淺析臺(tái)灣地區(qū)都市更新

陳曉玲

摘要：臺(tái)灣地區(qū)都市更新執(zhí)行比例偏重于硬件設(shè)施，保護(hù)范圍未很好的從建筑、街區(qū)本身拓展到文化層面，缺乏一致性的整體規(guī)劃設(shè)計(jì)，民眾參與程度不高，存在利益團(tuán)體沖突等。應(yīng)從兩岸舊城改造的政策差異和歷史風(fēng)貌特定專用區(qū)兩個(gè)角度來借鑒其經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)大陸地區(qū)舊城內(nèi)危舊房改造工作。

關(guān)鍵詞：臺(tái)灣；都市更新；策略；實(shí)踐；思考

中圖分類號(hào)：F107 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2016）06-0063-03

都市更新與舊城改造，近年來已成為兩岸都市再結(jié)構(gòu)發(fā)展過程中學(xué)術(shù)界研究的一個(gè)重要課題。由于兩岸長(zhǎng)期隔閡，大陸與臺(tái)灣在舊城改造、都市更新過程中存在著環(huán)境、理念、策略等方面的差異，但各自積累了許多經(jīng)驗(yàn)。隨著兩岸的進(jìn)一步開放與交流，必將促進(jìn)兩岸舊城改造與都市更新事業(yè)的發(fā)展。本文綜合有關(guān)資料在對(duì)臺(tái)灣都市更新的環(huán)境、策略和實(shí)踐進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出思考。

一、臺(tái)灣地區(qū)的都市更新

縱觀臺(tái)灣地區(qū)都市更新與舊城改造的發(fā)展歷程，大約可分為以下兩個(gè)階段，從中可以發(fā)現(xiàn)臺(tái)灣地區(qū)都市更新的環(huán)境、地方政府介入都市更新因果過程、制定法律法規(guī)、建立行政管理體系、劃定保護(hù)對(duì)象區(qū)域等在都市更新與舊城改造中均起著重要作用。

（一）臺(tái)灣都市更新的歷程與環(huán)境

1.從1950年到1970年的都市更新。這個(gè)時(shí)期的都市更新是臺(tái)灣地區(qū)當(dāng)局政府的一種消極介入模式，屬于弱勢(shì)的政策議題。具體體現(xiàn)在臺(tái)灣地區(qū)新辟交通道路需要，撤除違章建筑，興建住宅安置拆遷戶過程中。第一個(gè)典型的例子為1949～1950年間為“中華商場(chǎng)重建計(jì)劃”，以及臺(tái)北地區(qū)整體環(huán)境改造計(jì)劃中的“萬大計(jì)劃”、“基清計(jì)劃”。第二個(gè)典型例子為1970～1980年為因應(yīng)民眾住宅建設(shè)需要，由政府出面對(duì)老舊聚落于眷村實(shí)行更新改造，即臺(tái)北中央市場(chǎng)國宅、華江都市更新、青年公園附近地區(qū)、新隆里都市更新、柳鄉(xiāng)社區(qū)都市更新等，這些都市更新的實(shí)施范圍都圍繞在臺(tái)北市的舊市區(qū)，而零碎的細(xì)分是其主要的特色。這一時(shí)期也由于臺(tái)灣地區(qū)都市更新是一個(gè)政治弱勢(shì)的政策議題，故政府介入的程度不足，使得都市更新被相當(dāng)多人長(zhǎng)久批評(píng)。早期臺(tái)灣地區(qū)都市更新的主要問題，包括：一是更新法制的不健全，以致缺乏政策執(zhí)行力；二是更新專責(zé)機(jī)構(gòu)的缺乏；三是局部改善，非整體發(fā)展；四是偏重實(shí)質(zhì)建設(shè)，未能兼顧都市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；五是更新財(cái)務(wù)的空洞化；六是土地建物取得困難。

