國家治理與政府治理辨析

鄭慧 陳震聃

〔摘要〕 從理論與實踐的結(jié)合上觀察分析問題，就會發(fā)現(xiàn)國家治理和政府治理在治理的涵義、治理的主體、治理的性質(zhì)、治理的工具和治理的價值訴求等五個方面有很大的不同。政府治理需要弱化命令導(dǎo)向、強(qiáng)化協(xié)商導(dǎo)向和競爭導(dǎo)向、保持與社會組織和經(jīng)濟(jì)組織之間的良性張力關(guān)系以適應(yīng)國家治理的要求；國家治理則必須適時地調(diào)整自身的定位，合理處理國家內(nèi)外部壓力，并協(xié)調(diào)命令導(dǎo)向、協(xié)商導(dǎo)向、競爭導(dǎo)向下的國家治理工具，為政府治理提供必要的前提。辨析國家治理和政府治理之間的區(qū)別與聯(lián)系，有助于解決一個時期以來將二者混同起來所帶來的問題，排解推進(jìn)中國國家治理現(xiàn)代化和政府治理現(xiàn)代化所面臨的理論障礙。

〔關(guān)鍵詞〕 政府治理，國家治理，命令導(dǎo)向，協(xié)商導(dǎo)向，競爭導(dǎo)向

〔中圖分類號〕D03 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）04-0047-09

“國家治理”作為源生于中國政治實踐的理論和話語，對中國的政治發(fā)展與增強(qiáng)國際話語權(quán)具有極其重要的意義。然而，一段時期以來，國內(nèi)學(xué)界出現(xiàn)了將“國家治理”與“政府治理”相混淆的現(xiàn)象。為了有效地推動國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程，有必要對國家治理與政府治理及其相互關(guān)系進(jìn)行辨析。

一、國家治理與政府治理的區(qū)別

列寧曾這樣指出：“所有各種政治爭論、分歧和意見，都是圍繞著國家這一概念的?！?〔1 〕52因此，“政治學(xué)的基本原則之一，就是我們必須把國家和政府區(qū)分的清清楚楚” 〔2 〕7。國家治理與政府治理的區(qū)別主要集中在以下幾個方面：

（一）治理的涵義不同。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會分工的出現(xiàn)，私有者利用其所擁有的資源優(yōu)勢在社會中建立起命令導(dǎo)向的權(quán)力結(jié)構(gòu)，通過指令、控制等方式為主的手段來治理社會，保障其階級利益。①但這一原始權(quán)力結(jié)構(gòu)的具體形式是受各個階級之間力量消長決定的，并不能夠保持長期穩(wěn)定。為了保障統(tǒng)治階級的利益，統(tǒng)治階級就采用明文的制度或不明文的觀念等方式規(guī)定社會中各個階級所各自擁有的地位、權(quán)力、權(quán)利和責(zé)任義務(wù)。而為了確保這些規(guī)定性的內(nèi)容得以實現(xiàn)，統(tǒng)治階級還逐漸開發(fā)出了一系列組織機(jī)構(gòu)。社會中占優(yōu)勢地位的階級主要依賴命令導(dǎo)向的制度與觀念以及為此服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)來治理社會的現(xiàn)象出現(xiàn)宣告了國家的誕生，國家治理由此登上了歷史舞臺。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人類社會已經(jīng)呈現(xiàn)出國家治理命令導(dǎo)向逐漸削弱的趨勢，其本質(zhì)：“說到底，治理所追求的終歸是創(chuàng)造條件以保證社會秩序和集體行動。因此，治理的產(chǎn)出和統(tǒng)治并無任何區(qū)別。如果有什么差異，那也只在于過程” 〔3 〕。所以，國家治理的本質(zhì)可以被定義為國家通過調(diào)整“體制機(jī)制、法律法規(guī)、核心價值體系” 〔4 〕來實現(xiàn)社會中的分工合作、資源分配和創(chuàng)造社會秩序的手段與過程。

在國家建立之后的相當(dāng)長時間內(nèi)，并不存在現(xiàn)代意義上的“政府”?，F(xiàn)代政府和政府治理的問世可以追溯到資本主義生產(chǎn)方式的產(chǎn)生。資本主義生產(chǎn)方式的出現(xiàn)使人類社會和國家遭遇了深刻的危機(jī)。占有資源優(yōu)勢地位的統(tǒng)治階級即資產(chǎn)階級，利用資本自身增殖的特性 〔5 〕140剝削其他階級特別是工人階級的剩余價值，使其掌握資源的數(shù)量增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他階級，社會中各個階級間掌握資源的絕對和相對差距不可逆轉(zhuǎn)地擴(kuò)大了。資產(chǎn)階級為了實現(xiàn)資本不斷增殖的目的就必須要與社會中的其他階級合作，即使掌握了超出其他階級總和的資源也不能消滅與吞并其他階級，反而要將他們納入到資本增殖的環(huán)節(jié)中，讓他們消費生產(chǎn)出來的產(chǎn)品和成為擴(kuò)大再生產(chǎn)的助力。因此為了促使其他階級合作以更好地保障資本主義國家的規(guī)定性內(nèi)容，資產(chǎn)階級迫切需要對原有的國家組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。而社會中的其他階級，一方面出于對革命選擇的不確定性預(yù)期，另一方面出于改善生活水平的現(xiàn)實性選擇，也會產(chǎn)生對可以持續(xù)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的組織的需要。所以，在社會各個階級的共同需要下，現(xiàn)代政府產(chǎn)生了，它是從傳統(tǒng)國家的組織機(jī)構(gòu)中分化演進(jìn)出來的具有實體的公權(quán)力組織。因此，政府治理就是為了滿足社會公眾需要的，常設(shè)的公權(quán)力組織在制度規(guī)定下向社會公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的手段與過程。

