城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的特點(diǎn)及目前存在的問題

施　波,趙冬月

(1.中南大學(xué) 資源與安全工程學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410075； 2.中南大學(xué) 土木工程學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410075)

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城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的特點(diǎn)及目前存在的問題

施波1,2,趙冬月1

(1.中南大學(xué) 資源與安全工程學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410075； 2.中南大學(xué) 土木工程學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410075)

摘要：通過文獻(xiàn)研究法探尋城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃主要特點(diǎn)和問題。研究表明，城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃具有層次性、動(dòng)態(tài)性、程序性、涵蓋全災(zāi)種、兼顧工程性與非工程性和涉及應(yīng)急管理全過程等特點(diǎn)；當(dāng)前我國(guó)在城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃領(lǐng)域還存在概念不清、規(guī)劃評(píng)估機(jī)制不完善、忽略對(duì)小概率事件的規(guī)劃、缺乏城市群公共安全規(guī)劃和非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的安全規(guī)劃等方面的問題，未來(lái)還需要繼續(xù)完善城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃體系。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)；公共安全規(guī)劃；規(guī)劃體系；特點(diǎn)與問題

城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃是指在城鎮(zhèn)風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上，為最大程度地降低突發(fā)事件造成的不利影響，對(duì)城鎮(zhèn)用地、設(shè)施及人類活動(dòng)進(jìn)行空間和時(shí)間的安排[1-2]。目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃開展了大量研究。在國(guó)外，部分發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)形成了較為成熟的安全規(guī)劃體系。美國(guó)根據(jù)《減災(zāi)法案2000》將減災(zāi)規(guī)劃體系按行政區(qū)級(jí)別分為州減災(zāi)規(guī)劃和地方減災(zāi)規(guī)劃；日本根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》，成立了國(guó)家防災(zāi)委員會(huì)，用于制定防災(zāi)基本計(jì)劃，協(xié)調(diào)各級(jí)部門關(guān)系并協(xié)助各項(xiàng)防災(zāi)工作[3]。此外，在專項(xiàng)規(guī)劃研究方面，CHRISTOU[4]等建立了多目標(biāo)方法框架來(lái)解決土地使用規(guī)劃中決策沖突問題，ANTONIONI[5]等將基于多米諾效應(yīng)的定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法應(yīng)用于危險(xiǎn)物質(zhì)運(yùn)輸?shù)确矫娴陌踩?guī)劃中。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究方向主要集中于相關(guān)專項(xiàng)問題[6-7]、規(guī)劃編制和體系[8-10]及存在的問題[11-12]等，為我國(guó)城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

然而，目前還沒有一個(gè)大多數(shù)專家都認(rèn)可的城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃體系，國(guó)內(nèi)各地的城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃缺少可以參照的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)外的規(guī)劃體系與我國(guó)現(xiàn)行體制有所沖突。在當(dāng)前城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃發(fā)展的大背景下，為了使城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃有規(guī)律可循，筆者采用文獻(xiàn)研究法[13-14]，從已有研究成果中探索城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的特點(diǎn)及現(xiàn)存的問題，為開展城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃相關(guān)工作提供參考。

1城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃理論與實(shí)踐

筆者查閱相關(guān)文獻(xiàn)，將典型文獻(xiàn)分為城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃理論與城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃案例兩類，并從規(guī)劃研究范圍、規(guī)劃研究?jī)?nèi)容和規(guī)劃特色3個(gè)方面進(jìn)行整理，具體如表1和表2所示?？傮w來(lái)說(shuō)，這3個(gè)方面內(nèi)容看似雜亂無(wú)章，但是依然能從中探尋出城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的主要特點(diǎn)。

2城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的特點(diǎn)分析

通過對(duì)表1和表2進(jìn)行分析可知，城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃主要呈現(xiàn)如下特點(diǎn)。

(1)涵蓋全災(zāi)種。在理論與應(yīng)用方面，涉及到了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件4類突發(fā)事件。因此對(duì)全災(zāi)種進(jìn)行規(guī)劃是城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的一大特點(diǎn)，但涉及具體地區(qū)的規(guī)劃時(shí)，需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。

