國際大都市住房發(fā)展規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)與啟示

盧為民 廖志強(qiáng) 張琳薇 李 毅

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國際大都市住房發(fā)展規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)與啟示

盧為民 廖志強(qiáng) 張琳薇 李 毅

上海存在土地資源稀缺的客觀現(xiàn)實(shí)，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨著多重壓力，住房用地需求仍在增長，傳統(tǒng)的擴(kuò)張式發(fā)展已經(jīng)不適于上海。國際大城市住房發(fā)展大多曾經(jīng)歷或正在經(jīng)歷與上海相似的情況，并取得了顯著成效。以紐約、倫敦、東京、新加坡、香港、首爾6個(gè)國際大都市的住房用地規(guī)劃和發(fā)展空間為例進(jìn)行研究，從住房規(guī)劃的發(fā)展歷程及側(cè)重點(diǎn)、住房用地規(guī)模與住房結(jié)構(gòu)、住房用地空間布局特點(diǎn)和住房規(guī)劃實(shí)施政策等角度進(jìn)行分析，總結(jié)其先進(jìn)做法和可借鑒之處，以期為上海市新一輪住房發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃的編制工作提供國際經(jīng)驗(yàn)借鑒。

AbstractUnder the circumstance of scarce land resources and a growing demand for residential land, the transformation of urban development in Shanghai is facing multiple pressures. The traditional expanding type of development is ill-adapted for Shanghai. The urban housing development in most international metropolises has experienced or is experiencing a similar situation. These cities have achieved remarkable results. Focusing on the spatial planning and development of residential land in six international metropolis, New York, London, Tokyo, Singapore, Hong Kong and Seoul, this article studies the development of housing planning and its points of focus, residential land use scale, structure of housing provision, the characteristic of residential land spatial distribution and the implementation of housing planning policy, and then summarizes their advanced practices to make an international reference for the preparation of a new round of subject plan of housing development in Shanghai.

住房用地規(guī)模 | 住房結(jié)構(gòu) | 空間布局 | 實(shí)施政策 | 經(jīng)驗(yàn)借鑒

KeywordsResidential land use scale | Structure of housing provision | Spatial distribution | The implementation of policy | Experience learning

0　引言

上海作為改革開放的排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展的先行者，也是具有國際影響力的特大型城市，在迎接嶄新的發(fā)展機(jī)遇、經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展的同時(shí)，長期面臨著來自人口、土地、環(huán)境、安全等方面的多重壓力，城市發(fā)展面臨若干困境。在土地資源十分有限的條件下，近年來城市人口持續(xù)增長、住房用地需求不斷增大，長此以往或?qū)⒂绊懮虾５某鞘衅焚|(zhì)。住房用地作為人類最主要的居住空間，其發(fā)展?fàn)顩r不僅關(guān)系民生，也對城市經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、文化等建設(shè)起著基礎(chǔ)作用。而住房規(guī)劃作為城市規(guī)劃體系中的重要組成部分，關(guān)系到城市居民整體居住水平和城市社會發(fā)展?jié)摿Α?/p>

當(dāng)前上海正編制新一輪城市總體規(guī)劃，傳統(tǒng)“攤大餅”式的外延擴(kuò)張發(fā)展模式已愈發(fā)不適合上海市土地資源緊約束的現(xiàn)狀。為了更好地提升上海市整體居住品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)住房發(fā)展目標(biāo)，有必要借鑒國際先進(jìn)城市住房發(fā)展規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)做法。為此，本文對紐約、倫敦、東京、新加坡、香港、首爾6個(gè)國際大都市的住房用地規(guī)模和發(fā)展空間進(jìn)行研究，并總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)與啟示，以期為制定上海市新一輪住房發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃提供借鑒。

1　國際大都市住房規(guī)劃的發(fā)展歷程及側(cè)重點(diǎn)

住房規(guī)劃是國際大都市戰(zhàn)略規(guī)劃的重要內(nèi)容，明確住房規(guī)劃理念和定位是編制住房發(fā)展規(guī)劃的基本前提。從總體來看，6個(gè)國際大城市在不同的發(fā)展階段有各自不同的住房發(fā)展目標(biāo)和側(cè)重點(diǎn)[1]。

1.1住房規(guī)劃目標(biāo)變遷

各城市在住房規(guī)劃的不同時(shí)期，隨經(jīng)濟(jì)社會水平、住房市場發(fā)展情況、市民居住需求等的變化，目標(biāo)也有所不同，大致可分為4個(gè)階段（圖1）：

