合作共治促PPP立法

楊未宏

法治是改革之重器，良法是善治之前提。

近期，主導(dǎo)PPP法草案的財(cái)政部和主導(dǎo)特許經(jīng)營(yíng)法草案的國(guó)家發(fā)改委緊密合作，力圖破除政策不協(xié)調(diào)難題。

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亟待立法

作為促進(jìn)民間投資的重要舉措，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式被大力推廣，兩年間地方計(jì)劃推出的7000多個(gè)PPP項(xiàng)目，投資額已經(jīng)高達(dá)9萬(wàn)億元。由此可以預(yù)見，未來(lái)PPP將成為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的主導(dǎo)模式之一。

盡管國(guó)家部門和地方政府大力推動(dòng)，目前在很多地方PPP出現(xiàn)了“叫好不叫座”的現(xiàn)象，實(shí)際落地情況并不樂觀，目前PPP項(xiàng)目的簽約率僅3成。地方政府在推廣PPP時(shí)面臨“觀念認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變難、規(guī)范推廣運(yùn)用難、社會(huì)資本尋求難、工作協(xié)調(diào)推進(jìn)難、操作實(shí)施過程難、傳統(tǒng)銀行融資渠道通暢難”等困難。

PPP項(xiàng)目是公益性較強(qiáng)、持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的項(xiàng)目，從立項(xiàng)簽約到投資取得回報(bào)存在一定時(shí)滯，相較于高企的融資成本，投資收益不具備吸引力。國(guó)有企業(yè)對(duì)民營(yíng)資本的“擠出效應(yīng)”比較明顯，目前政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善，民營(yíng)資本對(duì)政府缺乏信任和信心，擔(dān)心PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中會(huì)受政府換人換屆影響。同時(shí)，PPP項(xiàng)目推進(jìn)中存在著稅收金融等配套政策不完善、收益分配機(jī)制不健全、操作程序不規(guī)范等問題，一定程度上影響了社會(huì)資本特別是民間投資進(jìn)入的意愿。今年以來(lái)，民間投資在全社會(huì)投資中的比重出現(xiàn)了近10年罕見的下滑，顯示了民間投資低迷的嚴(yán)峻局面。

同時(shí)，PPP模式存在著政策文件穩(wěn)定性差、法規(guī)制度不一致不銜接、實(shí)施程序及協(xié)議不規(guī)范、爭(zhēng)議解決機(jī)制不完善等諸多問題，迫切需要在更高位階、更高層次上進(jìn)行立法。

立法難題

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者獲悉，PPP立法經(jīng)多輪調(diào)研、研討和修改，仍面臨兩大難題：一是和現(xiàn)有法律法規(guī)的沖突問題；二是相關(guān)部委間的行政權(quán)力劃分問題。

當(dāng)前PPP項(xiàng)目在實(shí)踐中最大的問題是法律不健全、不完善。在世界各國(guó)的PPP法律模式中，大陸法律國(guó)家即民法系國(guó)家普遍采用行政法律以解決PPP的糾紛，如法國(guó)、德國(guó)和一些南美的國(guó)家。英美國(guó)家如英國(guó)及其殖民地則更多地采用政府和投資人的合同訂立，即合同契約自由的原則，屬于商事法律的范疇。我國(guó)PPP的有關(guān)法律文件中存在著突出的矛盾，即一方面提出契約自由，重諾守信，但另一方面又強(qiáng)調(diào)政府作為監(jiān)督者的地位。

PPP立法難最大的原因是存在著認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的問題。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇認(rèn)為，PPP項(xiàng)目涉及政府、社會(huì)資本和老百姓三大主體，要著重考慮老百姓需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和收益。

在PPP模式中，政府身兼“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份，既是政策的制定者也是項(xiàng)目的參與方，對(duì)PPP項(xiàng)目的成敗有著決定性的作用。項(xiàng)目投資者參與項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)和移交，在項(xiàng)目中政府與投資者是合同關(guān)系，項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象是公眾，三者的利益博弈需要平衡，否則會(huì)出現(xiàn)矛盾和沖突。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)王朝才認(rèn)為，PPP模式立法有“五大難點(diǎn)”：一是政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的法律適用問題；二是部門職責(zé)分工不清導(dǎo)致地方實(shí)施無(wú)所適從；三是社會(huì)資本對(duì)進(jìn)入政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目信心不足；四是部分合作項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)價(jià)流于形式；五是中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市縣合作落地難。