（二）治理的主體不同。國家是社會中占優(yōu)勢地位的階級出于維護(hù)自身權(quán)益和社會秩序的需要所產(chǎn)生的治理社會的抽象與實在的集合體。因此，國家治理的主體不容置疑只能是統(tǒng)治階級，且國家治理的結(jié)構(gòu)只能是單一和封閉的，絕不允許有其他階級或組織參與進(jìn)來。國家治理主體的變換同樣也只能通過各種形式的流血或不流血的革命來完成。當(dāng)然，需要指出的是，在不同的社會發(fā)展階段，占有社會優(yōu)勢地位的階級各有不同，在資本主義社會，掌握國家機(jī)器的必然是資產(chǎn)階級，而在社會主義階段，占社會絕大多數(shù)比重的人民掌握了國家機(jī)器。這說明隨著人類社會的發(fā)展，國家治理主體將愈發(fā)趨向于貫徹社會全體的意志。

政府治理是出于社會的公共需要而產(chǎn)生的向社會大眾提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的手段和過程。因而雖然政府治理主體只能是政府這一公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，但是其治理結(jié)構(gòu)是開放的和多樣的。廣大的社會組織、市場單位甚至公民個人都可以投身政府治理的進(jìn)程，成為政府治理的參與主體。在政府治理的決策階段，政府可以選擇通過向社會公開信息、召開聽證會等方式爭取社會組織和公民參與到治理議程的形成中來；在政府治理的執(zhí)行階段，政府可以通過合同外包、購買服務(wù)等形式與市場單位和非盈利組織合作向社會大眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；在政府治理的評估和監(jiān)督階段，廣大社會階級都可以參與其中。而政府治理主體的變遷，往往通過和平的換屆或改革來實現(xiàn)。只有在極端情況下，即國家的合法性動搖了，才會遭遇革命，但若社會中的優(yōu)勢階級或集團(tuán)并未發(fā)生變化，那么政府所遭遇的革命僅僅只是改變了政權(quán)稱謂的流血的“改革”而已。

（三）治理的工具不同。國家治理的工具，即體制機(jī)制、法律法規(guī)和核心價值體系不可避免帶有同樣的特性。因此，想要理解國家治理的工具，必須從歷史的、宏觀的和戰(zhàn)略的高度進(jìn)行把握。但是，評價國家治理工具是否有效的標(biāo)準(zhǔn)卻是簡單和唯一的，即有效地適應(yīng)國家治理環(huán)境和問題的變遷，從而鞏固國家的合法性，維護(hù)社會中占有優(yōu)勢地位的階級的權(quán)益。

而政府作為一種公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，其“決定做或者決定不做” 〔6 〕2都將極大地影響社會運行。所以政府治理的工具主要表現(xiàn)為對政策工具的運用。且政府擁有具體實在的特性，絕大部分政府治理的工具都可以通過直觀的體察得以發(fā)現(xiàn)。但同時，由于“政府的存在，就是要貫徹執(zhí)行國家的意旨” 〔2 〕7，政府治理的工具也就因此具備了多層次性的特征。這就使得想要全面理解和觀察政府治理的工具，就必須從“操作、戰(zhàn)術(shù)和戰(zhàn)略等三個層面” 〔7 〕378-380切入。此外，政府治理起源于滿足社會公眾需要的特性決定了對于政府治理工具的評價標(biāo)準(zhǔn)往往是不斷變化和復(fù)雜多樣的。因而對政府治理工具進(jìn)行科學(xué)評價，一方面，必須徹底杜絕由個別單位“拍腦門”式的評判；另一方面，還需要防范過度理性主義的“目的論”思維方式，將評價的權(quán)利還給社會大眾，通過“建構(gòu)式”的評估方法 〔8 〕，以公眾的“滿意”標(biāo)準(zhǔn)取代專家的“最優(yōu)”標(biāo)準(zhǔn)。

（四） 治理的性質(zhì)不同。國家治理，由于其起源使然，首先必定是階級性的，該性質(zhì)決定了因為不同國家不同歷史階段占有主導(dǎo)地位的階級的不同，國家治理的價值理念和治理手段都將出現(xiàn)極大的差異性，從而使每個國家各個階段的國家治理都具有其獨特性。

國家治理必定是政治性的，這一性質(zhì)在現(xiàn)代社會將表現(xiàn)為國家在內(nèi)外部壓力的雙重作用下竭盡全力謀求發(fā)展。在國家內(nèi)部，信息社會的到來使社會中各個階級之間的力量對比變得極為不穩(wěn)定，理性預(yù)期顯得蒼白無力，故此國家必須努力調(diào)節(jié)各個階級間的關(guān)系，緩和矛盾，維護(hù)社會中的秩序和合作。在國家外部，國家間的競爭在各個領(lǐng)域日趨激烈，一旦某個國家放緩了發(fā)展步伐，那么某些強(qiáng)權(quán)國家就可以通過直接資助其國內(nèi)的個別階級或集團(tuán)等方式直接影響該國政治，甚至顛覆該國政權(quán)，所以任何國家只要不想受他國控制和支配，就必須極力發(fā)展國力，擴(kuò)大社會中各個階級所掌握的資源基數(shù)，提高他國干預(yù)的成本。而政府治理相對而言則更多地表現(xiàn)出其工具屬性，是具體時空中各個社會階級面對特定治理問題所能依賴的公權(quán)力運行方式和操作方法，這就決定了各個國家的政府治理方式可能會存在一定的普遍適用性。且為了滿足社會中各個階級的普遍需要，政府治理也就難免會展現(xiàn)出一定的公共性。但是，需要指出的是，說到底“政府不過是執(zhí)行政治任務(wù)、運用國家權(quán)力的一種機(jī)關(guān)罷了” 〔9 〕110，政府治理的公共性必然要屈從和服務(wù)于國家治理的政治性，在政治性需要發(fā)揮作用時主動讓位，故而政府治理的公共性必然是不完全的。當(dāng)然，在國家的政治性扭曲了政府的公共性的同時，不完全的政府公共性同樣也反過來使國家有了一定的“相對自主性” 〔10 〕28，造成國家機(jī)器有時在貫徹占有統(tǒng)治地位的階級意志方面并不徹底。

