終政治產(chǎn)品，這就要求對舊的執(zhí)政模式進行解構(gòu)和重構(gòu)，探索新的執(zhí)政模式。這一新模式將從根本上確認：黨與社會關(guān)系的基本內(nèi)容是民主、科學(xué)和法治的，不再是人治色彩極濃的權(quán)力的高度集中。其次，隨著市場經(jīng)濟體制的基本確立，不依賴政府的獨立的經(jīng)濟體已經(jīng)廣泛存在，它們要求擁有表達自己利益的合法渠道，當合法意見表達渠道不存在的時候，它們面臨兩種選擇：一是建立自己的利益集團和政治組織，分享執(zhí)政黨的政治資源；二是采用腐蝕官員等體制外的政治參與形式等去實現(xiàn)所追求的利益，客觀上腐蝕政治制度的合法性。隨著社會結(jié)構(gòu)的多元化、分層的多樣化，特別是政治生活的多元化和多樣化，人們希望政黨活動規(guī)范化，做到用法律等各種手段確定政黨的活動空間，這就要求實現(xiàn)政黨法治化。因此，政黨現(xiàn)代化過程要尋求一種法治化的執(zhí)政方式來吸納和同化新興社會組織。

（二）政黨法治化與公共權(quán)力運行法治化

權(quán)力之所以易于被濫用和趨向腐敗，在于權(quán)力的承擔者自身利益的相對獨立性，在個人利益的驅(qū)動下，權(quán)力的承擔者有可能背離權(quán)力存在的宗旨。這一點已被一些思想家的論斷所應(yīng)驗和佐證。英國歷史學(xué)家阿克頓認為“權(quán)力傾向于腐敗，絕對的權(quán)力傾向于絕對的腐敗”［2］。確保權(quán)力正向運作，必須對權(quán)力實行制約和監(jiān)督。人類歷史發(fā)展至今，權(quán)力制約主要采取以下方式：以權(quán)制權(quán)、以法制權(quán)、以民制權(quán)、以德制權(quán)。在政治現(xiàn)代化進程中，權(quán)力運行法治化是以上約束權(quán)力方式的基礎(chǔ)和保障，也是權(quán)力運行的內(nèi)在要求。

“執(zhí)政黨所掌握的權(quán)力是公共權(quán)力，屬社會各個階層、群體和個人所共有?！爆F(xiàn)代政黨政治的原理說明，公共權(quán)力來源于民眾的讓渡，由于政權(quán)不能自動服務(wù)民眾，需要依靠政黨。政黨推動和控制權(quán)力運行過程要依照法律制度，只有使權(quán)力自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動，國家才能正常運轉(zhuǎn)和實現(xiàn)國家長治久安。如果政黨在執(zhí)政過程中不能體現(xiàn)“公共性”，很快就會被視為謀一己私利的政黨而倒臺。所以，每個政黨總是千方百計表明自己代表的是多數(shù)人的利益。政黨作為輸入與輸出利益的渠道要更加合理化、民主化和制度化。實現(xiàn)權(quán)力運行法治化可以避免政黨運行中的不規(guī)范行為，是政黨實現(xiàn)自身法治化的體現(xiàn)，也是政黨現(xiàn)代化的基本要求。在世界范圍內(nèi)，許多國家通過各種形式對權(quán)力運行過程進行規(guī)定，權(quán)力運行法治化是衡量各國政黨法治化的標志之一。

我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)早期來源于戰(zhàn)爭年代的軍事集權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)，這種單向走向的權(quán)力結(jié)構(gòu)曾經(jīng)發(fā)揮了巨大的作用，然而卻缺乏現(xiàn)代國家建設(shè)的推動力。現(xiàn)代政黨作為兼具手段性和目的性的政治組織，它要為國家機器的保障提供強大支撐力量，同時又要保證自身的合法性，政黨組織必然要嵌入整個國家機器，并且不停地把觸角延伸到社會各領(lǐng)域，直至將國家與社會都納入自身影響和服務(wù)的體系之中，只有這樣，才能保證新生國家秩序與現(xiàn)代化建設(shè)的實現(xiàn)。然而，這樣就容易出現(xiàn)一個極端，即社會權(quán)力被國家侵占，國家權(quán)力又日益集聚于政黨，政黨權(quán)力也日益走向集中。這將呈現(xiàn)出“寡頭統(tǒng)治鐵律”，最終帶來政黨合法性喪失。蔣介石所領(lǐng)導(dǎo)下的黨國體制最終走向?qū)Ｖ篇毑媒y(tǒng)治就是一個例證。