立法之爭(zhēng)

PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)方眾多，各部門如何合力推動(dòng)PPP法草案和特許經(jīng)營(yíng)法草案成為關(guān)鍵。

立法之爭(zhēng)，在一定程度上源于《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》的沖突。據(jù)悉，《政府采購(gòu)法》是為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效率，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)而制定的法律，自2003年1月1日起施行?！墩型稑?biāo)法》是為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，自2000年1月1日起施行。

各級(jí)人民政府財(cái)政部門是采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管主體，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)管主體。這也是PPP立法中最大的爭(zhēng)議所在：財(cái)政部?jī)A向于采用《政府采購(gòu)法》，理由是大多數(shù)PPP項(xiàng)目需要中央財(cái)政和地方財(cái)政補(bǔ)貼，政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，理應(yīng)納入政府采購(gòu)范圍。而發(fā)改委更愿意采用《招投標(biāo)法》，認(rèn)為國(guó)內(nèi)做PPP項(xiàng)目的基本都是工程公司，對(duì)招投標(biāo)法比較熟悉，對(duì)《政府采購(gòu)法》不太了解。

財(cái)政部PPP中心副主任焦小平提出：“PPP模式的推廣發(fā)展有利于國(guó)家供給側(cè)改革的順利進(jìn)行，是其重要的組成部分，所以PPP立法和政府特許經(jīng)營(yíng)更應(yīng)該思想統(tǒng)一，要充分厘清各職能部門的權(quán)責(zé)分工，不能多權(quán)混搭，否則各自為政很容易使PPP立法變成水泄不通的堵車洪流，越改越忙。”

近期，財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》，發(fā)改委此前曾公開發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，兩部委正加強(qiáng)合作，著手解決這一難題，推動(dòng)立法。

立法共治

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希指出，PPP是政府、市場(chǎng)、社會(huì)分工合作提供公共服務(wù)的新模式，其核心即為“共治”，這就需要重塑國(guó)家的改革治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)從制度主義轉(zhuǎn)向行為主義、從行政放權(quán)轉(zhuǎn)向分權(quán)，從重物權(quán)控制轉(zhuǎn)向重產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，從正面清單思路轉(zhuǎn)向負(fù)面清單思維。

此外，要避免部門不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一問題，把政府與社會(huì)資本合作立法和政府特許分開考慮，才能確保立法體現(xiàn)出權(quán)威性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、連續(xù)性。他再三強(qiáng)調(diào)：“未來(lái)PPP立法中，不能把所有權(quán)、特許權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收費(fèi)權(quán)混為一談，應(yīng)該在統(tǒng)一法律規(guī)定的基礎(chǔ)上再做特殊說明。”

財(cái)政部條法司副司長(zhǎng)賴永添則認(rèn)為，PPP立法主要是處理政府和市場(chǎng)、政府和企業(yè)的邊界關(guān)系，構(gòu)建政府和社會(huì)資本兩方面平等合作的契約關(guān)系，樹立契約精神、建立誠(chéng)信政府，改善公共產(chǎn)品供給的體制機(jī)制。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員谷樹忠表示，PPP需要政府和企業(yè)相互信任，采取一種比較合理的合伙制。政府在其中扮演的角色如果過于強(qiáng)勢(shì)，企業(yè)受不了，過于弱勢(shì)，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)說了算，社會(huì)不滿意。因此，應(yīng)該將主動(dòng)權(quán)交給市場(chǎng)，同時(shí)政府要加強(qiáng)監(jiān)管。這個(gè)市場(chǎng)不是一個(gè)完全開放的市場(chǎng)，而應(yīng)該是在政府監(jiān)管下的特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)。

中國(guó)系統(tǒng)工程學(xué)會(huì)常務(wù)理事、北京榮邦瑞明投資管理有限公司董事長(zhǎng)李偉提出，PPP立法要解決的核心問題，可能就是合作問題。合作的研究也許是把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的關(guān)鍵。