此外，國家治理是注定要走向消亡的。它起源于社會階級間掌握資源的不平等，也就注定會隨著資源的平等占有而走進(jìn)“陳列館，同紡車和青銅斧陳列在一起” 〔11 〕170。但政府治理作為一種可以向社會提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的手段和過程卻不會隨之消弭，而是換一種新的形式存在。因為任何一個社會，都需要一種可以生產(chǎn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的機(jī)制來確?；镜纳鐣献骱蜕鐣刃?，“沒有它，任何人都不可能有一種滿意的生活” 〔12 〕79。

（五）治理的價值導(dǎo)向②不同。國家治理的政治性和階級性決定了國家治理要以法治化為導(dǎo)向。社會各個階級間掌握資源的不均衡比例既是產(chǎn)生國家治理的原因，同時也是決定國家治理成敗的關(guān)鍵因素，一旦占有優(yōu)勢地位的階級過度侵占了其他階級的資源，造成比例嚴(yán)重失衡，此時縱然不爆發(fā)革命，社會也會因為嚴(yán)重的財富分化而變得十分脆弱，缺乏應(yīng)對風(fēng)險的能力。所以，占有優(yōu)勢地位的階級不但必須限制自身權(quán)力，還要充分保障其他階級的必要權(quán)利。此外，占有優(yōu)勢地位的階級需要約束社會中其他階級的行為，對社會中最弱勢的階級施加必要的“保護(hù)”，使其既不至于過于生活困頓而走向聯(lián)合革命，又不至于過于生活優(yōu)越而被中間階級同化。因為社會中的矛盾一旦被簡化為統(tǒng)治階級與被統(tǒng)治階級之間的矛盾，那么統(tǒng)治階級的地位也就危在旦夕了。③

政府治理的工具性和公共性決定了政府治理首先必須擁有“對公民的偏好持續(xù)不斷地作出反應(yīng)”④的能力；其次，政府往往“致力于滿足人們愿意接受或有時不愿接受的服務(wù)需求” 〔13 〕98，所以“公民一定要被告知……當(dāng)服務(wù)無法接受的時候應(yīng)該怎么辦” 〔14 〕4，從而為政府治理“負(fù)面清單”的建立提供必要的信息來源；最后，多數(shù)情況下政府治理依靠官僚制來實現(xiàn)，而“官僚制結(jié)構(gòu)制的本質(zhì)，其目的——理性行動是在行使一種控制” 〔15 〕82，因此政府治理的合法性往往容易受到質(zhì)疑，故而有必要“通過民主對話建立起公眾對公共行政的信任” 〔16 〕146，以推動政府治理順利進(jìn)行。

二、國家治理與政府治理的聯(lián)系

認(rèn)真審視西方的政治學(xué)理論，就會發(fā)現(xiàn)其在諸如民主、法治、治理等重大問題上大多存在缺乏統(tǒng)一認(rèn)識和“不確定性” 〔17 〕3的現(xiàn)象，且這些理論之間往往還存在一定的緊張關(guān)系。究其根源，造成該現(xiàn)象的原因主要在于部分西方政治理論簡單地套用了“是非”邏輯，用一系列雙向絕然對立的觀念——例如民主和專制、法治和人治——來解釋、評價和引導(dǎo)人類的政治實踐和政治發(fā)展。西方的部分政治理論隱藏在其表皮下“非黑即白”的邏輯，注定了其對于現(xiàn)實政治的解釋力終究是十分有限的。若使用其指導(dǎo)政治實踐，則難免鬧出“削足適履”的笑話。就國家治理和政府治理而言，通過對歷史進(jìn)程的回顧可以發(fā)現(xiàn)，至少有過三個并不全然對立的導(dǎo)向，如下圖所示：

政治的本質(zhì)，說到底是人類在矛盾、沖突和斗爭的世界中尋求合作、創(chuàng)造秩序的技藝和過程。所以命令導(dǎo)向意味著通過強(qiáng)化控制、指令等形式來調(diào)配資源、制造合作；競爭導(dǎo)向意味著在社會成員間強(qiáng)化競爭的條件來配置資源和創(chuàng)造合作；協(xié)商導(dǎo)向則顧名思義，是以強(qiáng)化對話、談判的形式來使社會階級分配資源以及產(chǎn)生合作 ⑤。國家治理由于其性質(zhì)使然，注定是靠近命令導(dǎo)向，政府治理則相對較為靈活。然而值得注意的是，上圖中并不存在所謂“最優(yōu)”的位置，任何國家和政府的治理成敗都在于能否為了適應(yīng)治理環(huán)境和問題的變遷而適時地在上述導(dǎo)向中進(jìn)行合理調(diào)整。故而，以此為前提考察國家治理與政府治理的聯(lián)系表現(xiàn)為：

（一）由國家治理觀政府治理。有的學(xué)者認(rèn)為，“在國家治理下，還存在政府治理與市場治理、社會治理” 〔18 〕。這是因為為了實現(xiàn)國家規(guī)定性層面的內(nèi)容需要一定的組織機(jī)構(gòu)，但這一組織結(jié)構(gòu)并不是非政府莫屬，某些情況下，社會組織和經(jīng)濟(jì)組織能起到代替政府組織角色的作用。然而只要通過為各種治理在圖1中尋找定位，就可以發(fā)現(xiàn)政府治理無論如何改革都是相對趨向命令導(dǎo)向，遠(yuǎn)離競爭導(dǎo)向的。也就是說，政府治理相較其他治理手段更接近國家治理的定位。社會組織治理、經(jīng)濟(jì)組織治理等治理方式由于其定位遠(yuǎn)離國家治理，故而其在貫徹國家治理的意志方面必定效率較低，所以政府治理無疑是實現(xiàn)國家治理目標(biāo)（無論這個目標(biāo)好壞）的最優(yōu)先選擇。此外，國家治理屬于宏觀戰(zhàn)略層面，其具體落實需要依賴政府治理等操作層面的治理手段來實現(xiàn)。因而，通過政府治理實現(xiàn)國家治理目標(biāo)的過程也是國家通過調(diào)整體制機(jī)制來優(yōu)化政府的組織結(jié)構(gòu)、修訂法律法規(guī)來規(guī)范政府的行為以及通過更新核心價值體系來引導(dǎo)政府奉行其價值理念的過程。