第1階段（住房發(fā)展初期）：以解決居民住房短缺、提高住房建設(shè)效率為主；

第2階段（住房短缺緩解后）：注重提高住房面積、質(zhì)量、性能和舒適度；

第3階段（住房質(zhì)量得到保障后）：注重營造宜居的居住環(huán)境和提升居住品質(zhì)；

第4階段（住房環(huán)境品質(zhì)提升后）：以增加社區(qū)人文關(guān)懷、培養(yǎng)多樣性社區(qū)、滿足各類人群的居住需求為主（圖1）。

圖1　各對標(biāo)城市住房規(guī)劃發(fā)展歷程及規(guī)劃目標(biāo)變遷

表1 各城市住房規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)與相關(guān)指標(biāo)

1.2住房規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)

1.2.1 住房規(guī)劃的分類

依據(jù)住房規(guī)劃所針對的住房類型，各城市住房規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)大致可分為兩類。其一為以不同收入階層的人群為規(guī)劃對象，著力滿足社會上多樣化的住房需求。日本《住宅建設(shè)五年計(jì)劃》主要內(nèi)容包括住房政策目標(biāo)、住宅建設(shè)規(guī)模、保障型住房規(guī)模與措施、居住水平與居住環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等，涵蓋了民間建設(shè)住房在內(nèi)的所有住房建設(shè)的目標(biāo)①至2010年，日本已經(jīng)完成了9個(gè)住宅建設(shè)五年計(jì)劃，每個(gè)5年目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度達(dá)到99%以上。。倫敦《住宅發(fā)展戰(zhàn)略》（London Housing Strategy）涵蓋了對自有住房、市場租賃住房、政府公房和可支付性住房②可支付性住房，指為沒有能力在住宅市場上購房的中低收入者提供的帶補(bǔ)貼的住宅。等多種住房類型所進(jìn)行的規(guī)劃。其二為以保障性住房為主要規(guī)劃對象，政府不再負(fù)擔(dān)中高收入人群的住房規(guī)劃。首爾在20世紀(jì)80年代至20世紀(jì)末，以“為有需求者供應(yīng)保障性住房”為規(guī)劃目標(biāo)，政府只承擔(dān)保障房建設(shè)規(guī)模、布局、戶型等方面的規(guī)劃，對于中高收入人群的多樣化住房需求則交由市場來滿足。香港在20世紀(jì)七八十年代曾將公共住房轉(zhuǎn)化為自有住房，以提高居民自有住房率為其規(guī)劃目標(biāo)。

1.2.2 住房規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)及指標(biāo)

對比來看，6個(gè)國際大都市住房規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)包括4個(gè)方面：住房建設(shè)規(guī)模，約束最低居住面積，提升居住品質(zhì)，利用存量土地和住房。具體指標(biāo)如表1所示[2-5]。

2　國際大都市住房用地規(guī)模與住房結(jié)構(gòu)分析

2.1住房用地規(guī)模

結(jié)合國際大都市住房用地規(guī)模的實(shí)際情況，可從絕對規(guī)模、相對規(guī)模、人均用地規(guī)模3個(gè)方面進(jìn)行比較，并分析各城市住房用地規(guī)模的變化規(guī)律（表2）。

表2　各城市住宅用地規(guī)模及占比結(jié)構(gòu)一覽表④倫敦?cái)?shù)據(jù)包括倫敦的住宅用地（138.96 km2）和住宅庭院用地（380.65 km2）兩部分。日本的宅地包含住宅、工業(yè)和商業(yè)用地，按經(jīng)驗(yàn)，住宅用地占宅地的比例為60%。該數(shù)據(jù)包括香港的私人住宅用地（25 km2）、公屋用地（16 km2）和鄉(xiāng)郊居所（35 km2）。

2.1.1 絕對規(guī)模

6城市的住房用地平均絕對值為243.18 km2。倫敦的住宅用地面積最大，達(dá)519.61 km2（2005）；香港住宅用地面積最小，為76 km2（2013），其中有35 km2屬于鄉(xiāng)郊居所③鄉(xiāng)郊居所又稱丁屋，一般是指新界及離島上的原住民所興建的小型屋宇，大多位于農(nóng)地或坡地上?！断愀刍痉ā返?0條規(guī)定，新界原住民每人一生有一次向政府申請興建一間面積700平方呎（約合77.8 m2）、樓高不超過3層的小型屋宇，且無需向政府繳納土地出讓金，但屋宇轉(zhuǎn)讓于非原住民的居民時(shí)，則需向政府補(bǔ)繳地價(jià)。用地，側(cè)面反映了香港住房用地較高程度的集約利用。與國際大都市相比，上海的住宅用地絕對規(guī)模較大，達(dá)973 km2（包括549 km2的城鎮(zhèn)住宅用地和424 km2的宅基地）。結(jié)合城市規(guī)?？芍瑖H大都市住房用地的絕對規(guī)模與城市市域面積存在一定的正相關(guān)。2.1.2 相對規(guī)模

