深化行政審批制度改革的思考和建議

姜廣濤

深化行政審批制度改革是加快轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，是踐行以人為本理念、最大限度激發(fā)市場(chǎng)發(fā)展活力的關(guān)鍵所在，是優(yōu)化行政服務(wù)環(huán)境、凝聚轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的根本舉措。按照省市關(guān)于深化行政審批制度改革的要求，滕州市在前期探索和深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，多措并舉，堅(jiān)持“接、放、用、管”四管齊下，推進(jìn)政府“瘦身”，規(guī)范行政審批，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，推動(dòng)審批制度改革向縱深推進(jìn)，取得了明顯成效。

一、滕州市深化行政審批制度改革的做法及成效

（一）高度重視，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)精心謀劃推進(jìn)。為貫徹落實(shí)黨的十八大及十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神和省市部署要求，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，滕州市成立由市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，市委辦、市政府辦、市委組織部、編辦、法制、發(fā)改、財(cái)政、人社等相關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人為成員的推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱領(lǐng)導(dǎo)小組），領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)6個(gè)專題組、4個(gè)功能組，統(tǒng)籌推進(jìn)行政審批制度改革、商事制度改革、收費(fèi)管理制度改革等政府職能轉(zhuǎn)變各項(xiàng)工作任務(wù)，形成改革合力。2014年5月，設(shè)立市政府行政審批制度改革辦公室，指導(dǎo)協(xié)調(diào)全市行政審批制度改革工作。

（二）強(qiáng)化“瘦身”，全面推進(jìn)行政審批“塑形”。行政審批制度改革的實(shí)質(zhì)，是政府權(quán)力的調(diào)整、轉(zhuǎn)移和下放，涉及深層次利益的調(diào)整。滕州市健全完善了“一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)分管、一個(gè)科室辦理、一個(gè)窗口對(duì)外、一枚公章辦結(jié)”的“四個(gè)一”部門審批運(yùn)行管理機(jī)制，不斷優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，提升政務(wù)服務(wù)效能。2014年7月，市政府審改辦與市法制辦、市政務(wù)服務(wù)中心管理辦公室等單位密切配合，結(jié)合和上級(jí)政府取消和下放的審批事項(xiàng)，采取“三上三下”的辦法，對(duì)各部門的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行了聯(lián)合審核、清理規(guī)范，重點(diǎn)對(duì)各項(xiàng)審批事項(xiàng)的審批對(duì)象、設(shè)定依據(jù)、前置條件、辦理程序、審批時(shí)限、是否收費(fèi)等進(jìn)行審核確認(rèn)，對(duì)保留的行政審批項(xiàng)目?jī)?yōu)化審批流程，縮短審批時(shí)限，2014年底編制完成了《滕州市市級(jí)行政審批事項(xiàng)目錄清單》，以市政府文件印發(fā)，共確認(rèn)行政審批事項(xiàng)149項(xiàng)（其中行政許可事項(xiàng)136項(xiàng)、非行政許可審批事項(xiàng)13項(xiàng)），并在滕州市政府網(wǎng)、滕州機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)、市政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)站向社會(huì)公布。之后，兩次對(duì)《滕州市市級(jí)行政審批事項(xiàng)目錄清單》進(jìn)行調(diào)整完善，使“非行政許可審批事項(xiàng)”徹底退出歷史舞臺(tái)。