但是，政府在國家治理的場域內(nèi)不僅是治理的主體，也是治理問題的來源。這是因為所有現(xiàn)代政府都是官僚機(jī)構(gòu)，除卻官僚制本身所帶來的效率低下和腐敗等問題。在思想觀念上，卡爾·曼海姆認(rèn)為，“所有科層制思維的基本定式是把所有的政治問題轉(zhuǎn)化為行政管理問題” 〔19 〕。所以如果國家治理完全依賴政府治理實現(xiàn)其目標(biāo)，就有可能受官僚制的種種弊病影響，逐漸趨向命令導(dǎo)向，從而在面對復(fù)雜社會問題時顯得僵化而缺乏應(yīng)變能力。故而，政府治理絕不能是國家治理實現(xiàn)目標(biāo)的唯一手段。

因此，政府治理的現(xiàn)代化與國家治理現(xiàn)代化之間具有復(fù)雜的關(guān)系。眾所周知，現(xiàn)代化是一個常說常新的話題，每個國家為了避免治理失敗都必須不斷調(diào)整其體制機(jī)制、法律法規(guī)和核心價值體系。近三十年的發(fā)展進(jìn)程表明，在新的治理環(huán)境和治理問題的刺激下，國家治理需要在維持治理主體不變的同時，采用更為靈活的治理手段來促進(jìn)社會合作。這個趨勢在下圖中表現(xiàn)為從A1到A2。政府治理近幾十年的現(xiàn)代化演變趨勢則更為直觀，即通過不斷地提高政府扁平化和民主化的水平來改進(jìn)公共產(chǎn)品供給的效率與效應(yīng)的過程，在下圖中表現(xiàn)為從B1到B2的趨勢。

所以，政府治理現(xiàn)代化與國家治理現(xiàn)代化之間的關(guān)系主要體現(xiàn)為正反兩個方面。在積極的意義上，國家治理現(xiàn)代化必然產(chǎn)生對于社會資源分配更為公正和均衡的要求，而政府治理現(xiàn)代化能夠在社會財富的一次分配中幫助實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)民主，協(xié)調(diào)好勞資雙方的關(guān)系，在二次分配中則不但可以充分發(fā)揮社會民主，使社會大眾充分表達(dá)其利益訴求，還可以提高資源配置的效率，以分配效率的提升帶動分配公平的實現(xiàn)?！? 〕此外，扁平化之后更“接地氣”的政府治理無疑能夠滿足國家治理對于更為靈活的治理手段的要求，在面對風(fēng)險社會的多變情況時反應(yīng)速度較快。在消極的意義上，政府治理的扁平化趨勢卻有可能帶來國家治理體系的碎片化傾向，各個政府部門之間的相互獨立無疑增加了溝通的成本，雖然能夠較好地處理瑣碎的突發(fā)事件，但在宏大的國家治理問題面前應(yīng)對乏力。

不過，政府治理現(xiàn)代化可能帶來的消極影響并不足以證明其不是國家治理現(xiàn)代化的必要條件?，F(xiàn)代國家的“有效治理是以弱化權(quán)威體制的正式制度為代價” 〔20 〕的，也就是說舊式的政府治理無法適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求，它只會強(qiáng)化國家治理的命令導(dǎo)向而減緩甚至破壞國家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。當(dāng)然，某些情況下強(qiáng)化命令導(dǎo)向的政府治理的確能夠順利地處理治理問題，但其“有選擇的、局部的、暫時的” 〔20 〕特性注定無法與國家治理宏觀大局相匹配，只能作為一種操作性的方法臨時存在。

顯而易見，能夠促進(jìn)國家治理成功的政府治理必然要與社會組織治理、經(jīng)濟(jì)組織治理保持合理的張力關(guān)系。這是因為國家治理的現(xiàn)實往往是含混的，各種治理手段和機(jī)制交織在一起共同發(fā)揮作用?？偟膩碚f，“一個國家的治理狀況如何主要取決于該國國家治理采取什么路徑” 〔21 〕，這一路徑主要體現(xiàn)在政府治理、經(jīng)濟(jì)組織治理和社會組織治理的相互關(guān)系上。

政府治理、經(jīng)濟(jì)組織治理和社會組織治理的良性張力關(guān)系能夠促使國家治理成功。政府治理雖然貫徹國家治理的意志最為有力，但在資源的分配和利用方面卻會因為其過于傾向命令導(dǎo)向而效率低下，因此就需要趨于競爭導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)組織治理來予以補(bǔ)充，但這并不意味著政府可以就此退出，反而應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮監(jiān)管職能，防范經(jīng)濟(jì)組織可能帶來的負(fù)面影響，即所謂“使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用” 〔22 〕，且事實上，政府和經(jīng)濟(jì)組織一同提供公共產(chǎn)品也可以給社會大眾更多的選擇，同時刺激經(jīng)濟(jì)組織改善服務(wù)質(zhì)量。但是，政府治理和經(jīng)濟(jì)組織治理作為治理手段存在同時失靈的可能性，所以，還需要傾向于協(xié)商導(dǎo)向的社會組織治理來予以協(xié)調(diào)和補(bǔ)充。三者互相配合、互相促進(jìn)能夠有效推動國家治理的順利進(jìn)行。