6城市的住宅用地占市域面積的平均比例為20.48%。倫敦以32.56%（2005）位居首位，這主是由于倫敦住宅用地中包含大量的住宅庭院。香港則以6.88%（2013）居于末位，這與香港多山的地理?xiàng)l件息息相關(guān)。其他城市住房用地占市域面積的比例大致在15%—30%。在住房用地占建設(shè)用地的比例上，6城市平均水平為32.30%，其中比例最高的紐約達(dá)到39.46%；最低的新加坡僅為17.45%。

2.1.3 人均規(guī)模

6城市人均住房用地規(guī)模平均水平為29.73 m2/人。最高的倫敦人均住房用地規(guī)模達(dá)到63.38 m2/人，最低的香港僅有10.46 m2/人，次低的首爾也只有11.23 m2/人。其余城市則基本處于30—40 m2/人。

2.1.4 演變規(guī)律

各城市住房用地規(guī)模變化主要有兩種類型：一是小幅增長，年均增幅在0.35%左右，代表城市為新加坡（0.34%）、東京（0.37%）和紐約（0.30%）；二是穩(wěn)中有降，如香港自2004年以來住房用地規(guī)模年均降幅為0.58%；倫敦1971年至2005年住房用地規(guī)模年均降幅為0.1%。

表3　各城市保障性住房占比情況⑤按產(chǎn)權(quán)類型分，倫敦住房分為自住私房、私人租賃房和公共租賃房，這里以2011年公共租賃房的比例作為其保障性住房的比例。日本的公共住房包括公營住宅、公團(tuán)住宅、公庫住宅（2005年已取消）和地方住宅供應(yīng)公司提供的商品住宅。該數(shù)據(jù)由3.6%的給予住宅、4.9%的公營借家和4.1%的公社借家加總得來。其中，給予住宅包括公共住房和公司單位的職工宿舍，而公共住房又包括租賃的公營住宅和可租可售的公團(tuán)住宅等；公營借家和公社借家是指租賃的公營住宅和公社住宅。

2.2住房結(jié)構(gòu)

在6城市中，從住房總套數(shù)看，最大的東京在2008年時(shí)已達(dá)556.1萬套，而最小的新加坡在2012年時(shí)住房總數(shù)為121.5萬套；從住房總面積來看，則規(guī)模最大的為紐約，2005年時(shí)住房總面積已達(dá)5.38億m2，最小的香港在2013年時(shí)僅1.08億m2。具體到保障性住房結(jié)構(gòu)、中小套型結(jié)構(gòu)和租賃結(jié)構(gòu)上，則各城市存在差異。

2.2.1 保障性住房結(jié)構(gòu)

不同城市保障房建設(shè)力度差異較大，6城市的保障房平均比例為31.77%。其中，新加坡因其舉世矚目的組屋建設(shè)使得全市保障房比重達(dá)75.9%，而占比最小的紐約僅有5.47%。各城市保障房占比情況如表3所示。

2.2.2 中小套型住房結(jié)構(gòu)

由于各城市實(shí)際情況和劃分習(xí)慣存在差異，對于“中小套型”的認(rèn)定不完全一致。亞洲大城市“中小套型”通常指面積在70—99 m2的房屋，如新加坡通常將建筑面積90 m2（4居室）以下的組屋稱為中小型組屋；韓國通常將房屋面積85 m2以下的住宅稱為“中小套型”住宅；日本則習(xí)慣于將專用面積⑦在80—90 m2，或建筑面積不大于99 m2的套型籠統(tǒng)稱為中小戶型；香港則將樓面面積小于70 m2的住房歸為中小套型。而紐約和倫敦缺少嚴(yán)格的房屋面積認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，通常紐約的0—2臥室和倫敦的1居室至3居室房屋可被視為中小套型。

表4　各城市存量中小套型住房占比情況⑥首爾住房總數(shù)剔除集體戶和外國住戶的住宅量。

基于以上認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，首爾、新加坡、紐約的存量住房中，中小套型比例基本接近或超過70%，其中新加坡達(dá)76.62%；東京、香港、首爾的新增中小套型占比均超過了80%，其中東京達(dá)95.16%。值得注意的是，香港近兩年來新建的公屋均為小戶型房屋，新建私人住房中也有74.04%的小戶型（表4，表5）。