新中國成立之初，在計劃經(jīng)濟體制下，我國權(quán)力運行呈現(xiàn)全能主義特征，公共權(quán)力運行過程缺乏制度彈性和理性。與計劃經(jīng)濟體制下黨的建設(shè)環(huán)境相比，市場經(jīng)濟無疑為黨的建設(shè)開拓了更加廣闊的空間，與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的權(quán)力運行方式是法治、民主與分權(quán)制衡。盡管改革開放后，我國不斷進行領(lǐng)導(dǎo)體制改革，但權(quán)力運行過程中仍存在問題。權(quán)力在局部某些缺乏約束的空間里的運行，所表現(xiàn)出的私欲性、暗箱操作、不作為和亂作為極大阻礙了權(quán)力規(guī)范化運行。隨著國家治理體系現(xiàn)代化和依法治國的全面推進，必然反過來向政黨提出現(xiàn)代化和法治化的訴求，要求政黨在執(zhí)政方式或者執(zhí)政路徑上實現(xiàn)變革。堅持和完善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在政黨法治化過程中實現(xiàn)依法執(zhí)政，這對權(quán)力運行法治化提出迫切要求。

二、政黨現(xiàn)代化對公共權(quán)力運行法治化的基本要求

政黨現(xiàn)代化過程要求依法執(zhí)政，通過制度體系的構(gòu)建，形成完整而閉路的環(huán)鏈，涵養(yǎng)和約束公共權(quán)力，實現(xiàn)權(quán)力運行法治化。公共權(quán)力運行法治化同時也是政黨現(xiàn)代化的衡量標準。具體來說，政黨現(xiàn)代化對執(zhí)政理念、公共權(quán)力配置、運行和監(jiān)督等方面提出法治化訴求。

（一）執(zhí)政理念法治化

人們的實踐活動總是在一定思想觀念指導(dǎo)下進行的，觀念變革是改革的先導(dǎo)，并為改革的發(fā)展指明方向。政黨現(xiàn)代化要求執(zhí)政理念現(xiàn)代化，執(zhí)政理念現(xiàn)代化是政黨現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，從根本上決定著黨建工作能否跟上時代的發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的步伐。政黨現(xiàn)代化要摒棄不適宜現(xiàn)代化的執(zhí)政思維方式，即改變革命黨思維和克服計劃經(jīng)濟時代的權(quán)力觀念，樹立現(xiàn)代化的執(zhí)政意識，即依法執(zhí)政，以法治思維和方式發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。

應(yīng)當指出，由于我國封建社會所遺留的對權(quán)力地位高度崇拜和對長官意志盲目服從的現(xiàn)象仍然沒有完全消除，“人治”理念仍然存在。政黨現(xiàn)代化要求權(quán)力運行過程中徹底摒棄“人治”理念，向法治理念轉(zhuǎn)變。法治是指法治的觀念和法律的作用在國家治理中居于主導(dǎo)地位，即用法律制度來管理國家事務(wù)、規(guī)范權(quán)力運行的一種治理原則和方式。它意味著法律在社會生活、國家生活中的一切重要領(lǐng)域都處于至高無上的地位，從而形成獨立的、合理的法律運行機制。法治與“人治”的區(qū)別不在于國家有沒有確立法律，而在于權(quán)力運作是否嚴格依法。樹立權(quán)力運行法治化理念，不僅是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政性質(zhì)、目標和建設(shè)法治國家的必然要求，也是適應(yīng)黨自身情況和執(zhí)政條件變化的必然要求。權(quán)力運行法治化可以從制度上和法律上保證黨的執(zhí)政活動始終代表廣大人民的根本利益，保障和實現(xiàn)人民當家作主的地位和權(quán)利；可以使黨的執(zhí)政行為更加規(guī)范化、制度化，以適應(yīng)自身發(fā)展情況和執(zhí)政條件的變化。