政府治理、經(jīng)濟(jì)組織治理和社會組織治理的惡性張力關(guān)系會導(dǎo)致國家治理失敗。在大多數(shù)情況下，政府治理、經(jīng)濟(jì)組織治理和社會組織治理并非是同步發(fā)展的。政府治理很有可能先于其他二者發(fā)生變化，特別是對于后發(fā)國家而言，政府能夠“自然地成為推動各種變革的現(xiàn)成的強(qiáng)大組織力量” 〔23 〕187。但對于政府治理的過分依賴，卻會抑制社會組織治理和經(jīng)濟(jì)組織治理的發(fā)育，從而導(dǎo)致該國社會和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展停步不前。而在缺少了社會組織治理和經(jīng)濟(jì)組織治理刺激的情況之下，政府治理自身也會缺乏現(xiàn)代化發(fā)展的動力，從而使該國未能及時吸收借鑒先發(fā)國家的先進(jìn)體制機(jī)制和發(fā)展經(jīng)驗，掉入所謂的“后發(fā)陷阱”。這種政府治理、經(jīng)濟(jì)組織治理和社會組織治理之間的惡性張力關(guān)系幾乎可以為當(dāng)代每個治理失敗的后發(fā)國家提供解釋，也是當(dāng)前中國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化需要注意防范的重中之重的問題。

（二）由政府治理觀國家治理。正如上文所指出的，政府治理在與國家治理的關(guān)系中處于從屬性地位，政府治理的目標(biāo)、工具和過程都必須服務(wù)于國家治理的需要?？梢哉f沒有成功的國家治理，政府治理的效率再高也不會有良好的治理效果。所以，能夠給政府治理創(chuàng)造有利條件的國家治理，最基本的要求和目標(biāo)應(yīng)是避免治理失敗。而在國家治理失敗的幾種基本類型之中，傳統(tǒng)國家的治理失敗路徑是最為常見和普遍的。

一般而言，傳統(tǒng)國家在建立較為穩(wěn)定的社會秩序前都有一段社會動蕩時期。在這個階段，社會中發(fā)揮作用的機(jī)制大多趨向于競爭導(dǎo)向，各個階級和集團(tuán)相互攻伐，社會生產(chǎn)力遭到極大破壞。最終，社會中的某個階級或集團(tuán)通過種種手段打敗或籠絡(luò)了其他階級，使他們愿意接受以其為主導(dǎo)的社會秩序和等級結(jié)構(gòu)，社會從而重新恢復(fù)穩(wěn)定，這個過程在上圖中表現(xiàn)為由A到B。這一時期社會中的主導(dǎo)階級所掌握的力量對于其他階級而言并不占據(jù)壓倒性優(yōu)勢，且出于對剛剛結(jié)束的大規(guī)模戰(zhàn)爭的恐懼，因此更愿意通過趨向于協(xié)商導(dǎo)向的制度機(jī)制來分配社會中的資源、構(gòu)建階級間的合作。于是，社會階級間的矛盾得以緩和，社會生產(chǎn)力能夠得到較大的發(fā)展，傳統(tǒng)國家也就進(jìn)入了所謂“治世”的階段。但這個階段顯然不會維持很久，因為占據(jù)主導(dǎo)地位的階級通過等級結(jié)構(gòu)從社會生產(chǎn)中獲得的收益是最多的。日積月累之下，社會階級間的資源差距逐漸被拉大，占據(jù)主導(dǎo)地位的階級就逐漸愿意采用命令和控制的形式來促使其他社會階級合作，而非對話和協(xié)商，國家的體制機(jī)制由此變得趨向于命令導(dǎo)向，在上圖中表現(xiàn)為由B到C的趨勢，這就造成社會階級間的流動性減少，社會的財富分化程度更加擴(kuò)大。任何突發(fā)因素在此時都有可能成為爆發(fā)革命的緣由，“亂世”階段的到來使社會中的等級結(jié)構(gòu)和基本秩序迅速崩潰，分配資源的制度機(jī)制重又趨向于競爭導(dǎo)向，即上圖中由C到A的趨勢，傳統(tǒng)國家的治理至此宣告失敗。

大部分現(xiàn)代國家都能夠突破在“A、B、C”三點間循環(huán)的困局，但其同樣存在治理失敗的可能性。比較常見的治理失敗主要可以歸因于內(nèi)外部壓力的失衡。在來自國家內(nèi)部的壓力大于外部壓力時，社會中的個別或若干原先不占主導(dǎo)地位的階級因為科學(xué)技術(shù)或其他要素的進(jìn)步而快速掌握了大量資源，社會中各個階級間的力量對比發(fā)生了重大改變，如若此時國家的制度建構(gòu)并不能較好地反應(yīng)新興階級的利益要求，而這些階級甚至不能以和平的方式提高其在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位。那么，這些階級就會或自發(fā)或在其他國家的幫助下對占有優(yōu)勢地位的階級發(fā)動革命，使國家和社會的秩序在短時間內(nèi)瓦解，如下圖所示由A到B的趨勢，此后社會中的各個階級有可能出于基本利益的需要重新圍繞新時期占有優(yōu)勢地位的階級構(gòu)建社會秩序。但更有可能的情況卻是該國在其他國家的干涉下長期陷入內(nèi)亂而無法自拔，各個階級間的和解更是遙遙無期。