2.1990年以來的都市更新。臺(tái)灣地區(qū)這一階段的都市更新是一種由市場(chǎng)導(dǎo)向推動(dòng)的更新模式。前一階段的弱勢(shì)都市更新模式到了1990年末，由于世界經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展，促使臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)起了很大變化，都市更新成了臺(tái)灣地區(qū)政府的強(qiáng)勢(shì)政策。事實(shí)上，這一時(shí)期的發(fā)展并不是臺(tái)灣地區(qū)地方政府覺察到全球化對(duì)臺(tái)灣地區(qū)都市再結(jié)構(gòu)與老舊區(qū)更新的意義及沖擊。相反地，臺(tái)灣地區(qū)政府的強(qiáng)力介入都市更新，在相當(dāng)大的程度上是臺(tái)灣地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過程的一個(gè)時(shí)期的政治產(chǎn)物。1987年臺(tái)灣地區(qū)解嚴(yán)以后，造成國民黨政府建構(gòu)在戒嚴(yán)法上的制度性權(quán)威基礎(chǔ)瓦解，導(dǎo)致地方政府的施政政策必須在市民社會(huì)中不斷地接受檢驗(yàn)，開始面臨著前所未有的正當(dāng)性危機(jī)。也由于這個(gè)原因，在臺(tái)灣各派政黨競(jìng)爭(zhēng)的過程中，舊城改造、都市更新在20世紀(jì)90年代中期以后都被塑成為鞏固政權(quán)的重要計(jì)劃，從而進(jìn)到臺(tái)灣地方政府的權(quán)力決策核心，成為由政黨組閣的政府的一個(gè)重要都市策略。與此同時(shí)都市更新在90年代由弱勢(shì)轉(zhuǎn)為強(qiáng)勢(shì)議題以后，為臺(tái)灣地區(qū)都市更新制度帶來了重大的變革。其中，最主要的是1997年臺(tái)灣地區(qū)“行政院”所頒布的“都市更新方案”。它一方面把都市更新的內(nèi)容，從臺(tái)北市所主導(dǎo)的零星實(shí)質(zhì)建筑物改建，全面地?cái)U(kuò)大到涵蓋都市功能的再結(jié)構(gòu)層次上。1990年的都市更新，無論是規(guī)模區(qū)位或功能上都超出過去拆建違建及眷村改建國宅的范圍?！岸际懈路桨浮敝赋?，政府應(yīng)設(shè)置專責(zé)機(jī)構(gòu)積極推動(dòng)，創(chuàng)造誘因及提供必要公權(quán)力的協(xié)助，并以獎(jiǎng)勵(lì)民間辦理為主。其原則有四個(gè)方面：一是政府規(guī)劃，優(yōu)先利用公有土地辦理；二是整體規(guī)劃，根據(jù)市場(chǎng)需求分階段建設(shè)；三是獎(jiǎng)勵(lì)民間興辦；四是必要時(shí)政府公權(quán)力應(yīng)予介入。從上四點(diǎn)可看出臺(tái)灣的都市更新，業(yè)已從過去消極的政府介入，轉(zhuǎn)變成為市場(chǎng)導(dǎo)向的都市更新上。然而，這個(gè)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政策論述的形成發(fā)展，事實(shí)上是與全球化的過程中，整體政府功能再結(jié)構(gòu)有極密切的關(guān)聯(lián)。換言之，全球化對(duì)臺(tái)灣發(fā)展的一個(gè)重要矛盾，在于全球化的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)壓力脅迫下，使得臺(tái)灣地區(qū)一方面必須以擴(kuò)大財(cái)政支出方式積極介入到臺(tái)灣的再結(jié)構(gòu)發(fā)展的同時(shí)，另一方面又必須設(shè)法維持一個(gè)低稅率的積累環(huán)境，來吸引投資，并強(qiáng)化臺(tái)灣產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。隨后產(chǎn)生了1998年的“都市更新條例”。這一條例的立法目的，事實(shí)上在藉由土地開發(fā)制度創(chuàng)新，促政府的公權(quán)介入，排除過去都市更新的實(shí)踐障礙，建構(gòu)都市再開發(fā)市場(chǎng)，獎(jiǎng)勵(lì)民間投資推動(dòng)都市更新。這當(dāng)中最關(guān)鍵是臺(tái)灣僵硬的私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度下的土地產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的問題，導(dǎo)致了更新土地取得的困難。都市更新往往因少數(shù)擁有土地所有權(quán)人的從中作梗，以至于更新困難，計(jì)劃無法落實(shí)?！岸际懈聴l例”所呈現(xiàn)的更新主要策略包括：一是協(xié)助更新主體用地取得與分配的難題：授予主要更新團(tuán)體法人地位處分產(chǎn)權(quán)，介入強(qiáng)制取得更新用地，以解決舊都市產(chǎn)權(quán)復(fù)雜；二是藉由“容積轉(zhuǎn)移”、“權(quán)利變換”等創(chuàng)新制度，協(xié)助更新運(yùn)作；三是豐富獎(jiǎng)勵(lì)措施，確保投資利潤(rùn)；主要包括容積獎(jiǎng)勵(lì)、公有土地的強(qiáng)制參與更新、租稅減免、長(zhǎng)期低利貸款及其他行政協(xié)助措施。