政黨現(xiàn)代化要求解放思想、革新觀念，把人們的思想從舊傳統(tǒng)的禁錮中解放出來，要求一整套與改革要求相配套的新思想、新觀念和新理論。政黨現(xiàn)代化對公共權(quán)力運行過程所提出的法治理念訴求，要求在理念層面確立法治信仰，并努力將其變?yōu)楝F(xiàn)實——確立權(quán)力只是法律之下的權(quán)力、權(quán)力行使的目的只是為了保護人民的利益和權(quán)利。具體包括以下方面：首先，職權(quán)法定和權(quán)責統(tǒng)一觀念。任何職權(quán)的取得和行使都必須符合法律規(guī)定。承擔責任是現(xiàn)代法治國家第一要義，執(zhí)政黨應(yīng)承擔起與權(quán)力對等的責任，對人民負責。其次，法律權(quán)威理念。全體黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭崇尚法律、維護法律尊嚴，嚴格在憲法范圍內(nèi)活動。任何集體和個人都不能有超越憲法和法律的特權(quán)。最后，依程序執(zhí)政的理念。程序正義是實體正義的保障。各級黨委及其領(lǐng)導(dǎo)個人在做出公共事務(wù)的決策時，應(yīng)具有遵守法定程序的意識，以及對違反法定程序的集體或者個人追究責任的意識。

（二）公共權(quán)力配置法治化

政黨現(xiàn)代化要求權(quán)力運行的全過程具有穩(wěn)固的合法性基礎(chǔ)。在我國，權(quán)力來自人民授予，權(quán)力來源于法授，人民授權(quán)過程需要憲法法律的保障。公共權(quán)力固有的擴張性，常致使權(quán)力本身超越界限。權(quán)力部門的行為是一種公共行為，要使其形成合理運作、良性制約的體系，必須以明確的法律為依據(jù)。如果權(quán)力關(guān)系混亂，權(quán)力配置缺乏明確法律規(guī)定，執(zhí)政黨在執(zhí)掌國家政權(quán)的過程中便有可能被權(quán)力異化。因此，政黨現(xiàn)代化要求實現(xiàn)權(quán)力配置法治化，使權(quán)力有限并受制約。由于權(quán)力、責任與權(quán)利具有統(tǒng)一性，因此必須采用可以建立穩(wěn)定預(yù)期的制度安排以明晰與規(guī)范各級國家機關(guān)的權(quán)力、責任與權(quán)利，保證其正確行使權(quán)力并承擔相應(yīng)的后果，避免權(quán)力授予后出現(xiàn)異化現(xiàn)象。這樣一來，我們首先要做的就是將國家各機關(guān)的權(quán)力轉(zhuǎn)換為法律上的權(quán)利、義務(wù)與責任規(guī)定，做到職權(quán)法定。由憲法和法律明確權(quán)力配置的原則、模式、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容等，保證權(quán)力職能之間的約束關(guān)系以完善的法律制度為依據(jù)和基礎(chǔ)。

在我國政黨現(xiàn)代化的過程中，權(quán)力配置與劃分的法治化顯得彌足珍貴。中國共產(chǎn)黨由革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨，是黨組織自身成長過程與現(xiàn)代國家建構(gòu)過程交互感應(yīng)的必然產(chǎn)物。然而，在當代中國的執(zhí)政黨與國家關(guān)系中，執(zhí)政黨的制度安排和發(fā)展目標已經(jīng)相對定型，承擔著代表、協(xié)調(diào)和整合人民根本利益和各方面具體利益的功能。在這樣的背景下，黨組織應(yīng)有哪些職權(quán)，應(yīng)由憲法加以明確。我國政黨政治運作的實際情況和中國共產(chǎn)黨在國家政治體系的核心地位，決定了政黨現(xiàn)代化的首要任務(wù)是明確執(zhí)政黨的職權(quán)。然而，我國目前的憲法在這方面的規(guī)定仍較籠統(tǒng)。憲法中僅僅確認了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，而沒有對黨的職權(quán)做出具體規(guī)定。政黨現(xiàn)代化要求從法律上規(guī)范執(zhí)政黨與國家權(quán)力的關(guān)系，使之互相協(xié)調(diào)配合，而不是摩擦或“替代”。只有對執(zhí)政黨和政府職權(quán)做出科學(xué)配置和劃分，使權(quán)力配置過程有法可依，理順黨政關(guān)系，才能保證政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下獨立行使職權(quán)。

