基于財政視角的我國地方政府債務(wù)問題研究*

黃　淼

(山西工程技術(shù)學(xué)院，山西　陽泉　045000)

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基于財政視角的我國地方政府債務(wù)問題研究*

黃淼

(山西工程技術(shù)學(xué)院，山西陽泉045000)

[摘要]地方政府的舉債規(guī)模在隨著經(jīng)濟發(fā)展而逐漸增大，并成為影響我國經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。文章通過分析我國地方政府債務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)和發(fā)展現(xiàn)狀，針對我國地方政府在政府行為邊界、財權(quán)與事權(quán)、債務(wù)管理體制方面存在的問題，從財政的視角提出了合理區(qū)分政府邊界，建立事權(quán)財權(quán)匹配的財政管理體制，完善地方政府債務(wù)管理機制的相應(yīng)措施。

[關(guān)鍵詞]地方政府；債務(wù)；財權(quán)；事權(quán)；分稅制

[DOI] 10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.06.008

一、文獻綜述

早期基于政府債務(wù)的研究可以追溯到自由主義的亞當(dāng)·斯密，他在《國富論》中認為，一般來說政府都會財政入不敷出，并提出了稅收融資優(yōu)于債務(wù)融資的理論。在1929—1933年資本主義經(jīng)濟危機爆發(fā)后，影響最深遠的代表人物是梅納德·凱恩斯，他認為國家的財政政策應(yīng)該隨著經(jīng)濟發(fā)展而變化，并不單純追求財政收支的均衡，國家應(yīng)利用其職能進一步干預(yù)經(jīng)濟，通過舉債提高社會資本的使用率。

在我國關(guān)于政府債務(wù)的研究中，我國著名財政學(xué)家陳共(2012)提出國債具有彌補財政赤字、供給需求效應(yīng)和資產(chǎn)效應(yīng)的觀點[1]，并指出我國當(dāng)前財權(quán)與事權(quán)的不匹配是政府債務(wù)不斷擴大的主要原因；巴曙松(2011)提出我國政府債務(wù)必須建立一套有效的地方政府管理體制，包括繼續(xù)完善分稅制改革及建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制等[2]；劉尚希(2002)指出了政府基于不同身份主體承擔(dān)政府債務(wù)風(fēng)險不同，并指出或有負債規(guī)模逐漸超過直接負債的觀點[3]；賈康(2013)提出了地方債務(wù)形成的根本原因是體制性和政策性因素[4]。

二、地方政府債務(wù)的內(nèi)涵

(一)政府債務(wù)的定義

政府債務(wù)，是一個國家的政府部門包括中央和地方政府，所應(yīng)承擔(dān)的各項負有清償責(zé)任的債務(wù)總和，是政府不可推卸的責(zé)任。一國的政府是市場經(jīng)濟運行中的一部分，會基于籌集財政資金、彌補財政赤字、調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟等需要進行籌融資的要求。這類融資要求體現(xiàn)在形式上就是基于資本市場的政府債券和各類的政府借貸。按照不同的債務(wù)主體，政府的債務(wù)可劃分為由中央一級政府籌融資而形成的債務(wù)即中央政府債務(wù)，和由地方政府及公共事業(yè)單位籌融資形成的債務(wù)即地方政府債務(wù)。

(二)地方政府債務(wù)的分類

三、我國地方政府債務(wù)的基本情況

從政府審計結(jié)果可以看出，至2013年6月底，我國地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)共計10.8萬億元強，地方政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)共計26 655.77 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)共計43 393.72 億元。

(一)按照地方政府層級的劃分

我國地方政府債務(wù)規(guī)模可以從省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等幾個層級來劃分(詳見表1)。

表1　2013年6月底地方各級政府性債務(wù)規(guī)模情況表*資料來源：國家審計署2013 年第 32 號公告《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》?！挝唬簝|元