（三）亮出“家底”，規(guī)范行政審批權(quán)力責(zé)任管理。權(quán)力清單方面，滕州市按照“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)”的要求，對(duì)全市52個(gè)單位的行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理，通過(guò)“三上三下”、審核清理、合法性審查、廣泛征求意見建議等階段，共審減行政權(quán)力事項(xiàng)1208項(xiàng)，精簡(jiǎn)比例達(dá)20.94%，保留行政權(quán)力4562項(xiàng)，并于2015年3月底前向社會(huì)進(jìn)行了公布，有效為權(quán)力行使劃好“跑道”，消除權(quán)力“暗門”，亮出政府權(quán)力“家底”。責(zé)任清單方面，為進(jìn)一步明確和強(qiáng)化部門職責(zé)，落實(shí)責(zé)任主體，切實(shí)解決政府部門管理越位、缺位、錯(cuò)位的問(wèn)題，科學(xué)確定我市44個(gè)政府部門（單位）責(zé)任清單，主要職責(zé)407項(xiàng)，具體責(zé)任事項(xiàng)1838項(xiàng)，追責(zé)情形858項(xiàng)，界定部門職責(zé)邊界139 項(xiàng)（涉及26個(gè)部門），建立事中事后監(jiān)管制度369 項(xiàng)，明確公共服務(wù)事項(xiàng) 179 項(xiàng)，解決職責(zé)交叉重疊，理順職責(zé)關(guān)系，明晰職責(zé)邊界，做到與行政權(quán)力清單互為補(bǔ)充，著力構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、分工合作、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的政府職責(zé)體系，切實(shí)把該負(fù)的責(zé)任負(fù)起來(lái)，把該管的管住管好。同時(shí)，印發(fā)《滕州市行政權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理辦法》，建立了行政權(quán)力事項(xiàng)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

（四）健全制度，切實(shí)不斷優(yōu)化政務(wù)服務(wù)環(huán)境。一是編制行政審批中介服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目清單。針對(duì)部分行政審批前置中介服務(wù)管理混亂、耗時(shí)長(zhǎng)等問(wèn)題，對(duì)行政審批中介服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目的名稱、法定依據(jù)、實(shí)施機(jī)關(guān)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦理時(shí)限等內(nèi)容逐一規(guī)范，7月底編制完成《滕州市市直部門（單位）行政審批中介服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目清單》。凡未納入清單的行政審批中介服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目，一律不得再作為行政審批的受理?xiàng)l件，審批部門不得以任何形式要求申請(qǐng)人委托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)開展服務(wù)，也不得要求申請(qǐng)人提供相關(guān)中介服務(wù)材料。二是清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)。印發(fā)《市政府辦公室關(guān)于清理規(guī)范市直部門（單位）行政審批中介服務(wù)的通知》，啟動(dòng)行政審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)清理工作，對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行清單式管理，放開中介服務(wù)市場(chǎng)，推進(jìn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤改制，規(guī)范中介服務(wù)收費(fèi)，加強(qiáng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，逐步建立起“市場(chǎng)主導(dǎo)、行業(yè)自律、政府監(jiān)督”三位一體的運(yùn)行機(jī)制和以信用體系、自律建設(shè)為重點(diǎn)的監(jiān)管體制。三是注重強(qiáng)化制度建設(shè)。2015年以來(lái)，相繼以市政府或市政府辦公室文件出臺(tái)了《滕州市政務(wù)服務(wù)中心管理暫行辦法》、《滕州市行政審批事項(xiàng)目錄管理辦法》、《滕州市行政權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理辦法》，對(duì)行政審批事項(xiàng)、管理范圍、調(diào)整情形、調(diào)整程序、調(diào)整時(shí)限等均進(jìn)行明確規(guī)定，對(duì)政務(wù)服務(wù)中心主要職責(zé)、窗口首席代表和辦事人員主要職責(zé)、人員派駐調(diào)整程序、考核激勵(lì)辦法、監(jiān)督檢查等作相應(yīng)明確，著力提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，進(jìn)一步加快了服務(wù)政府建設(shè)。