在國際共產(chǎn)主義運動中，一些社會主義國家之所以出現(xiàn)政治生活不正常的情況，一個重要原因就是權(quán)力配置過程存在嚴重問題。所謂蘇聯(lián)模式，一個主要特點便是權(quán)力配置缺乏程序性法律規(guī)定。就我國而言，雖然已經(jīng)通過法律規(guī)定了人民與國家之間的權(quán)利關(guān)系，以及國家與中央與地方之間的職能與權(quán)限，但仍沒有真正實現(xiàn)中央與地方權(quán)力配置的職權(quán)法定。從我國當前的權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，就規(guī)范意義上的權(quán)力配置而言，法定的成分仍然偏少。雖然存在《立法法》《預(yù)算法》這樣的基本法律，但是整體上主要是行政放權(quán)而非規(guī)范意義上的權(quán)力配置，主要是中央權(quán)力的自我配置和上級為下級配置，而非職權(quán)法定。民眾和地方?jīng)]有相應(yīng)的程序與充分的渠道參與到權(quán)力配置的規(guī)范生成中。

（三）公共權(quán)力運行程序法治化

權(quán)力運行過程需要保證權(quán)力功能發(fā)揮作用，這是權(quán)力良性運行的關(guān)鍵，也是權(quán)力最容易異化的環(huán)節(jié)。權(quán)力交換過程是權(quán)力主體轉(zhuǎn)移的過程。抽象的公共權(quán)力不是物，它所表征的主體是國家或社會的意志，意志本身不可以交換，當其成為一種交換物流入市場時，公共權(quán)力的異化便開始了。

公共權(quán)力異化過程中伴隨著大量的權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)的異化。一般表現(xiàn)為公共權(quán)力與主體、客體、職能、職務(wù)的分離，以及公共權(quán)力體系的分裂。政黨現(xiàn)代化要求實現(xiàn)現(xiàn)代民主，現(xiàn)代民主是一種程序正義，需要有嚴謹規(guī)范的程序來保障權(quán)力運行過程，減少權(quán)力異化，確保權(quán)力運行合法有效。因此，權(quán)力運行法治化是政黨現(xiàn)代化的根本保證。盡管法律不能完全控制權(quán)力自身的運行，但是仍然應(yīng)當承認的是，通過法律的規(guī)制，不同權(quán)力之間的緊張關(guān)系得到了一定程度的緩解。［3］（P82）我們通過美國著名的水門事件便可以說明權(quán)力與法律之間的這種辯證關(guān)系。

中國共產(chǎn)黨曾處于革命黨狀態(tài)，活動自由與行動保密性的慣性思維使當時權(quán)力運行過程缺少制約。由革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨后，黨的意志上升為國家意志，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)無疑是正確的，關(guān)鍵是黨如何領(lǐng)導(dǎo)，這涉及黨領(lǐng)導(dǎo)的途徑和方式問題。執(zhí)政以后，政黨現(xiàn)代化要求改變黨所習(xí)慣的群眾運動方式，轉(zhuǎn)向法治化方式，這要求執(zhí)政黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動，實現(xiàn)依法執(zhí)政。然而，我國在依法行使職權(quán)的法律制定過程中，更多偏重實體法，而忽視程序設(shè)計。雖然權(quán)力配置法治化過程明確了權(quán)力主體的范圍，但是還需要與之相適應(yīng)的程序法，來保障權(quán)力運作過程的合法性。用法律規(guī)范權(quán)力運行程序旨在使權(quán)力運行遵循法定步驟，在權(quán)力運作的每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)做出程序規(guī)定。政黨現(xiàn)代化要求權(quán)力運行法治化，按照法治化的要求，政黨必須通過中介并遵循一定程序來實現(xiàn)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。政黨必須通過國家權(quán)力機關(guān)的立法程序，把政黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志；必須通過憲法和法律規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)方式和程序，使政黨的領(lǐng)導(dǎo)過程轉(zhuǎn)到法治軌道上；必須通過建立“黨對政府進行政治、組織、思想的領(lǐng)導(dǎo)，政府機關(guān)獨立行使職權(quán)的新型黨政關(guān)系”，實現(xiàn)依法用權(quán)；必須通過科學(xué)合理的程序規(guī)范權(quán)力的行使，使其遵循法定的過程和方式，確保運行過程合法有效，提高權(quán)力運行效能。