這個(gè)新制度明顯針對(duì)過去都市更新無法落實(shí)的結(jié)構(gòu)性障礙難題，提供了解決的制度性策略與工具，有效地法制化了都市更新，成為政府的強(qiáng)勢(shì)政策。臺(tái)灣地方政府在這當(dāng)中的功能角色，試圖改變過去只注重消極的介入，轉(zhuǎn)變成為一個(gè)成事者角色，組織更新開發(fā)市區(qū)市場(chǎng)運(yùn)作，積極民間參于都市更新。

（二）臺(tái)灣地區(qū)都市更新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與存在問題

以上從臺(tái)灣地區(qū)都市更新與舊城改造的環(huán)境、政策導(dǎo)向的角度去論述，下面再從臺(tái)灣地區(qū)都市更新的具體實(shí)踐過程看其新的亮點(diǎn)。

1.再發(fā)展策略是臺(tái)灣地區(qū)都市更新的出發(fā)點(diǎn)。以新竹為例，位于臺(tái)灣地區(qū)西北的新竹市，有著近兩百年的歷史，是臺(tái)灣地區(qū)最早開發(fā)的城市之一，舊城區(qū)竹塹充滿了歷史人文遺跡，且迄今仍為新竹市民最重要的生活與商業(yè)消費(fèi)中心。但因舊城產(chǎn)業(yè)老化，公共設(shè)施不足，現(xiàn)代化新區(qū)的建設(shè)完善等因素使老城逐漸失去活力。問題的嚴(yán)重性在于市民自發(fā)的改造更新活動(dòng)易缺乏對(duì)延續(xù)歷史重要性的認(rèn)識(shí)，舊城肌理與空間形態(tài)受到嚴(yán)重侵蝕，恢復(fù)歷史風(fēng)貌成為當(dāng)務(wù)之急。臺(tái)灣地區(qū)未來發(fā)展定位是無煙化的科技產(chǎn)業(yè)及旅游觀光產(chǎn)業(yè)，所以城市歷史建筑與歷史街區(qū)成為寶貴的不可再生資源。通過數(shù)十年的努力，臺(tái)灣地區(qū)官方與民間團(tuán)體形成了這樣一個(gè)共識(shí)：歷史遺產(chǎn)是一定要保護(hù)的，但不是簡(jiǎn)單的保護(hù)，而是要使歷史文化遺產(chǎn)恢復(fù)昔日光彩，同時(shí)也要使舊城內(nèi)的產(chǎn)業(yè)注入新鮮活力，使舊城獲得再生。即注重再發(fā)展的策略成為臺(tái)灣地區(qū)歷史建筑、街區(qū)與地段保護(hù)的最重要的基礎(chǔ)理念，是保護(hù)的出發(fā)點(diǎn)。例如新竹市政府經(jīng)過長(zhǎng)期的規(guī)劃研究，配合竹塹舊城產(chǎn)業(yè)與觀光的發(fā)展，建立了完善的步行交通網(wǎng)絡(luò)，興建了大量的圍繞舊城周邊的公共停車場(chǎng)，使之適應(yīng)現(xiàn)代生活需要；推動(dòng)具有歷史文化特色的公共空間環(huán)境改善工程。通過系列措施，恢復(fù)了舊城的城市生命力以及古城的質(zhì)感與風(fēng)貌。舊城內(nèi)老店的經(jīng)營，零售與服務(wù)產(chǎn)業(yè)都得到復(fù)興。改善了舊城居民的人居環(huán)境品質(zhì)與舊城旅游觀光資源的質(zhì)量。

2.推動(dòng)城鄉(xiāng)風(fēng)貌改造運(yùn)動(dòng)。步入2l世紀(jì)的今天，臺(tái)灣地區(qū)民眾殷切希望改善提升生活品質(zhì)，能夠生活在優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境中。1989年起島內(nèi)以政府補(bǔ)貼為經(jīng)濟(jì)支撐陸續(xù)開展了“創(chuàng)造臺(tái)灣地區(qū)城鄉(xiāng)風(fēng)貌示范計(jì)劃”，提出“美化、綠意、美質(zhì)”行動(dòng)口號(hào)，最終使人民享有“有文化風(fēng)格，充滿榮譽(yù)尊嚴(yán)的城鄉(xiāng)”、 “有田園綠意，處處生機(jī)盎然的城鄉(xiāng) 、“有品質(zhì)魅力，值得認(rèn)同感懷的城鄉(xiāng)”。城鄉(xiāng)風(fēng)貌改造計(jì)劃實(shí)施范疇涵蓋了親山親水空間、公園綠地、城鄉(xiāng)公共空間、歷史文化空間、都市夜景營造及社區(qū)生活環(huán)境等方面。政府在每個(gè)年度的補(bǔ)助策略如經(jīng)費(fèi)分配方式、重點(diǎn)補(bǔ)助項(xiàng)目等會(huì)依據(jù)大環(huán)境的轉(zhuǎn)變與趨勢(shì)作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以求發(fā)揮政府資金投入的最大效益。補(bǔ)助方式從初始的“通通有獎(jiǎng)”，逐漸調(diào)整為“競(jìng)爭(zhēng)性為主，政策引導(dǎo)為輔”的補(bǔ)助策略，建立良性競(jìng)爭(zhēng)體制。鼓勵(lì)地方政府提出更具突破性和示范性的保護(hù)計(jì)劃，用正確的觀念、程序和方法，尋求地方古跡活化再生。