(二)按照舉債主體的劃分看

政府主要從融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位等主體進行舉債(詳見表2)。

總之，儲備公司將不斷探索，努力提升管理水平，積極拓寬經(jīng)營思路，在管好用好儲備土地方面走出新路子、創(chuàng)出新業(yè)績。

表2　2013 年6 月底地方政府性債務(wù)余額舉借主體情況表*同①　單位：億元

從表2可以看出，我國地方政府性債務(wù)舉借依靠融資平臺公司舉借的債務(wù)所占的比重最大，并且通過融資平臺公司舉借的債務(wù)絕大多數(shù)是政府負有直接償債責(zé)任的債務(wù)。

(三)根據(jù)舉債償還的年度看

2013 年7 月至12 月、2014 年到期需償還的政府負有償還責(zé)任債務(wù)比重最大，2015年、2016 年和2017 年到期需償還債務(wù)比重也都在10%左右，2018 年及以后到期需償還的債務(wù)占18.76%(詳見表3)。

表3　2013年6月底地方政府性債務(wù)余額未來償債情況表*同①　單位：億元

(四)地方政府債務(wù)規(guī)模變化趨勢分析

據(jù)國家審計署數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果表明，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模從 1997 至 2012 年期間，呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(見圖1)。

從圖1中可以看出，1997 年—2012 年我國地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)逐年正向增長的趨勢。但是，每年的增長率有所不同。其中，1998 年、2009 年、2012 年的債務(wù)余額增長率明顯高于其他年份，分別達到了 48.20%、61.92%、43.79%。2010 年的增長率最低，在18.86%。其他年份都在20%—30%之間。這是由于1997年爆發(fā)的金融危機，對世界經(jīng)濟形勢產(chǎn)生了重大影響。2009 年雖然爆發(fā)了世界經(jīng)濟危機，但我國仍然保持了 9.2%的 GDP增長率。因此，在 2010 年度我國地方政府性債務(wù)總額增長率明顯下降，僅為18.86%。之后隨著經(jīng)濟的復(fù)蘇，2012 年我國地方政府債務(wù)總額增長了43.79%。

①資料來源：國家審計署2013 年第 32 號公告《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》。

圖1　全國地方政府性債務(wù)余額增長率趨勢圖①

結(jié)合以上數(shù)據(jù)分析，可得出我國地方政府債務(wù)的特點：(1)債務(wù)規(guī)模非常大；(2)舉債主體和形式多樣化，隱蔽性強；(3)償還期限較集中且償債壓力大；(4)債務(wù)預(yù)警機制不健全。

四、我國地方政府債務(wù)存在的問題及成因分析

我國地方政府債務(wù)之所以存在，主要是由于各層級政府之間的職責(zé)不清晰，事權(quán)界限不明晰，產(chǎn)生了風(fēng)險可以從下向上傳導(dǎo)，地方政府內(nèi)部化解能力有限。逾期的隱性債務(wù)、或有債務(wù)被大量的積壓，并有可能逐級向上轉(zhuǎn)嫁償債壓力。

郭玉清曾提出了中國財政風(fēng)險的傳導(dǎo)路徑示意圖(見圖2)。在這個財政風(fēng)險傳導(dǎo)途徑中，可分為兩個獨立的傳導(dǎo)體系。一個是地方內(nèi)部的循環(huán)，另一個是地方與中央財政之間的循環(huán)。而政府的逾期債務(wù)則是連接這兩個循環(huán)體系的主體[5]。