（四）公共權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)法治化

如果將那些單純以掌握政權(quán)作為最高目的的政黨姑且稱之為權(quán)力型政黨的話，那么，在政黨現(xiàn)代化過程中，還應(yīng)實現(xiàn)由權(quán)力型政黨到責任型政黨的轉(zhuǎn)變。責任型政黨要求政黨具有責任感，必須保障對人民負責。［1］（P47）對于執(zhí)政黨而言，要把治國理政的權(quán)力，當成“為民執(zhí)政”的責任和義務(wù)，而不是為謀取“一黨之利”或攫取私人資源的工具。權(quán)力來源于人民，權(quán)力行使的最終目標是保障人民利益的實現(xiàn)，人民滿意與否是衡量權(quán)力運行是否合理的標準。但是權(quán)力自身的特性使其運行過程中有偏離最初目標的可能，即權(quán)力的異化，這便要求實現(xiàn)對權(quán)力的監(jiān)督。政黨現(xiàn)代化對權(quán)力監(jiān)督過程提出法治化訴求，要求從法律上完善權(quán)力監(jiān)督主體的設(shè)置，規(guī)范權(quán)力監(jiān)督程序。

蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的歷史表明，沒有約束的權(quán)力必然走向?qū)Ｖ坪透瘮　ＬK聯(lián)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，掌握國家政權(quán)，在掌權(quán)過程中出現(xiàn)大量濫用權(quán)力現(xiàn)象，這在某種程度上應(yīng)歸咎于缺乏對掌權(quán)者的有效監(jiān)督。因為在蘇聯(lián)的監(jiān)督體制下，大多數(shù)監(jiān)督者都是在被監(jiān)督者的權(quán)勢下履行職能，監(jiān)督根本沒有威懾力，很難達到監(jiān)督目的。因此，政黨現(xiàn)代化提出建立有效的權(quán)力制約機制和監(jiān)督機制的迫切訴求。

從我國現(xiàn)有情況看，內(nèi)部監(jiān)督主體主要包括執(zhí)政黨、人大、政協(xié)、司法和行政等機構(gòu)，外部監(jiān)督主體主要包括社會組織、網(wǎng)絡(luò)媒體和群眾。雖然法定監(jiān)督主體齊全，但是效果不理想。政黨現(xiàn)代化要求完善法治化的監(jiān)督體系，應(yīng)理順各種監(jiān)督主體之間的關(guān)系，細化監(jiān)督主體的權(quán)力保障，使監(jiān)督主體的權(quán)力內(nèi)容和程序有明確的法律規(guī)定，形成嚴密的權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。

三、公共權(quán)力運行法治化的建構(gòu)路徑

基于政黨現(xiàn)代化對權(quán)力運行所提出的各項基本訴求，實現(xiàn)權(quán)力運行法治化主要應(yīng)通過培育法治理念、完善制度建設(shè)、構(gòu)建權(quán)力運行和監(jiān)督機制等路徑來實現(xiàn)。

目前我國很多企業(yè)的管理制度并不完善，這是在經(jīng)濟管理過程中出現(xiàn)問題重要原因之一。這種問題體現(xiàn)在以下幾點，第一，有很多企業(yè)不重視企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟管理，而是將重點精力過多的放在了投資項目以及比拼市場占有率方面。雖然后者很重要，但是企業(yè)的經(jīng)濟管理是開展一切項目的前提，更加不能忽視。

（一）培育依法執(zhí)政理念，形成權(quán)力運行法治化的社會氛圍

權(quán)力運行法治化是一項系統(tǒng)工程，需要在特定的社會存在基礎(chǔ)上才能持續(xù)推進。由于社會對權(quán)力的價值判斷會影響權(quán)力運行過程，因此在價值層面推進權(quán)力運行法治化，實現(xiàn)政治文化變革是權(quán)力運行法治化的基礎(chǔ)。

一方面，強化法治文化建設(shè)，培育現(xiàn)代法治精神，形成法治氛圍。剔除我國傳統(tǒng)人治思維和權(quán)力一元化所遺留的弊端，使權(quán)力沿著法治軌道運行。通過文化建設(shè)革新價值觀念、喚起法律信仰、形成法治思維；通過制度建設(shè)樹立法治權(quán)威；通過行為建設(shè)養(yǎng)成法治規(guī)約，從而解決當前法治信仰的缺失問題，使全體公民都真正地崇尚、遵守和捍衛(wèi)法治，以實現(xiàn)對權(quán)力運行的倫理規(guī)制。