若來自國家外部的壓力大于內(nèi)部壓力，“國際體系能夠改變國家意欲得到的東西” 〔24 〕5，此時現(xiàn)代國家內(nèi)部矛盾將退居次要地位。這種情況主要表現(xiàn)為來自他國的軍事和政治壓力直接威脅到該國的生存，因而該國只能選擇采用最為高效的體制機(jī)制來集中國內(nèi)資源進(jìn)行國防和其他特定領(lǐng)域的建設(shè)，即快速趨近命令導(dǎo)向，如上圖中由A到C的趨勢。當(dāng)然，極大強(qiáng)化的社會等級使國內(nèi)弱勢地位階級的利益要求更容易被忽視，可以說該國國內(nèi)矛盾并沒有被解決，反而被掩蓋和激化了。這樣的國家治理顯然不利于該國經(jīng)濟(jì)和社會的持續(xù)健康發(fā)展，來自國家外部的壓力稍有緩和，過去掩蓋的國內(nèi)矛盾都將迅速爆發(fā)，從而使國家陷入治理失敗的境地。環(huán)視全球，面對較大外部壓力的國家有的通過巧妙地調(diào)整國家治理體系，發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)而緩和了國內(nèi)矛盾；有的則因無法解決國內(nèi)矛盾而被迫不斷地在國際社會挑起事端，尋找更大的國外壓力來壓制國內(nèi)問題；更多的國家則迅速遭遇國家治理失敗，以至國內(nèi)動亂不息。

必須承認(rèn)，由于人類理性是有限的，只能“在各種意見的比較中接近真理” 〔25 〕108。所以能夠有力推動政府治理進(jìn)行的國家治理不能離開“以史為鏡、以人為鏡”的基本方法，應(yīng)以歷史和他國的經(jīng)驗為參照，積極摸索國家治理的成功道路。因此，歷史地看，任何一個國家想要治理成功，首先必須徹底根除“治亂循環(huán)”的可能性。這意味著國家要掙脫在圖3中的“A、B、C”三點循環(huán)的路徑，就需要在國家治理的條件允許時對該路徑做反向改進(jìn)，即圖3中由B到D的趨勢。這一趨勢可以被總結(jié)概括為以下幾點：其一，該趨勢并非要徹底取消命令導(dǎo)向下的國家治理方式，相反，這類治理方法在一定程度上的存在對于國家治理來說是必不可少的，其不但可以促進(jìn)國家治理體系在貫徹執(zhí)行國家治理的方針時高效運作，由等級化帶來的層級分工還能使政治和行政相分離，各司其職，讓“政治無須自找麻煩去直接指揮行政機(jī)構(gòu)” 〔26 〕493-509。但是，對命令導(dǎo)向的適當(dāng)削弱同樣也是必須的，因為這可以加快治理所需的信息在國家治理體系和治理結(jié)構(gòu)中的傳遞速度，使來自各個社會階級的意見能夠更為迅速和完整地傳達(dá)到國家治理的決策層；還能促進(jìn)政治社會化進(jìn)程，幫助社會大眾理解國家治理目標(biāo)。其二，該趨勢的實現(xiàn)需要加強(qiáng)競爭導(dǎo)向下的體制機(jī)制、法律法規(guī)和核心價值體系建設(shè)。競爭導(dǎo)向下的體制機(jī)制、法律法規(guī)建設(shè)既可以強(qiáng)化社會資源的配置效率、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又可以打通社會中各個階級間的流通和上升渠道，保障社會結(jié)構(gòu)和政治穩(wěn)定，而競爭導(dǎo)向的核心價值體系建設(shè)則能在社會中塑造崇尚效率的文化，使“效率被看作一個理想” 〔27 〕65，創(chuàng)造有利于相關(guān)體制機(jī)制、法律法規(guī)運作的政治生態(tài)。其三，該趨勢的實現(xiàn)還需要強(qiáng)化協(xié)商導(dǎo)向下的國家治理方法建設(shè)。須知，“治理的要點在于：目標(biāo)定于談判和反思的過程之中，要通過談判和反思加以調(diào)整” 〔28 〕。通過較為平等的對話和協(xié)商，社會中的各個階級都能掌握必要的治理信息，更容易形成治理合力，且“‘知道如何行事的知識才會為他們提供切實可靠的指導(dǎo)” 〔29 〕159，從而不易出現(xiàn)在治理過程中胡亂作為的情況。

毋庸置疑，來自國家內(nèi)部的壓力多數(shù)情況下都是國家治理的主要關(guān)切點。在傳統(tǒng)的小農(nóng)社會，國家內(nèi)部與外部的壓力是相互隔絕的，可以分別獨立地進(jìn)行處理。但在高度國際化的現(xiàn)代社會，國家治理所需面對的內(nèi)外部壓力是難以相互割裂的，即國家內(nèi)部的壓力往往與外部壓力摻雜在一起，共同威脅國家穩(wěn)定和社會秩序。因此，國家就必須在戰(zhàn)略的高度認(rèn)識治理問題，分辨國家發(fā)展的主流，制定系統(tǒng)性的治理方案以應(yīng)對來自國內(nèi)的挑戰(zhàn)。在面對外部壓力時，國家治理要做到善于將挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為機(jī)遇，充分利用外部壓力緩和國內(nèi)矛盾，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但同時又要注意尺度，防止外部壓力過大抑制了本國國力的發(fā)展。這就要求審時度勢，在本國發(fā)展的每個階段挑選合適的競爭對手，創(chuàng)造有利于國家治理的國際環(huán)境。