表5　各城市新增中小套型住房占比情況

2.2.3 住房租賃結(jié)構(gòu)

從總體來看，6城市多以租賃型住房為主，租賃住房的比重大多在60%左右。2012年紐約共有租賃型住房207.28萬套，占住房總數(shù)的67.7%，其中有81.95%的租賃型住房為中小套型住房。倫敦的住宅主要由公共房屋管理部門和私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行供應(yīng)，私人機(jī)構(gòu)供應(yīng)的住房主要是獨(dú)立住房類型和3居室及以上的房屋類型，政府部門提供的住房則以2居室或以下的房屋為主，2011年時(shí)倫敦私人租賃住房占比26%，政府公房租賃占比24%。在增量上，2008年東京都新增租賃住房建筑面積為290.93萬m2，占新建住房總建筑面積的52.32%；其中區(qū)部（中心城區(qū)）為54.20%，市町村部為48.06%。

3　國際大都市住房用地空間布局特點(diǎn)

合理的住房空間布局是提升住房空間績效、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展不可或缺的要素。國際大都市在住房發(fā)展規(guī)劃中，十分注重對住房用地空間分布的優(yōu)化，形成了各具特點(diǎn)的住房分布格局。

3.1整體形態(tài)

受自然地理、交通、行政區(qū)劃等因素的影響，各城市住房用地布局主要呈現(xiàn)以下特征（表6）[11-14]。

市域住房用地布局形態(tài)：①以多中心、組團(tuán)式的集中緊湊布局為主，如倫敦為同心圓式布局；東京呈多圈層布局；紐約呈網(wǎng)格狀、均質(zhì)化布局。②以組團(tuán)式的分散布局為主，如新加坡住宅用地圍繞“一環(huán)一帶”分布；香港的住宅用地依托新鎮(zhèn)分布。

郊區(qū)住房用地布局形態(tài)：①軸向或星狀，如倫敦隨軌道線延伸及衛(wèi)星城建設(shè)呈帶狀開發(fā)、星狀分布；東京沿軌道交通線向外擴(kuò)展。②彌漫型分布，如紐約。③“葡萄串”型分布，如新加坡。

3.2中小套型住房分布

以紐約、東京、新加坡為例，3城市中小套型占比平均為76.62%（圖2-圖4）。其中，城區(qū)中小套型占比平均值為85.54%，郊區(qū)中小套型為73.02%。3城市均呈現(xiàn)出“中心城區(qū)與郊區(qū)住房均以中小套型為主，但中心城區(qū)中小套型比例大于郊區(qū)”的住房分布特征。新加坡各新鎮(zhèn)的主導(dǎo)型組屋套型面積大小和新鎮(zhèn)到市中心的距離呈較明顯的正相關(guān)關(guān)系（圖2-圖4）。倫敦的政府租賃房在中心城區(qū)和中東部地區(qū)分布占比較高，私人租賃房大多集中在中心城區(qū)及偏西部地區(qū)（以上兩種房多為小戶型房屋），而自有住房（多為大戶型住宅）大多聚集于外倫敦郊區(qū)地帶（圖5）。

3.3保障性住房分布

盡管各城市的住房發(fā)展?fàn)顩r不盡相同，但其保障性住房布局基本呈現(xiàn)出“小集中、大分散，均衡布局”的規(guī)律，特別是在中心城區(qū)普遍設(shè)置較高的保障房配建比例，促進(jìn)不同社會階層的混合居住。

紐約自20世紀(jì)70年代開始創(chuàng)新性地實(shí)行“包容性區(qū)劃”（Inclusionary Zoning），通過區(qū)劃規(guī)范來指定不同區(qū)域住宅的開發(fā)形式及規(guī)模，在允許高密度開發(fā)的區(qū)域要求開發(fā)商配建可支付性住房。紐約市規(guī)劃局專門把一些中高密度的住宅和商業(yè)片區(qū)劃分為包容性住房指定區(qū)域，要求開發(fā)商將其中20%的區(qū)域建造成可負(fù)擔(dān)住宅，并給予開發(fā)商超過33%的建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)。如今，包容性區(qū)劃住房廣布全市，甚至遍布用地最緊張的曼哈頓地區(qū)，為中心城區(qū)保障性住房的供給提供了保證（圖6）。