另一方面，具體行使權(quán)力的主體是人，人的法治意識和道德品質(zhì)是確保權(quán)力依法行使的主觀條件。因此，要實現(xiàn)權(quán)力運行法治化過程必須以法治的價值追求和道德追求約束權(quán)力主體行為，強調(diào)權(quán)力主體的道德自律、法治意識的增強和道德品質(zhì)的提升。我國可以在借鑒其他國家倫理建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的公職人員道德規(guī)范，加快公職人員道德立法，把權(quán)力行使的道德準則上升為法律規(guī)范，強化全社會的公共權(quán)力觀念和從政道德的法治約束，提升公職人員的倫理素質(zhì)，做到敬畏權(quán)力、慎用權(quán)力、管好權(quán)力。

（二）完善依法執(zhí)政制度體系，鞏固權(quán)力運行法治化的制度基石

實現(xiàn)權(quán)力運行法治化需要從根本上樹立法治至上原則，使包括執(zhí)政黨在內(nèi)的一切政黨、組織和個人都沒有超越憲法和法律的權(quán)力。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，黨的一切執(zhí)政活動都必須有法可依，這是權(quán)力運行法治化的前提。

首先，完善制度體系，“要旗幟鮮明堅持憲法確定的黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，把黨對政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)作為依法執(zhí)政的最根本原則?！泵鞔_黨的職權(quán)界限，防止權(quán)力越位和錯位，避免出現(xiàn)權(quán)力集中黨委的現(xiàn)象，解決“一把手”權(quán)力集中問題。

其次，通過健全系統(tǒng)性的依法執(zhí)政制度體系，提供權(quán)力運行法治化的制度保障，有效實現(xiàn)黨依靠法律行使領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，并依法將黨的主張上升為國家意志。完善法律運作機制，在法律運作的各個環(huán)節(jié)合理地控制權(quán)力，確保黨在制度框架下對國家權(quán)力體系運作發(fā)揮作用，通過法律實現(xiàn)黨與其他領(lǐng)域之間的良性互動關(guān)系。

最后，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。權(quán)力運行法治化需要扎緊黨規(guī)黨紀的籠子，提高管黨治黨的制度化水平。新修訂的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》便是重要的成果。通過依規(guī)治黨，保持黨的先進性，形成靠制度管人，為權(quán)力運行法治化提供有力保障。

（三）健全權(quán)力制約機制，理順權(quán)力運行法治化的內(nèi)部關(guān)系

權(quán)力運行法治化涉及權(quán)力之間相互關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范，權(quán)力是一種強制力，保證權(quán)力在法律框架下相互制約是權(quán)力運行法治化的主要內(nèi)容。因此，健全權(quán)力制約法治機制，保證黨委依據(jù)法律，協(xié)調(diào)各方，實現(xiàn)權(quán)力制約體系的整體性、協(xié)同性和適應(yīng)性。

一方面，在主體上，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和對人民負責統(tǒng)一起來，以黨內(nèi)民主建設(shè)推進權(quán)力制約，保證權(quán)力法治化運行適應(yīng)民主要求。權(quán)力來自哪里，便對哪里負責，這是權(quán)力得以生存的基本法則。西方的執(zhí)政黨代表某個或某些階層的利益，即使執(zhí)政黨在民主形式上達到一定高度，利益的局限性使權(quán)力的本質(zhì)無法改變。中國共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級政黨，權(quán)力運行的法治化過程是以維護人民利益為出發(fā)點的，實現(xiàn)黨委對黨代會負責、一府兩院對人民代表大會負責。要以黨內(nèi)民主帶動人民民主。黨內(nèi)民主作為黨的生命，不僅對推進人民民主起到重要引領(lǐng)帶動作用，而且對權(quán)力運行法治化起到關(guān)鍵作用。

另一方面，在客體上，以決策、執(zhí)行和監(jiān)督互相制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，形成密閉的權(quán)力制約法治體系。我國的權(quán)力制約機制是“議行合一”基礎(chǔ)上的權(quán)力分工和制約，權(quán)力運行體系中包括多個環(huán)節(jié)和眾多要素，相互聯(lián)系，共同推動權(quán)力有效運行?；诖?，對權(quán)力的制約應(yīng)形成完整和閉路的環(huán)鏈。否則，某一環(huán)節(jié)或要素制約不到位都會影響整個權(quán)力體系的運行。因此，通過全方位和多角度的結(jié)構(gòu)性制約形成權(quán)力制約合力，以科學(xué)分工理論為指導(dǎo)，保障權(quán)力間相互關(guān)系在法律框架下運行，為權(quán)力運行法治化提供基本方向和定位。