毫無疑問，國家治理的成功需要在命令、協(xié)商和競爭三種導(dǎo)向中保持平衡。上述三種導(dǎo)向不可能獨立從事國家治理，在不受威脅的情況下，擁有資源優(yōu)勢的階級基本不會“自降身份”與其他階級平等地對話協(xié)商；在只有競爭導(dǎo)向的情況下，社會可能會處于無序狀態(tài)；當(dāng)然，在只有命令導(dǎo)向的情況下，若沒有外部因素的影響，國家很難保持長期穩(wěn)定，無論是優(yōu)勢地位階級的內(nèi)部斗爭還是弱勢地位階級的抗?fàn)幎紭O易成為國家崩潰的“導(dǎo)火索”。理想的國家治理應(yīng)當(dāng)是三種導(dǎo)向缺一不可，若取消命令導(dǎo)向，競爭導(dǎo)向的體制機(jī)制將會迅速擠占協(xié)商導(dǎo)向的空間，使整個社會進(jìn)入“所有人對所有人”的戰(zhàn)爭狀態(tài)；若忽視競爭導(dǎo)向，那么協(xié)商導(dǎo)向又會因不足以制衡命令導(dǎo)向而迅速失效，如此就會大量出現(xiàn)“犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的情況” 〔30 〕243；若缺失協(xié)商導(dǎo)向，那么社會就會在完全的命令導(dǎo)向和完全的競爭導(dǎo)向之間搖擺，社會的發(fā)展就無從談起了。歸根到底，國家治理的要旨需要在三種導(dǎo)向中保持適當(dāng)?shù)钠胶?，保障三種導(dǎo)向下的體制機(jī)制、法律法規(guī)和核心價值體系體系在不同的國家治理場域中協(xié)同發(fā)揮作用，為政府治理構(gòu)筑必要的條件。

三、辨析國家治理與政府治理的意義

但是，當(dāng)前國內(nèi)學(xué)界關(guān)于“國家治理”和“政府治理”的研究與認(rèn)識存在“定義內(nèi)涵多樣性的特征，尚未形成普遍認(rèn)同和共識” 〔31 〕。同時還存在三種不良傾向：一是“存在著把政府治理與國家治理不分……的情況” 〔32 〕，對二者之間存在的定義、主體、性質(zhì)、工具和價值訴求等差異視而不見，產(chǎn)生了很大的理論困惑；二是過度賦魅，在尚未對二者進(jìn)行深入辨析之前，胡亂賦予了“國家治理”和“政府治理”許多不切實際的價值訴求，虛構(gòu)了治理實踐的發(fā)展目標(biāo)，從而忽視了中國國家治理和政府治理的實際情況；三是目的論過度，將“國家治理現(xiàn)代化”和“政府治理現(xiàn)代化”視作一種宏偉目標(biāo)，誠然，在政治實踐中為了便于政治社會化當(dāng)然可以將這些概念上升為“目標(biāo)”，但是學(xué)理研究若不清醒地看到現(xiàn)代化更多地呈現(xiàn)為“結(jié)果”和“過程”，則容易陷入“現(xiàn)代化”的誤區(qū)，從而本末倒置。

造成這些問題的原因主要可以歸結(jié)為以下三個方面：首先，作為從西方政治學(xué)引入的概念和理論，“治理”理論具有相當(dāng)大的含混性，“本身并不是一個定義完好且不存在濫用的概念” 〔33 〕，其理論內(nèi)涵在西方政治學(xué)界內(nèi)還尚未形成統(tǒng)一的看法，“治理（governance governing）、政府治理（governmental governance）、政府管理（government management）、政府統(tǒng)治（government）也多存在混用” 〔34 〕，國內(nèi)學(xué)者若未注意到這一現(xiàn)狀就將其帶入“國家治理”和“政府治理”的語境，則難免出現(xiàn)定義曖昧不清的情況。其次，作為政治學(xué)的傳統(tǒng)基礎(chǔ)理論，國家理論與政府理論彼此之間并未能詳細(xì)區(qū)分，導(dǎo)致將“國家”與“政府”混用甚至等同的現(xiàn)象廣泛存在于古今中外政治學(xué)理論之中，在“治理”話語盛行的時代，該問題造成在國內(nèi)政治學(xué)研究中“國家治理”與“政府治理”等概念混同的情況比比皆是，這其中固然有政治實踐發(fā)展的歷史成因，政治學(xué)基礎(chǔ)理論的相關(guān)研究未能得到足夠的重視也是不爭的事實。最后，自中國政治學(xué)得到恢復(fù)和發(fā)展以來，政治學(xué)理論長期落后于政治發(fā)展的現(xiàn)實，不但未能成功的指導(dǎo)和引領(lǐng)政治實踐，反倒使得部分學(xué)者養(yǎng)成了為政治實際“背書”的思維定式，一俟政府提出有關(guān)概念，就一哄而起，在這種喪失獨立思考的前提下所創(chuàng)制出來的理論成果，其實際意義有待商榷。

上述不良傾向若長期得不到解決，則有可能造成諸多危害。在學(xué)理研究方面，首先，科學(xué)的政治學(xué)理論必然要建立在一定的政治實踐和社會條件之上，而能夠長期適應(yīng)政治發(fā)展的需要，并成功地指導(dǎo)政治實踐的政治學(xué)理論尤其如此，其決然不會是部分學(xué)者在書齋中“臆想”的產(chǎn)物。若不深入辨析“國家治理”和“政府治理”，那么相關(guān)理論研究成果就很有可能停留在單純的“形而上”層面，其“不接地氣”的本質(zhì)不但會使其徹底喪失對政治實踐的解釋和指導(dǎo)作用，而且還很有可能衍生出在同一研究中觀點前后矛盾、彼此攻訐的問題，最終造成相關(guān)的研究成果淪落為注定被歷史所淘汰的“知識流量”。其次，政治學(xué)理論除了時空局限性之外，還必定會承載一定的情感與價值期待。如果忽視了這點，那么不僅有可能出現(xiàn)在理論研究過程中不經(jīng)分辨，簡單地套用他國研究成果的情況，還有可能導(dǎo)致理論研究走向特定時空內(nèi)廣大社會成員根本利益的對立面。因而，若不徹底地辨析“國家治理”與“政府治理”，賦予其正確的價值立場，那么相關(guān)的理論研究成果就會喪失廣大社會成員的支持，從而失去促使其不斷持續(xù)發(fā)展的“源動力”，成為一時的“理論熱潮”。最后，政治學(xué)理論的發(fā)展并不是孤獨前行的，而是要在結(jié)合政治實踐需要的基礎(chǔ)上，不斷地吸收和借鑒其他學(xué)科的有益研究成果，與其他學(xué)科一道進(jìn)步和發(fā)展的。政治學(xué)理論中諸多概念也絕非政治學(xué)所獨有，如“國家”和“政府”等基礎(chǔ)性概念就被廣泛地運用于經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等其他學(xué)科的研究之中。但是，由于缺乏對“國家治理”和“政府治理”的深入辨析，將二者混同的情況同樣大量存在于其他學(xué)科之中。長此以往，不但其他學(xué)科的持續(xù)發(fā)展將可能遭遇阻礙，政治學(xué)理論的進(jìn)步和發(fā)展同樣也可能會失去重要的借鑒對象與知識來源。第三，當(dāng)前中國改革進(jìn)入了“深水區(qū)”，問題之間的關(guān)聯(lián)性得到了極大的強(qiáng)化，“牽一發(fā)而動全身”的現(xiàn)象隨處可見，改革若不能以深入辨析“國家治理”和“政府治理”為前提，那么判斷改革措施的前后順序、主次輕重時就有可能出錯，如此輕則國家治理體系和政府治理體系出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象，嚴(yán)重破壞國家治理和政府治理的效率與效應(yīng)，重則可能大大增加遭遇系統(tǒng)性風(fēng)險的概率，從而嚴(yán)重遲滯中國現(xiàn)代化進(jìn)程。