倫敦政府近年來增加住宅供應(yīng)的一個(gè)重要計(jì)劃是劃定住宅區(qū)，地方政府可引進(jìn)私人機(jī)構(gòu)在這些區(qū)域內(nèi)進(jìn)行新建住房的開發(fā)，并規(guī)定需配建一定比例的保障性住房。其中選址位于內(nèi)倫敦地區(qū)的住宅區(qū)，保障性住房占比達(dá)22.2%（圖7，圖8）。

東京政府于2011年12月公布了《東京2020年城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，圍繞提升東京整體實(shí)力水平，提出了8大城市發(fā)展目標(biāo)。在城市居住空間規(guī)劃上，東京都規(guī)劃了3個(gè)圈層，規(guī)劃確定了大規(guī)模的都營住宅建設(shè)，主要分布于中部圈層（良好居住和生活環(huán)境形成區(qū)，注重建筑防火與抗震，形成水綠環(huán)境優(yōu)美的居住空間），在內(nèi)部圈層與外部圈層也有少量分布（圖9）。

4　國際大都市住房規(guī)劃實(shí)施政策

綜合來看，各國際大都市為確保住房規(guī)劃順利實(shí)施，基本都推行了一系列政策措施，強(qiáng)調(diào)對保障性住房建設(shè)任務(wù)的落實(shí)，體現(xiàn)政府的社會責(zé)任。大致上看，各城市的住房規(guī)劃實(shí)施政策可概括為規(guī)劃土地政策、住房政策和財(cái)稅政策。

⑦日本的“專用面積”指分戶墻、外墻中軸線以內(nèi)的住房面積，包括住戶可獨(dú)自使用的部分共用面積，如玄關(guān)等均屬于專用面積的范圍。

表6　各城市住宅用地布局形態(tài)及特點(diǎn)

圖2　紐約戶型分布情況

圖3　新加坡戶型分布情況

圖4　東京戶型分布情況

圖5　2001年倫敦私人租賃房、政府租賃房、自有住房覆蓋率分布（顏色越深表示覆蓋率越高）

圖6　紐約包容性分區(qū)制住房分布（褐色圖斑）

圖7　倫敦中心城區(qū)密集低矮的建筑群

圖8 內(nèi)倫敦優(yōu)美的居住環(huán)境

4.1規(guī)劃土地政策

4.1.1 以挖掘存量為主，確保住房用地供應(yīng)規(guī)模東京主要通過3條途徑來實(shí)現(xiàn)住房建設(shè)的存量供地：①實(shí)施容積率獎(jiǎng)勵(lì)措施，提高土地開發(fā)強(qiáng)度。東京將地上建筑容積率分等定級并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)策略以提升存量用地潛力，通過“用途容積率地區(qū)計(jì)劃”預(yù)留出只能用于住宅建設(shè)的新增容積率（圖9）。②通過土地用途變更，增加住宅用地供給。例如將廢棄的舊廠房等改為住宅用地等。③采用“連鎖型再開發(fā)”

的土地置換方式，實(shí)現(xiàn)土地集約利用。在國有公用廳舍土地上建造多棟建筑，將待改建區(qū)域業(yè)主遷入其中，實(shí)現(xiàn)土地集約置換（第1次再開發(fā)）；再將第1期改造時(shí)騰空的舊建筑物拆除重建，將兩側(cè)其他想重建的業(yè)主遷入，土地與第1次搬遷者集約置換（第2次再開發(fā)），以此類推[15]。

倫敦為增加住房用地的供給，在不同時(shí)期采取不同的規(guī)劃策略。在規(guī)劃早期，重點(diǎn)放在充分挖掘、利用已開發(fā)地區(qū)住房發(fā)展?jié)摿ι?，充分利用存量住宅地塊；在規(guī)劃中期則通過改變工業(yè)、商業(yè)用地的功能，促進(jìn)土地混合利用；在規(guī)劃后期通過棕地的生態(tài)化改造，在棕地上優(yōu)先開發(fā)住房。

紐約通過政府與開發(fā)商簽訂金融風(fēng)險(xiǎn)分析協(xié)議，推進(jìn)城市中心區(qū)再開發(fā)，政府主要以區(qū)位條件優(yōu)越的公共土地為籌碼，以和私人開發(fā)商簽訂金融風(fēng)險(xiǎn)分享文件的開發(fā)形式，推進(jìn)城市中心區(qū)再開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施，這一模式目前已成為紐約重要的空間充足方式之一。

4.1.2 實(shí)施規(guī)劃激勵(lì)，確保保障性住房建設(shè)任務(wù)的落實(shí)