（四）創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督機制，強化權(quán)力運行法治化的外部約束

創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督機制，既是為政黨現(xiàn)代化提供可靠保障，也是權(quán)力運行法治化的必然要求。

首先，擴展監(jiān)督渠道，構(gòu)建立體化監(jiān)督體系，實現(xiàn)各種監(jiān)控機制和途徑相互交織。完善各種監(jiān)督主體的職能分工和相互銜接機制，提高監(jiān)督效果，形成跨越部門和職能界限的監(jiān)督控制系統(tǒng)。

其次，大力加強各種監(jiān)督主體的能力建設(shè)，使各種監(jiān)督主體的功能充分發(fā)揮。在專職監(jiān)督機制的設(shè)立上，確保其獨立地位，消除有相互監(jiān)控義務(wù)的主體之間的利害關(guān)系，以保證監(jiān)督的真實性和有效性。例如，司法機構(gòu)和司法程序的獨立性，便是保障司法監(jiān)督有效性的基本條件。

第三，推動監(jiān)督手段的法治化和多樣化。監(jiān)督手段的法治化意味著有制約和監(jiān)督的權(quán)力應(yīng)來自法律的授予并可合法地撤銷，履行權(quán)力的機構(gòu)和個人行使權(quán)利必須有合法的程序。在完善民主和法治為主導(dǎo)的監(jiān)督手段的基礎(chǔ)上，充分利用新技術(shù)、新媒體的優(yōu)勢，強化技術(shù)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，提高監(jiān)督的實效性，提高各種監(jiān)督方式的可操作性和適用性。

第四，完善監(jiān)督過程的法治保障。任何一種監(jiān)督關(guān)系都首先立法，取得合法依據(jù)后再成為實踐中的活動。對監(jiān)督主體、客體、手段、途徑、結(jié)果等都要通過法律法規(guī)進一步細化，并充分保障監(jiān)督主體的權(quán)利，促進監(jiān)督持久發(fā)力。尤其是公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督過程應(yīng)有明確的法律規(guī)定，保障監(jiān)督程序制度化。例如，針對公眾的申訴、控告和舉報，以及大規(guī)模的請愿等，答復(fù)期限和具體處理流程等在法律上都應(yīng)有明確規(guī)定。

［參考文獻］

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［3］王莉君.權(quán)力與權(quán)利的思辨［M］.北京：中國法制出版社，2005.

［責編校對：彭瀾］

Study on the Legalization of the Running of the Public Power in the Perspective of the Party Modernization

MA Zheng-li
（the Graduate School，Party School of the Central Committee of C.P.C，Beijing 100091，China）

Abstract:The thought of promoting the modernization of the national governance system has been put forward in the 3rd plenary session of 18th C.P.C Central Committee and the thought of comprehensively advancing the ruling the country in line with the law has been deployed in the 4th plenary session of 18th C.P.C Central Com?mittee.All of these above-mentioned set a lot of new request for the Party in power that is C.P.C.The Party in power acts as the connection link between the people and the public power and plays a role of representing the people to supervise and control the running of the public power.The realization of the modernization of the na?tional governance system and the ruling the country in line with the law need the strong and good leadership by the Party in power that is C.P.C.The party modernization lays the logic foundation and becomes the main force for the realization of the modernization of the national governance system and the ruling the country in line with the law.The modernization of political party bases on the governing by the law.The precondition of governing by the law is the realization of the legalization of the running of the public power which needs to be reached through the routes as follows:cultivating the concept of the rule of law，improving the institutional building，es?tablishing the system of the power constrainting and power supervising etc.

Key Words:the party modernization；the party legalization；legalization of the running of the public power

［作者簡介］馬正立（1989—），女，貴州遵義人，中共中央黨校研究生院2015級博士研究生，主要研究方向為黨的學(xué)說與黨的建設(shè)。

［中圖分類號］D05

［文獻標識碼］A

［文章編號］1671-198X（2016）07-0036-07

［收稿日期］2016-05-03