因此，對“國家治理”和“政府治理”進(jìn)行充分的辨析，無疑將至少帶來以下幾個方面的積極意義：在理論方面，第一，有助于推動政治學(xué)學(xué)科發(fā)展。“國家治理”作為根植于中國政治實踐和特殊國情的概念，其與“政府治理”之間存在著較為顯著的差異，決不能等量齊觀，對二者之間存在的差異性和相互聯(lián)系進(jìn)行深入辨析有助于廓清一個時期以來學(xué)界中存在較為普遍的理論問題，這不但有助于“國家治理”和“政府治理”理論的進(jìn)一步健康發(fā)展，而且國家和政府理論在政治學(xué)學(xué)科中的基礎(chǔ)性地位還決定了這將對近幾十年來興起的政治發(fā)展、政治文明、政治穩(wěn)定和政治安全等其他政治學(xué)分支理論產(chǎn)生極大的推動作用。第二，有利于提高政治學(xué)學(xué)科的政治社會化程度。對“國家治理”和“政府治理”進(jìn)行深入辨析將有利于徹底澄清相關(guān)概念，認(rèn)清各自所應(yīng)具備的價值訴求。政治學(xué)理論歸根結(jié)底受具體時空內(nèi)的生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式所決定，而當(dāng)代中國的生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式?jīng)Q定了科學(xué)的中國“國家治理”和“政府治理”理論必須代表最廣大人民群眾的根本利益，惟其如此，“國家治理”和“政府治理”理論才會擁有正確的價值立場，才會為廣大人民群眾所接受，其政治社會化才能夠得到根本保障。第三，有益于拓寬政治學(xué)研究的知識來源?！皣抑卫怼焙汀罢卫怼痹诮?jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)等其他學(xué)科的研究中同樣具有重要意義，對二者進(jìn)行深入辨析將極大地消解其他相關(guān)學(xué)科所面臨的理論障礙，而在此背景下，對其他學(xué)科所取得的研究成果進(jìn)行“范式轉(zhuǎn)換”不僅能夠大幅度地拓寬政治學(xué)研究的理論視野，而且還能夠給予政治學(xué)研究更多的理論“養(yǎng)料”。

在政治實踐方面，在經(jīng)歷了三十余年的高速增長之后，中國經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入中高速經(jīng)濟(jì)增長的“新常態(tài)”，然而，過去在經(jīng)濟(jì)和社會高速發(fā)展中所暴露出來的矛盾和問題并沒有得到很好的解決，相反，以往能夠通過經(jīng)濟(jì)增長所釋放的紅利得以緩和的問題此時卻更容易被激化，這就對政府職能的履行提出了更高的要求。所以，對“國家治理”和“政府治理”進(jìn)行深入辨析將有助于厘清國家治理和政府治理分別所應(yīng)具備的改革方向、路徑和改革措施的先后順序，使中國的各項改革相互配套銜接，避免改革出現(xiàn)“碎片化”，提高國家治理體系和政府治理體系的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，為中國現(xiàn)代化建設(shè)提供理論支撐和理論服務(wù)。

注 釋：

①命令導(dǎo)向在面對來自社會外部的挑戰(zhàn)（不論是自然災(zāi)害還是其他人類社會的戰(zhàn)爭威脅）時得到極大的強(qiáng)化，以至于有的學(xué)者認(rèn)為戰(zhàn)爭是催生國家的重要途徑。參見弗朗西斯·福山.政治秩序與政治衰敗：從工業(yè)革命到民主全球化〔M〕.毛俊杰，譯.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2015年版59頁。

②這并不是說國家治理不需要民主價值的指引或政府治理不需要法治的約束，而是指出在民主和法治的張力關(guān)系中，兩種治理各有所側(cè)重。

③在此條件下，出于國家穩(wěn)定的需要，資本主義社會有必要維持一定比例的貧困階層存在，這可以解釋為何資本主義國家總是不能徹底根除貧窮。

④參見Robert A. Dahl， Polyarchy： Participation and Opposition， New Heaven： Yale University Press， 1971， Chapter 1.

⑤需要注意的是，無論是協(xié)商導(dǎo)向還是競爭導(dǎo)向，在具體的歷史時空內(nèi)都很難做到實際上的平等。且人類社會中的各種制度和機(jī)制往往都是兼具各種導(dǎo)向的，如中國古代的科舉制，其本身既為官僚制度提供了后備力量，從而大大強(qiáng)化了命令導(dǎo)向，同時也增加了社會各個階級間的流動性，可以說也起到了增強(qiáng)競爭導(dǎo)向的作用。

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