紐約主要通過實(shí)施激勵(lì)性區(qū)劃政策來促進(jìn)保障房建設(shè)，通過給予建筑密度、容積率等方面的獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)開發(fā)商提供公共設(shè)施和價(jià)格較低的可負(fù)擔(dān)住房。早在20世紀(jì)60年代，紐約市政府就鼓勵(lì)開發(fā)商為城市提供公共空間，并給予相應(yīng)公共空間6—10倍的額外建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)。倫敦引入規(guī)劃特例機(jī)制，政府通過批準(zhǔn)在現(xiàn)狀居住區(qū)內(nèi)或附近的非住宅用地的住房規(guī)劃（小戶型、低成本）來增加保障房有效供給；此外還引入貢獻(xiàn)—義務(wù)機(jī)制，通過規(guī)劃協(xié)議來要求開發(fā)商在房地產(chǎn)開發(fā)時(shí)提供一定數(shù)量或比例的可支付性住房[16-17]。

圖9　東京區(qū)部住宅用地容積率分布情況

4.1.3 實(shí)施彈性區(qū)劃政策，推進(jìn)居住用地的綜合和立體開發(fā)

紐約在這一方面的做法頗具特色：①實(shí)施彈性區(qū)劃政策，提高住宅用地開發(fā)的兼容性。政府允許在商業(yè)區(qū)建設(shè)附屬居住單元、住辦混合用途的單元，提高土地居住與商業(yè)功能的兼容性。②以增加綠地為重點(diǎn)，推進(jìn)立體化的土地開發(fā)。市中心通過立體化開發(fā)，節(jié)省出來的土地用來增加綠地供給，兼顧集約用地與營造良好居住環(huán)境。

4.1.4 實(shí)施規(guī)劃指標(biāo)控制，防止人口過密

香港在《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》中將全港劃分為都會區(qū)和新市鎮(zhèn)，又將都會區(qū)、新市鎮(zhèn)分別劃分為3個(gè)和4個(gè)住房發(fā)展密度分區(qū)，各分區(qū)內(nèi)的上限住空用地積比率并不相同，以此確保規(guī)劃師可以對不同區(qū)域的人口做出估計(jì)。部分偏遠(yuǎn)地區(qū)也被劃入上限地積比率最高的密度分區(qū)內(nèi)，以期對疏解中心區(qū)人口起效（圖10）。

圖10　香港島、九龍及新九龍住宅密度分區(qū)圖

紐約政府為防止土地被過分開發(fā)，在分區(qū)規(guī)劃制度中設(shè)置了容積率、開闊地面積、建筑覆蓋率和人口密度等指標(biāo)，其中人口密度專指某一特定區(qū)域內(nèi)的居民人數(shù)，不同區(qū)域的人口密度有不同規(guī)定，管理當(dāng)局通過人口密度監(jiān)控來有序安排各公用設(shè)施。此外，為確保良好的居住環(huán)境，城市規(guī)劃局還頒布了樓間距和限高及縮進(jìn)規(guī)定。

4.1.5 注重關(guān)鍵性規(guī)劃指標(biāo)的實(shí)施評估

倫敦政府通過設(shè)置關(guān)鍵績效指標(biāo)，對住房規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行考評?！洞髠惗匾?guī)劃2011》（London Plan 2011）提出了24個(gè)關(guān)鍵績效指標(biāo)，其中有多個(gè)指標(biāo)與住房規(guī)劃的執(zhí)行有關(guān)，如“最大化地使用已經(jīng)開發(fā)土地的比例”指標(biāo)以達(dá)到“保持新的住宅開發(fā)至少96%是先前開發(fā)的土地”為目標(biāo)，鼓勵(lì)規(guī)劃實(shí)施者通過二次更新、舊房改造、盤活空置住宅等方式，充分挖掘新增住房的供應(yīng)空間。

4.2住房政策

各城市住房政策大都以優(yōu)化供應(yīng)體系、加強(qiáng)政策扶持、確保保障性住房的合理分配、提高中低收入者住房水平為目標(biāo)，主要通過3條措施來實(shí)現(xiàn)：①通過分析住房市場變化，調(diào)控公共住房供給規(guī)模。東京通過分析各個(gè)都道府縣區(qū)域內(nèi)的住宅困難戶住房狀況、民間租賃住宅的供求、市場因素導(dǎo)致的房租變化等情況，對住房狀況進(jìn)行評估與預(yù)測，進(jìn)而確定公共住房供給目標(biāo)數(shù)量。如市場住房相對緊張，政府會適度增加公共住房供給數(shù)量，反之則放慢公房供給步伐，改由民間供給為主。②對不同類型的住房供給均給予一定的政策支持。例如倫敦，一是通過以較低租金或折扣租金的方式為低收入家庭提供政府公房；二是為租用私房的低收入者提供住房津貼；三是以優(yōu)惠的抵押貸款政策對自有住房居民提供支持；此外還以靈活的產(chǎn)權(quán)分享方式推進(jìn)居民分步購房。與倫敦相似，新加坡允許較高收入者使用中央公積金購買私人住房或組屋（圖11），HDB為購房者提供低于市場利率的優(yōu)惠貸款利率，政府給予申請組屋者建房貸款和津貼[18]。