二、深化行政審批制度改革的幾點(diǎn)思考

（一）行政許可缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前，從中央到地方，各級(jí)對(duì)于行政許可事項(xiàng)的界定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，市縣之間行政許可數(shù)量差距較大。對(duì)于系統(tǒng)內(nèi)部逐級(jí)上報(bào)的許可事項(xiàng)、下級(jí)部門的初審和審核轉(zhuǎn)等事項(xiàng)是否可以作為獨(dú)立的行政許可事項(xiàng)，目前沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。例如，今年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于取消152項(xiàng)中央制定地方實(shí)施行政審批事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2016〕9號(hào)），其中涉及縣級(jí)審批事項(xiàng)17項(xiàng)，但是只有4項(xiàng)與《山東省市縣行政許可通用目錄》（以下簡(jiǎn)稱《通用目錄》）相對(duì)應(yīng)，其余的13項(xiàng)在《通用目錄》都找不到相對(duì)應(yīng)的審批事項(xiàng)。

（二）行政審批改革的一些認(rèn)識(shí)偏差。一是近年來(lái)，各級(jí)對(duì)審改工作實(shí)質(zhì)的理解出現(xiàn)了偏差，為了政績(jī)觀和“面子工程”，使得審改工作進(jìn)入了“唯數(shù)字論”的怪圈，“打造全省行政審批事項(xiàng)數(shù)量最少的市、最少的縣”“行政審批時(shí)限壓縮到法定時(shí)限40%以內(nèi)”等報(bào)道不斷見諸報(bào)端，存在著不顧工作實(shí)際情況，通過(guò)人為的“合并同類項(xiàng)”來(lái)減少數(shù)量、壓縮審批時(shí)限，作為審改工作取得好成績(jī)的硬性指標(biāo)，將審改工作做成了數(shù)字游戲、表面文章。二是各行政審批機(jī)關(guān)對(duì)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的認(rèn)識(shí)不一致，有些部門改革意識(shí)不強(qiáng)，缺乏積極主動(dòng)性，改革的主體地位發(fā)揮不明顯，認(rèn)為行政審批制度改革是牽頭單位的事，自己只是改革的對(duì)象，改與不改都一樣，報(bào)與不報(bào)都一樣，工作中被動(dòng)應(yīng)付、流于形式。

（三）取消下放行政審批事項(xiàng)的“含金量”不夠。一是下放至縣級(jí)的審批權(quán)限少。2013年7月省政府令第264號(hào)發(fā)布以來(lái)，省級(jí)取消下放了8批行政審批事項(xiàng)，共下放行政審批事項(xiàng)224項(xiàng)，其中下放至設(shè)區(qū)市級(jí)185項(xiàng)，下放至縣級(jí)僅有39項(xiàng)，僅占省級(jí)全部下放行政審批事項(xiàng)的17%。二是存在重復(fù)下放的現(xiàn)象。省級(jí)文件明確下放至縣級(jí)的行政審批權(quán)，市級(jí)作為市級(jí)權(quán)限再重新下放至縣級(jí)；還有一些法律法規(guī)明確規(guī)定是縣級(jí)的權(quán)限，省、市級(jí)通過(guò)“下放”的方式再下放至縣級(jí)行使。市級(jí)下放權(quán)限，通過(guò)子項(xiàng)數(shù)量統(tǒng)計(jì)下放行政審批事項(xiàng)數(shù)量，實(shí)際很多子項(xiàng)都屬于一個(gè)行政審批事項(xiàng)。三是“含金量”不夠。在涉及投資、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)等直接影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的項(xiàng)目上，取消下放的力度不夠，下放的行政審批事項(xiàng)“含金量”不夠高，削減的行政審批事項(xiàng)“干貨還不多”；有些部門取消下放的大多都是業(yè)務(wù)量較少甚至常年不發(fā)生的審批事項(xiàng)；有些部門取消下放一些受硬件設(shè)施、專業(yè)設(shè)備和專業(yè)人員影響，縣級(jí)不具備辦理資質(zhì)的事項(xiàng)；有些部門沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)觀念和慣性思維的方式，對(duì)應(yīng)該放而且能夠放的審批權(quán)借故不放，或者放小不放大、放責(zé)不放權(quán)、放虛不放實(shí)等。