(2)程序性。首先，調(diào)查分析城鎮(zhèn)面臨的主要災(zāi)害及當(dāng)前防災(zāi)能力；其次，在此基礎(chǔ)上確定規(guī)劃目標(biāo)及各項(xiàng)指標(biāo)體系；再次，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范及其他資料等制定詳細(xì)的規(guī)劃方案；最后，進(jìn)行方案報(bào)批并開始實(shí)施。

(3)涉及工程類規(guī)劃和非工程類規(guī)劃。工程類規(guī)劃包括防災(zāi)工程建設(shè)、?；饭I(yè)區(qū)布局及生命線系統(tǒng)改造等工程建造措施；而非工程類規(guī)劃包括事故災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、指揮系統(tǒng)、應(yīng)急物資儲(chǔ)備與調(diào)配系統(tǒng)及應(yīng)急保障體系等制度性或運(yùn)作性措施。

表1　城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃理論

表2　城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃案例

(4)涉及應(yīng)急管理全過程?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第二條規(guī)定，應(yīng)急管理流程包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建。而在開展城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃工作時(shí)需圍繞應(yīng)急管理全過程進(jìn)行各種工程類和非工程類規(guī)劃。

(5)層次性。城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃可分為：①城鎮(zhèn)公共總體規(guī)劃，用以明確規(guī)劃總體原則及各項(xiàng)規(guī)劃總體布局；②城鎮(zhèn)公共安全專項(xiàng)規(guī)劃，分各個(gè)專項(xiàng)對(duì)城鎮(zhèn)公共安全建設(shè)做出具體安排，并對(duì)城鎮(zhèn)公共安全總體規(guī)劃進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化。

(6)動(dòng)態(tài)性。在進(jìn)行城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃時(shí)需要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的、不確定因素下的城鎮(zhèn)發(fā)展需求。因此要根據(jù)城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃實(shí)施情況對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行不斷調(diào)整。

(7)依靠先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的支撐。如在進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查分析時(shí)需建立災(zāi)害信息數(shù)據(jù)庫(kù)，利用地理信息技術(shù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域劃分、防災(zāi)空間規(guī)劃及防災(zāi)通道規(guī)劃等；在規(guī)劃方案制定實(shí)施的過程中需要利用數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)和應(yīng)急輔助決策技術(shù)等建立應(yīng)急輔助決策系統(tǒng)，利用應(yīng)急通信技術(shù)、監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)及各種工程上先進(jìn)的規(guī)劃建設(shè)技術(shù)等完成各種工程項(xiàng)目。

(8)依靠各種政策性文件的保障。城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的順利進(jìn)行，需要遵循城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求。在開展城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃工作之前要對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行全面調(diào)研分析，保證城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃具有法律和政策依據(jù)，具有權(quán)威性。

綜上所述，一個(gè)相對(duì)完善的城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃應(yīng)該包含上述8個(gè)特點(diǎn)，其技術(shù)路線樣圖如圖1所示。其中：①城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的5個(gè)步驟體現(xiàn)程序性；②規(guī)劃方案制定階段，總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃體現(xiàn)層次性；③制定各層次規(guī)劃方案時(shí)要考慮到自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，涉及預(yù)防、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急救援和恢復(fù)重建，兼顧工程性與非工程性規(guī)劃，體現(xiàn)出包含全災(zāi)種、涵蓋應(yīng)急管理全過程及工程性與非工程性規(guī)劃的特點(diǎn)；④合理運(yùn)用科技手段實(shí)施規(guī)劃，遵循各種法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范，體現(xiàn)規(guī)劃需要科技支撐和法律政策保障的特點(diǎn)；⑤城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃方案調(diào)整體現(xiàn)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性。

圖1　城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃技術(shù)路線樣圖

3城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃目前存在的問題

表1和表2在顯現(xiàn)城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃豐富特點(diǎn)的同時(shí)，也暴露出一些嚴(yán)峻的問題。