3.臺(tái)灣地區(qū)城鄉(xiāng)風(fēng)貌改造運(yùn)動(dòng)存在的問題。具體表現(xiàn)在執(zhí)行比例偏重于硬件設(shè)施，保護(hù)范圍未很好的從建筑、街區(qū)本身拓展到文化層面，生活記憶層面，城市生活歷史的層面，缺乏一致性的整體規(guī)劃設(shè)計(jì)。另外，存在民眾參與程度不高，利益團(tuán)體沖突等現(xiàn)象。但城鄉(xiāng)風(fēng)貌改造運(yùn)動(dòng)已成潮流，民眾開始更關(guān)心環(huán)境質(zhì)量，思考地方發(fā)展問題，開創(chuàng)了歷史建筑、街區(qū)保護(hù)改造發(fā)展的契機(jī)。

二、對(duì)臺(tái)灣地區(qū)都市更新與舊城改造的思考

（一）兩岸舊城改造的政策差異

在經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代，祖國大陸與臺(tái)灣地區(qū)兩地都在進(jìn)行舊城改造。舊城改造，最重要的資產(chǎn)就是土地所有制問題。大陸地區(qū)的舊城改造中土地所有權(quán)所屬于國家，政府有絕對(duì)的權(quán)利。相對(duì)于臺(tái)灣地區(qū)的土地制度，在臺(tái)灣地區(qū)由于土地屬于私有財(cái)產(chǎn)，除了少部分的公有土地是在接收荷據(jù)時(shí)期日本人所遺留下的土地房產(chǎn)外，絕大多數(shù)的都市不動(dòng)產(chǎn)的所有、處置、收益與所有權(quán)都屬于私人或民間團(tuán)體。這個(gè)與大陸產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境的差異就造成兩岸舊城改造在政策與實(shí)踐上存在著根本的不同。臺(tái)灣地區(qū)舊城改造在私有財(cái)產(chǎn)的體制下及都市土地所有產(chǎn)權(quán)細(xì)分復(fù)雜的結(jié)果，導(dǎo)致土地取得極度困難。在這個(gè)時(shí)期，更由于臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)轉(zhuǎn)型，市民社會(huì)的崛起，社會(huì)抗?fàn)幬幕某尚?，更使得都市更新政策的落?shí)越加困難。相對(duì)于大陸地區(qū)由于土地所有制產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境的不同，舊城改造土地的取得相對(duì)容易。特別是大陸改革開放后，國有土地制度更成為地方政府激勵(lì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最大資產(chǎn)。公有制下的廉價(jià)土地，成為吸引投資、建構(gòu)都市競(jìng)爭(zhēng)力，激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵要素，很少存在社會(huì)抗?fàn)帯?/p>