圖11　新加坡組屋間的綠色空間

4.3財(cái)稅政策

各城市住房財(cái)稅政策的重點(diǎn)是加強(qiáng)對住房市場的需求調(diào)控，抑制不合理需求，確保住房供需平衡。①通過對不同檔次的住房賦予差別化稅率來調(diào)控。倫敦一方面對住房購買者征收差別化印花稅，價(jià)值在25—50萬磅的住房需按房價(jià)的3%—4%繳稅，而房價(jià)不足17.5萬磅的住房無需繳稅；另一方面對轉(zhuǎn)賣第2套及以上住房的銷售者征收相當(dāng)于收益部分10%—40%不等的增值稅。②通過嚴(yán)格的稅收政策遏制住房市場的投機(jī)炒作。如首爾通過提高房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅率，對擁有3套以上住宅的居民戶轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)課以60%的高標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓稅。

5　國際大都市住房發(fā)展規(guī)劃對上海的啟示

總結(jié)本文6個(gè)國際大都市住房發(fā)展規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，上述城市的住房規(guī)劃起步較早、類型較多、指導(dǎo)性強(qiáng)，對解決一定時(shí)期的各城市的住房問題發(fā)揮了重要作用。《上海市城市總體規(guī)劃（2015—2040）綱要》提出，上海要建成追求卓越的全球城市，成為一座創(chuàng)新之城、生態(tài)之城、人文之城[19]。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，合理借鑒國際先進(jìn)城市的住房發(fā)展經(jīng)驗(yàn)是十分必要的。盡管各城市與上海在人口、資源、環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等方面存在差異，所面臨的住房問題也不盡相同，但仍有許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得借鑒。

5.1規(guī)劃重點(diǎn)與城市發(fā)展相適應(yīng)

各城市在住房規(guī)劃編制時(shí)均十分注重保障性住房建設(shè)。借鑒國際大都市住房規(guī)劃編制重點(diǎn)，上海市在編制住房發(fā)展規(guī)劃時(shí)，需重點(diǎn)關(guān)注保障性住房的發(fā)展規(guī)劃，包括保障性住房的建設(shè)類型和規(guī)模、用地規(guī)模、空間布局、建設(shè)政策和分配政策等。同時(shí)，建議適應(yīng)城市發(fā)展老齡化、少子化、紳士化的趨勢，以及社區(qū)融合、休閑度假等發(fā)展方向，做好養(yǎng)老住宅、社區(qū)融合、休閑度假住宅、健康住宅等的規(guī)劃。

5.2合理控制住房用地規(guī)模

與國際大都市對比可知，上海當(dāng)前的住宅用地比重已經(jīng)達(dá)到國際先進(jìn)城市的用地水平，甚至超過了部分國際大城市，從趨勢上看，近年來6城市的住宅用地規(guī)模呈小幅增長、保持不變或是略有下降的態(tài)勢?？紤]到上海大規(guī)模的城市化已基本完成，按照城市發(fā)展一般規(guī)律，未來住宅建設(shè)步伐也將逐漸放緩。未來上海的住宅用地增長速率應(yīng)控制在一定幅度內(nèi)，同時(shí)應(yīng)以盤活存量用地，特別是以盤活郊區(qū)宅基地為主要的用地途徑。

5.3提升住房供給的科學(xué)合理性

結(jié)合上海住房結(jié)構(gòu)的供需矛盾并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，上海在編制新一輪住房規(guī)劃時(shí)需適當(dāng)提高中小戶型供應(yīng)比重。與國際大城市相比，目前上海的住房供應(yīng)仍倚重于大戶型，而市場需求旺盛的中小套型住房供給相對不足，供應(yīng)比重仍有一定提升空間。上?？稍趯Τ鞘兄行√仔痛媪考傲髁窟M(jìn)行科學(xué)測算的基礎(chǔ)上，可合理參考國際大城市通過行政手段、需求預(yù)測、計(jì)劃引導(dǎo)和信貸扶持等多種方式提高中小套型住宅比重的做法，適當(dāng)加大中小套型的供應(yīng)力度。