因此，地方政府逾期債務(wù)是我國財政風(fēng)險的外向型表現(xiàn)，而其內(nèi)在原因則是多方面因素造成的。為此我們可以從以下幾個方面來分析。

圖2　中國財政風(fēng)險的產(chǎn)生機理、表現(xiàn)形式與傳導(dǎo)路徑示意圖

(一)市場與政府行為邊界不明晰

我國現(xiàn)在仍然處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中，體制轉(zhuǎn)軌的核心就是明確市場與政府的關(guān)系，清楚政府在經(jīng)濟領(lǐng)域中的具體行為界限。政府不應(yīng)越界又要認清政府職能。但這個邊界沒有被明確認識，各級政府仍然存在著該做的工作沒有做，不該管的事一直在管的問題[6]。具體到地方政府往往樂于在體現(xiàn)經(jīng)濟效益的工作中大量投入，嚴重干預(yù)市場資源的自發(fā)調(diào)劑和分配，甚至通過大量舉債或者為企業(yè)等提供債務(wù)擔(dān)保來刺激經(jīng)濟增長。而政府在舉債或者擔(dān)保的過程中，由于存在較大的隨意性，又缺乏有效的監(jiān)督機制，使地方政府債務(wù)風(fēng)險大大增加。而在要求政府為主的教育、醫(yī)療、社會保障等領(lǐng)域，由于支出數(shù)量巨大、顯效慢則較少作為，投資有限。

(二)地方政府財權(quán)與事權(quán)不對等

我國于1994 年進行了分稅制改革，但依然在各級地方政府財權(quán)、事權(quán)的劃分等諸多方面存在著許多需要解決的問題。分稅制改革的總體方針為“財權(quán)上收，事權(quán)下放”，但是地方政府實際處在較小的支配權(quán)下負擔(dān)著較大的財政支出數(shù)額。依據(jù)2014年中國統(tǒng)計年鑒，從圖3可以看出，從1994年至2013年，地方財政收入占總財政收入的比重介于44%到53%之間，而地方財政支出占總財政支出的比重卻達到65%到85%的比重，近幾年都到峰值85%，這表明地方政府較少的財政資源占有率，但同時它又實際擔(dān)負著政府總量非常大比例的財政支出份額。中央的事權(quán)并沒有隨著中央財權(quán)的上升而增加，一些具有剛性的事權(quán)卻逐級下放。地方政府的財政支出責(zé)任就越來越重。

在這種情況下，地方政府很難按照職能要求進行相應(yīng)的公共支出，因此，就會出現(xiàn)資金不足和公共產(chǎn)品供給需求量較大之間的矛盾。如何實現(xiàn)地方政府巨大的資金需求，舉債成為重要方式。財權(quán)事權(quán)不對等是地方政府債務(wù)的又一個成因。

①根據(jù)2014年國家統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)計算整理得出。

圖3　1994—2013年地方財政收支占總財政收支比重圖①

(三)債務(wù)管理制度不健全

我國地方政府債務(wù)當(dāng)前并沒有個有效的管理和監(jiān)督機構(gòu)，地方政府在如何監(jiān)督籌融資渠道、債務(wù)資金的使用方式方法、債務(wù)償還的具體要求、政府可以提供的擔(dān)保的具體內(nèi)容等方面都沒有明確的法律依據(jù)和約束。由于舉債機構(gòu)眾多、債務(wù)統(tǒng)計口徑不一致、債務(wù)類型繁多等因素，都阻礙了對于地方債務(wù)可能風(fēng)險的發(fā)現(xiàn)，也增加了對債務(wù)有效控制的難度。

同時，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險意識薄弱，在追求短期政績的官員考核體制下，地方政府更加傾向于參與到能更快地、單純提高國民經(jīng)濟增長的活動中，而忽視經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展的長期目標(biāo)。通過舉債、提供擔(dān)保等手段達到政績要求，而債務(wù)是否可以償還，擔(dān)保風(fēng)險有多大，則不被考慮。