(1)城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃理論體系還不成熟。一方面許多概念目前無(wú)法達(dá)成共識(shí)，例如城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的名稱尚不統(tǒng)一，城市與城鎮(zhèn)的概念依然存在爭(zhēng)議[15]；另一方面城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃體系雖然可以借鑒城市規(guī)劃的體系結(jié)構(gòu)，但從表1中可以看出，城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的研究?jī)?nèi)容與規(guī)劃特色，依然眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。

(2)城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃實(shí)際應(yīng)用還處在探索階段。表2中一些針對(duì)具體城市而編制的公共安全規(guī)劃大多已得到應(yīng)用，但還存在一些不足，具體表現(xiàn)為：①公共安全規(guī)劃評(píng)估機(jī)制不完善，缺乏對(duì)規(guī)劃成效表現(xiàn)形式的表述；②實(shí)際規(guī)劃過程中忽略了對(duì)小概率重大災(zāi)害事件的規(guī)劃，然而往往一些小概率災(zāi)害事件會(huì)造成嚴(yán)重后果，如2008年南方特大冰雪災(zāi)害、2011年網(wǎng)絡(luò)謠言“搶鹽風(fēng)波”造成的人為災(zāi)害及2015年天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事故等；③缺乏城市群公共安全規(guī)劃，如2003年非典事件和2008年汶川地震之類的災(zāi)害發(fā)生后，往往會(huì)波及眾多城市，單個(gè)城市無(wú)法應(yīng)對(duì)這樣的災(zāi)害事件。

4結(jié)論

(1)城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃具有涉及全災(zāi)種，包含程序性、層次性、動(dòng)態(tài)性，兼顧工程性和非工程性，涉及應(yīng)急管理全過程，以及需要科技支撐和法律政策保障等8個(gè)方面的特點(diǎn)。但是當(dāng)前在城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃領(lǐng)域還存在概念不清、規(guī)劃評(píng)估機(jī)制不完善、忽略對(duì)小概率重大災(zāi)害事件的規(guī)劃、極少實(shí)施城市群公共安全規(guī)劃等4個(gè)方面的問題。

(2)未來(lái)還需要繼續(xù)完善城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃領(lǐng)域的理論體系，并在此基礎(chǔ)上推出相關(guān)規(guī)劃法律法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為各地區(qū)城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃提供法律依據(jù)和技術(shù)指導(dǎo)；此外還需加快針對(duì)小概率災(zāi)害事件的公共安全規(guī)劃研究，最大限度降低此類災(zāi)害造成的影響；亟需開展城市群公共安全規(guī)劃研究，更加合理有效地應(yīng)對(duì)大災(zāi)難。

(3)對(duì)城鎮(zhèn)安全規(guī)劃的研究重點(diǎn)基本還處在傳統(tǒng)安全(生產(chǎn)安全與防災(zāi)減災(zāi)等)研究階段，對(duì)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域(經(jīng)濟(jì)安全、政治安全、信息安全及語(yǔ)言安全等)還有待開展深入研究。

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SHI Bo:PhD. Candidate ;School of Resources and Safety Engineering,Central South University, Changsha 410075,China.

文章編號(hào)：2095-3852(2016)02-0141-03

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

收稿日期：2015-12-26.

作者簡(jiǎn)介：施波(1979-)，女，湖南澧縣人，中南大學(xué)資源與安全工程學(xué)院博士研究生.

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(51534008).

中圖分類號(hào)：X915.2

DOI：10.3963/j.issn.2095-3852.2016.02.001

Characteristics and Insufficiencies of Urban Public Safety Planning

SHIBo,ZHAODongyue

Abstract：In this paper, characteristics and insufficiencies of urban public safety planning are concluded by means of literature research. The results show that urban public safety planning has the characteristics of multilevel, dynamic,procedural nature, Covering the full hazard, both engineering and non-engineering are involved in the whole process of emergency management, etc.. Until now, the concept of urban public safety planning is still unclear; planning evaluation mechanism is not complete; low probability events are frequently ignored; urban agglomeration and non-traditional security fields public security planning are rarely carried out. In the future, further study of urban public safety planning system should continue to improve..

Key words：urban; public safety planning; planning system; characteristics and problems