大陸地區(qū)在市場(chǎng)導(dǎo)向下的舊城改造過程中，各地多數(shù)的舊城改造是由政府以外的房地產(chǎn)開發(fā)商執(zhí)行承包。而在臺(tái)灣地區(qū)都市更新過程中，由于社會(huì)制度不同，一般臺(tái)灣開發(fā)公司并不具有公權(quán)力的基礎(chǔ)，沒有獲得土地所有權(quán)人的同意，不得強(qiáng)制取得私有土地。這個(gè)結(jié)果導(dǎo)致了臺(tái)灣地區(qū)都市更新的實(shí)行，除了少數(shù)例外是由民間建設(shè)公司執(zhí)行外，絕大多數(shù)都市更新由政府所執(zhí)行。此外，一旦有社會(huì)抗?fàn)帲S時(shí)都有可能被媒體報(bào)道，變成臺(tái)灣地區(qū)地方政府的事件，造成地方政府的危機(jī)。在這樣的環(huán)境制約條件下，最后導(dǎo)致臺(tái)灣地區(qū)地方政府，在都市更新的介入方面趨向保守。在大陸地區(qū)，舊城改造有的地方只照顧到房地產(chǎn)資本的利益，忽略了市民的利益需要，這就給有的地方政府敲響警鐘，即不能以犧牲市民的利益為代價(jià)，來成就舊城改造。如不注意，將來隨著大陸地區(qū)的快速工業(yè)化以及社會(huì)民主進(jìn)程的加快，可能導(dǎo)致積累的民怨成為社會(huì)不穩(wěn)定的導(dǎo)火線。今后舊城改造的一個(gè)策略是進(jìn)一步調(diào)整市場(chǎng)機(jī)制，在城市治理上的支配性建構(gòu)市民參與舊城改造的機(jī)制，降低未來舊城改造過程中的不穩(wěn)定因素，使得舊城改造的功能得以兼顧原居民的社會(huì)與環(huán)境的需求。在規(guī)劃層次上，建構(gòu)規(guī)劃許可制度和舊城改造利益所得回饋機(jī)制，使得舊城改造的社會(huì)成本及公共設(shè)施的負(fù)擔(dān)，能在“受益者付費(fèi)”原則下，得到公平對(duì)待。

（二）對(duì)實(shí)行歷史風(fēng)貌特定專用區(qū)政策的思考

特定專用區(qū)政策最早在臺(tái)灣地區(qū)“都市計(jì)劃法”中明確，在城市規(guī)劃（臺(tái)灣地區(qū)稱為都市計(jì)劃）范圍內(nèi)的土地視實(shí)際發(fā)展的狀況劃定各種特定區(qū)如農(nóng)業(yè)特定區(qū)、風(fēng)景特定區(qū)、歷史風(fēng)貌特定專用區(qū)等，分別限制其使用。法律規(guī)定特定專用區(qū)內(nèi)的土地及建筑物不得違反其特定用途，而且各地對(duì)特定專用區(qū)內(nèi)的建筑物使用、基地面積、容積率、建筑高度、交通、景觀、消防等等都分別加以詳細(xì)規(guī)定。

立法后臺(tái)灣地區(qū)依照國外經(jīng)驗(yàn)與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況劃定文物古跡和歷史建筑、街區(qū)的保護(hù)范圍規(guī)定為歷史風(fēng)貌特定專用區(qū)，專用區(qū)分嚴(yán)格控制區(qū)和環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)。文物古跡占有的地域范圍設(shè)定為嚴(yán)格控制區(qū)，嚴(yán)格保存環(huán)境的歷史原貌，除了維護(hù)外不得改變?cè)瓲睿允箽v史信息安全傳承，市民集體記憶不會(huì)被抹煞。文物古跡所處范圍的周邊地區(qū)為環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)，區(qū)內(nèi)新建建筑必須與歷史建筑協(xié)調(diào)，并控制其高度、體量、結(jié)構(gòu)、色彩、建筑風(fēng)格與使用性質(zhì)等，可以通過特定專用區(qū)城市設(shè)計(jì)準(zhǔn)則來保證。新竹市為恢復(fù)竹塹舊城的城市活力、彰顯舊城的歷史文化特質(zhì)與風(fēng)貌，促進(jìn)舊城內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的復(fù)蘇，“市政府都市發(fā)展局”經(jīng)過近兩年的城市規(guī)劃調(diào)查作業(yè)程序后，開展了“竹塹舊城歷史風(fēng)貌特定專用區(qū)都市計(jì)劃案”。在規(guī)劃中，為保存舊城中歷史街區(qū)聚落及風(fēng)貌，兼顧歷史資源的保存維護(hù)與民間團(tuán)體與個(gè)人開發(fā)權(quán)益，劃定了歷史街區(qū)、歷史街道，并對(duì)具有歷史文化價(jià)值的古建、傳統(tǒng)聚落，古街市等依照法定程序?qū)彶椴⒋_定為“歷史建筑”（相當(dāng)于大陸的文物保護(hù)單位），然后實(shí)施嚴(yán)格的特定專用區(qū)城市規(guī)劃管制。由“竹塹舊城歷史風(fēng)貌特定專用區(qū)都市計(jì)劃”的實(shí)施，當(dāng)?shù)孛癖娖谕軇?chuàng)造舊城區(qū)產(chǎn)業(yè)再生的契機(jī)。通過對(duì)歷史街區(qū)的保存與維護(hù)，也保存了可貴的歷史發(fā)展軌跡與地方民眾的共同記憶，突現(xiàn)竹塹舊城豐富的歷史文化底蘊(yùn)。

[責(zé)任編輯：譚志遠(yuǎn)]