五、完善地方政府債務(wù)的對策——基于財政視角

(一)合理區(qū)分市場和政府行為邊界

我國地方政府在追求經(jīng)濟效益的過程中，往往會運用手中政治權(quán)力對市場進行過度干預(yù)，期望能夠推動經(jīng)濟的快速發(fā)展。但事實卻是由于政府的過度干預(yù)，嚴重影響了市場對資源的合理配置，阻礙了經(jīng)濟的合理運行和發(fā)展，同時也給政府帶來了沉重的債務(wù)負擔(dān)。因此，推動以市場作為資源配置的決定性作用為目標(biāo)，地方政府逐步從微觀的經(jīng)濟領(lǐng)域中撤出，從競爭性領(lǐng)域、非公共物品領(lǐng)域中撤出，通過政策引導(dǎo)等手段推動民間資本進入，順應(yīng)市場需要，使資源能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)化配置，減輕地方政府巨大的財政壓力。而政府則將主要資金投入到涉及公共物品提供和公共服務(wù)項目中，轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府行為邊界，工作的重點用在彌補市場失靈，調(diào)節(jié)收入分配的內(nèi)容上。這樣既促進了經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展，又能從源頭上控制地方債務(wù)的產(chǎn)生。

同時，要將官員的考評機制長效化，將債務(wù)責(zé)任明晰化，避免為了形象工程大肆舉債而忽視債務(wù)償還責(zé)任的行為。若出現(xiàn)債務(wù)無法償還的情況，則要相應(yīng)對其考評和升遷進行約束，實施問責(zé)制度并對其進行責(zé)任追究。逐步推進多指標(biāo)體系的考評機制來取代唯經(jīng)濟增長指標(biāo)的單一考評機制，多指標(biāo)體系可考慮納入環(huán)境保護指標(biāo)、社會保障指標(biāo)、人民生活幸福指標(biāo)、社會安全指標(biāo)等。抑制地方政府投資舉債的短期化傾向，進一步使地方政府舉債合理化，從真正意義上彌補市場失靈，實現(xiàn)資源配置最大化。

(二)建立事權(quán)財權(quán)匹配的財政體制

當(dāng)前越積越多的地方債務(wù)及其風(fēng)險主要的原因之一是由于事權(quán)與財權(quán)的不對稱性造成的。因此，要進一步深化分稅制改革，明確政府的財權(quán)與事權(quán)的范圍，尤其要明確省級以下政府的財權(quán)與事權(quán)，逐步化解由財政分權(quán)所引發(fā)的財權(quán)與事權(quán)不相吻合的問題，避免強行攤派和責(zé)任過分下移的行為。這在一定程度上可以降低地方政府隱性債務(wù)的增加。

同時，通過對各級政府之間財權(quán)事權(quán)的明確劃分，可以有效避免地方事務(wù)上相互推諉的現(xiàn)象。強化了地方政府的債務(wù)償還意識，使各級地方政府的債務(wù)落實到人，不會出現(xiàn)債務(wù)無人承擔(dān)責(zé)任的情況。

在明確了地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該配合相應(yīng)的財權(quán)的完善，主要是促進地方稅收體系的完善。正是由于我國地方稅收收入與所承擔(dān)的事權(quán)有巨大的差異，才導(dǎo)致了地方債務(wù)的形成。因此要通過建立健全地方稅收體系來增強地方政府的財政權(quán)力，確保所劃分的事權(quán)能夠執(zhí)行到位。地方稅收體系的健全可以從兩個方面著手。

一是調(diào)整共享稅的分配比例。共享稅是某些稅種的收入按照一定比例在中央和地方政府之間進行分配，不一定完全歸屬于中央或地方政府。由于地方政府所得比例較低，大大影響了地方政府的財力。因此建議適當(dāng)上調(diào)地方共享稅的比例，在事權(quán)的基礎(chǔ)上對應(yīng)地增加地方的財政收入。這可以充分體現(xiàn)中央與地方各司其政、各理其財?shù)亩悇?wù)制度。

二是明確地方主體稅種，適當(dāng)增加稅種。將直接影響地方經(jīng)濟的、受地方政府直接管理的、征管便捷的稅種確定為地方政府的主體稅種，主體稅種的明確有利于穩(wěn)定地方政府的收入水平。同時可以適當(dāng)增加適于地方征收的新稅種，廣開財源，充實地方收入，使這些稅收投入到地方建設(shè)中去。