5.4加強(qiáng)租賃型住房建設(shè)力度

與國際大都市相比，上?？衫^續(xù)加強(qiáng)租賃住房建設(shè)，進(jìn)一步滿足城市人口租房需求。在現(xiàn)有保障房租賃體系下，探索市場化租房體系的激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)“市場化—保障性”租賃市場并重發(fā)展，盡可能滿足不同人群的租房需求?？煽紤]逐步建立“大戶型租賃住宅由市場承擔(dān)，中小戶型租賃住宅主要由政府提供”的租房體系，同時(shí)通過規(guī)劃獎(jiǎng)勵(lì)來鼓勵(lì)開發(fā)商提高住宅自持率，增加租賃住房的有效供給。

5.5優(yōu)化住房空間布局體系

當(dāng)前上海住房空間布局已基本成型，結(jié)合上海城市空間發(fā)展特點(diǎn)并借鑒國際大都市住房用地布局方式，可以“構(gòu)建便捷、生態(tài)、宜居、和諧的居住環(huán)境”為目標(biāo)，處理好住宅用地與新城新市鎮(zhèn)、交通線路、產(chǎn)業(yè)、綠地等的關(guān)系，充分考慮職住平衡、交通平衡，構(gòu)建多中心化、組團(tuán)式、緊湊型的住房用地分布格局。在戶型區(qū)域安排上，可進(jìn)一步提高中心城區(qū)中小套型住房配建比例，增加中心城區(qū)租賃型、持有型中小套型的數(shù)量，滿足城市多樣化的住房需求。

5.6完善住房規(guī)劃實(shí)施政策

城市規(guī)劃素有“三分規(guī)劃，七分實(shí)施”之稱。借鑒國際大都市經(jīng)驗(yàn)，為確保上海住房規(guī)劃的有效實(shí)施，可重點(diǎn)強(qiáng)化4方面政策：一是建立規(guī)劃激勵(lì)政策，同時(shí)加強(qiáng)規(guī)劃管控，控制人口密度，引導(dǎo)人口合理分布；二是實(shí)施差別化的稅收政策，抑制不合理的住房需求，促進(jìn)住房供需平衡；三是建立合理的分配機(jī)制和支持政策，著力解決中低收入群體的住房問題；四是注重對關(guān)鍵性規(guī)劃指標(biāo)實(shí)施情況的跟蹤評估，確保住房規(guī)劃有效落實(shí)。

5.7保障住房的居住環(huán)境品質(zhì)

當(dāng)前上海人口數(shù)量龐大，城市建成區(qū)尤其是中心城區(qū)范圍內(nèi)人均密度相比起國際大都市而言持平或偏高，人口和住房密度過大的問題在一定程度上已影響了上海市民的居住環(huán)境品質(zhì)。可合理借鑒國際大都市在高層、高密度背景下的住房建設(shè)理念，將住房剩余公共空間盡可能布置為生態(tài)宜人、環(huán)境友好的綠色空間，從而減弱居民對建筑擁擠的直觀感受，優(yōu)化住房環(huán)境，提升居住品質(zhì)（圖11）。

在合理借鑒的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意到，國際大都市的住房發(fā)展雖然取得了顯著成績，但在住房規(guī)劃中也存在應(yīng)當(dāng)警惕的教訓(xùn)，如倫敦曾因過分依賴豎向開發(fā)來解決住房短缺而形成了超級街區(qū)，導(dǎo)致了城市衰退；東京曾過分強(qiáng)調(diào)“臥城”開發(fā)，未能實(shí)現(xiàn)職住平衡，出現(xiàn)了“空城”現(xiàn)象；香港因保障性住房戶型設(shè)計(jì)單一、面積偏小，影響了居住品質(zhì)；首爾曾過分依賴綠道來控制城市蔓延，反而導(dǎo)致城市出現(xiàn)了“蛙跳式”蔓延；新加坡曾因過分強(qiáng)調(diào)組屋建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，導(dǎo)致住宅組團(tuán)和新鎮(zhèn)缺乏個(gè)性。

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Experience and Enlightenment from Housing Development Planning of International Metropolis

1673-8985（2016）03-0081-09 中圖分類號TU981 文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

盧為民

上海市土地交易事務(wù)中心

副主任，高級經(jīng)濟(jì)師，博士

廖志強(qiáng)

上海市規(guī)劃和國土資源管理局 總體規(guī)劃處副處長，高級工程師，碩士

張琳薇

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李 毅

上海市土地交易事務(wù)中心

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