（四）行政審批事中事后監(jiān)管不到位。一是有些行政審批機(jī)關(guān)工作重心還未真正轉(zhuǎn)移。推進(jìn)行政審批制度改革，雖然“重審批、輕監(jiān)管”的理念不斷得到認(rèn)同，但是在具體問(wèn)題上部門仍不習(xí)慣將工作的重心由事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，更多的還是單純依靠審批這一種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的管控，忽略事中事后檢查、行業(yè)管理等方式的運(yùn)用，難以形成有效監(jiān)管。二是監(jiān)管流于形式。雖然在制定政府部門責(zé)任清單過(guò)程中，具體行政審批職能的單位都建立了事中事后監(jiān)管制度，但是大部分在目前看來(lái)都是紙上談兵，并沒(méi)有達(dá)到實(shí)際的監(jiān)管效果?？h級(jí)普遍存在著技術(shù)力量不足、行業(yè)水平不齊、監(jiān)管手段落后等現(xiàn)實(shí)情況，部門事中事后監(jiān)管難形成合力，尤其是我市綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作過(guò)程中，行政處罰權(quán)由相關(guān)職能部門劃轉(zhuǎn)至綜合執(zhí)法部門后，相關(guān)職能部門在批后監(jiān)管上，如協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，很容易就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管“真空”。

三、下一步深化行政審批制度改革的建議

（一）堅(jiān)持法治思維，編制行政許可通用清單。中央要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，根據(jù)法律、法規(guī)，編制適合全國(guó)各級(jí)各部門適用的行政許可事項(xiàng)通用目錄，避免各級(jí)目錄五花八門、數(shù)量不一。根據(jù)中央通用目錄進(jìn)行取消下放調(diào)整，盡量做到統(tǒng)一規(guī)范，節(jié)省人力物力財(cái)力。

（二）加大取消下放的“含金量”。省市在向縣級(jí)下放審批權(quán)限時(shí)，要進(jìn)行充分的調(diào)研論證，由省級(jí)層面組織專門隊(duì)伍，對(duì)省、市、縣三級(jí)行政審批事項(xiàng)逐項(xiàng)“候脈”，征求市、縣相關(guān)職能部門意見，看哪些下放到基層更能符合簡(jiǎn)政放權(quán)的精神，然后統(tǒng)一下放，避免省、市行政審批部門愿放就放、不愿放就不放的隨意性，真正下放一批或幾批“含金量”高、受益面廣、實(shí)用性強(qiáng)的行政審批事項(xiàng)，最大限度激發(fā)市場(chǎng)活力，為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”提供充分的便利條件。

（三）加強(qiáng)對(duì)市縣審改部門的指導(dǎo)。當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，加快政府職能轉(zhuǎn)變工作頭緒繁多，創(chuàng)新性工作多，無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循，建議省、市部門加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化對(duì)區(qū)縣的指導(dǎo)和督導(dǎo)，能規(guī)范統(tǒng)一的盡量規(guī)范統(tǒng)一，能復(fù)制推廣的盡量復(fù)制推廣，使區(qū)縣部門少走一些彎路、節(jié)約一些精力。

（四）繼續(xù)強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。省市要建立對(duì)行政審批部門落實(shí)事中事后監(jiān)管的監(jiān)督檢查制度、明確行政審批部門監(jiān)管的主體地位和責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)其切實(shí)將工作重心轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來(lái)，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”，避免監(jiān)管缺失，防止出現(xiàn)“一放就亂、一管就死”的現(xiàn)象。通過(guò)督查、通報(bào)、約談等方式，讓一些主動(dòng)性不強(qiáng)、積極性不高的部門感受到來(lái)自政府領(lǐng)導(dǎo)的壓力、其他部門和社會(huì)群眾的壓力，進(jìn)而提高部門改革的積極性和主動(dòng)性。

關(guān)鍵詞：行政審批 放管結(jié)合 事中事后監(jiān)管