(三)完善地方政府債務(wù)管理機制

首先，完善政府融資機制。債務(wù)融資現(xiàn)已成為各級政府籌資的重要手段。我國具備了地方政府發(fā)行債券的現(xiàn)實基礎(chǔ)，通過地方政府發(fā)行債券，可以為當(dāng)?shù)刎斦峁┯辛?jīng)濟支持。建立地方政府自行發(fā)債模式是為了更有效地履行地方政府的服務(wù)職能，即地方政府合理行使事權(quán)的實現(xiàn)。明確了地方政府該做什么的問題，才能解決地方政府該怎么做的問題。通過完善《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》賦予地方政府發(fā)債權(quán)，要確保地方政府發(fā)行債券的合理性，使地方政府籌資在法律法規(guī)的約束下進行。

其次，建立多層次的監(jiān)管體制。地方政府債務(wù)管理中監(jiān)管體系是重要環(huán)節(jié)，但監(jiān)管體系也是多維度的。要從事前即發(fā)債權(quán)限、債務(wù)規(guī)?？刂?、地方政府發(fā)債預(yù)算方案等方面；事中包括地方政府債務(wù)收入和支出管理以及各項信息披露、最終考核等方面；事后包括債務(wù)發(fā)行與償還的責(zé)任落實與問責(zé)制度和發(fā)生債務(wù)風(fēng)險時的應(yīng)急處置方案等方面，全方位多維度地監(jiān)督地方政府債務(wù)。通過合適的債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)的選擇，全面準(zhǔn)確評估對地方政府債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生影響的因素、程度和風(fēng)險程度，在債務(wù)可能形成風(fēng)險時及時提出相應(yīng)對策，有效減少風(fēng)險。

最后，建立地方政府財政償債準(zhǔn)備金制度。在發(fā)生財政風(fēng)險的可能性下，每年從地方政府財政收入中劃出一部分資金存儲起來，形成一筆穩(wěn)定可靠的資金，用于逾期債務(wù)的清償，可有效化解償債高峰期到來時的還債壓力，避免對正常財政支出的擠壓，同時也將地方債務(wù)風(fēng)險控制在地方財政范圍內(nèi)，避免財政風(fēng)險從地方政府向中央政府的傳導(dǎo)。

[參考文獻]

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[5] 郭玉清. 逾期債務(wù)、風(fēng)險狀況與中國財政安全：兼論中國財政風(fēng)險預(yù)警與控制理論框架的構(gòu)建[J]. 經(jīng)濟研究,2011(8):38-50.

[6] 黃淼.市場經(jīng)濟體制下的政府行為邊界[J].北方經(jīng)貿(mào)，2015(1):34.

[收稿日期]2016-03-19

[作者簡介]黃淼(1982-)，女，山西陽泉人，山西工程技術(shù)學(xué)院講師，管理學(xué)碩士。研究方向：公共財政與社會保障。

[中圖分類號]F812.7

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1008-6285(2016)06-0031-05

On Local Government Debt from the Perspective of Finance

HUANG Miao

(ShanxiInstituteofTechnology,Yangquan045000,China)

[Abstract]Local government debt is increasing in so big size along with the economic development that it has become an important factor affecting the economic development of our country. By an analysis of related data and the development status quo of China′s local government debt, the article found that problems arose concerning China′s local governments in the governmental boundary of action, right of finance and administration, debt management system, and from a financial perspective and to deal with the situation, it put forward some corresponding measures including reasonably defining boundary of government, setting up financial management system that copes well with administrative right and financial power, and improving the mechanism of local government debt management.

[Key words]local governments;debt;right of finance;administrative right;system of tax distribution

*2013年山西省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題(2013ZGH001)之成果。