國際法框架下船旗國對IUU捕魚的責任及應對措施研究

戴瑛+路巖

摘要：IUU捕魚以其破壞漁業(yè)資源環(huán)境，造成魚群種類的滅絕成為國際漁業(yè)規(guī)制亟待解決的問題之一。船旗國作為船舶的登記國家，應當對本國船舶IUU捕魚行為承擔責任。綜合國外管制IUU捕魚的措施，提出我國加強IUU捕魚管制的建議。

關鍵詞：IUU捕魚；船旗國；責任

IUU捕魚是指Illegal（非法的）、Unreported（未報告的） Unregulated（未受管制的）的捕魚活動。針對莫氏犬齒南極魚的大量非法捕撈，在南極海洋生物資源保護委員會（簡稱CCAMLR）上首次提出。由于人類對利益的追逐，對海洋漁業(yè)的保護意識淡薄，國家相關機制、法律的不完善等因素的影響，各國船只都有從事IUU捕魚的行為，造成漁業(yè)資源的大規(guī)模減少。據經濟合作和發(fā)展組織估計，在2007年，通過IUU手段進行捕撈的水產品數量就已經占全球總量的30%，并且，大約有75%的野生漁業(yè)資源已經過度開發(fā)或者已經枯竭[1]，人們逐漸意識到IUU捕魚的危害，繼而開始重視對IUU捕魚的控制力度。在實施管理的過程中，船旗國有義務承擔相應的責任來規(guī)制IUU捕魚行為。

1船旗國管制IUU捕魚的責任

國際法中的國家責任又稱為國家的國際責任，而船旗國管制IUU捕魚的責任是指船旗國在管制違反國際義務IUU捕撈的船舶時，應當承擔法律責任。船旗國對管制IUU捕魚的責任主要體現在兩方面：第一，針對本國漁船IUU捕撈行為，船旗國承擔著加強管制，規(guī)范本國漁船，減少IUU捕魚總量的責任；第二，針對他國船舶實施的IUU捕撈行為，基于屬地管轄和保護性管轄，應在本國領域內采取措施維護國家主權，并與其他船旗國開展多邊合作，共同維護全球漁業(yè)資源，實現漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展[2]。

1.1對國內的船舶進行登記管理

漁業(yè)船舶的登記管理，首先是對船舶信息的登記管理。船旗國有責任掌握本國漁船盡可能完整的信息，以便采取保護及管理措施；對船舶進行登記管理，另一方面也可促使船舶主動承擔維護漁業(yè)資源的義務。其次便是確保船舶在海上作業(yè)時的安全，對船舶進行檢驗和頒發(fā)證件。船旗國的漁業(yè)監(jiān)管部門對船舶進行檢查，主要從船舶的安全性角度出發(fā)，檢驗其是否符合規(guī)定的一項重要措施。同時，為加強保障水上人身財產安全，對船旗國需要船舶技術設備狀況、人員配備情況進行檢查。在檢查中，針對有問題的船只，船旗國有義務要求該船舶禁止出海，進行整修，在糾正錯誤之后，進行安全復查，以確保船舶在海上航行的途中，不會有意外事故的出現。同時也需要報備漁業(yè)相關部門，征求其同意，否則不可擅自離港。為船舶頒發(fā)證件，是一種資格憑證，是對船舶所有權人權利的證明。給船舶頒發(fā)證書，可從根本上辨別是否為IUU捕魚，便于提高漁業(yè)監(jiān)管部門的執(zhí)法效率。為確保國內船舶登記的順利進行，必須采取審查監(jiān)督措施，以防止權利的濫用和誤用，遺漏實施IUU捕魚的船舶。

1.2保護本國漁業(yè)資源

漁民之所以進行IUU捕撈，除經濟利益的驅使外，還有一個較為重要的原因則是船旗國境內沒有可以捕撈的漁業(yè)資源。目前，受海洋環(huán)境污染的影響，漁業(yè)資源日益短缺，船舶自然而然地轉向了漁業(yè)資源豐富的區(qū)域，以滿足自身的需求。在船舶自身不具有該區(qū)域捕撈資格時，便會產生大量IUU捕魚的現象。而大量IUU捕魚現象的出現，會造成漁業(yè)資源減少，魚群種類滅失的后果，從而影響其他船舶的合法捕撈，形成惡性循環(huán)。因此，從保護本國漁業(yè)資源的角度出發(fā)，船旗國有責任來維護漁業(yè)資源，以確保其能夠給船舶提供一個相對良好的捕撈環(huán)境。

1.3加大懲處措施

雖說船旗國有義務為本國船舶提供安全的捕撈環(huán)境，但是在本國船舶進行非法捕撈時，船旗國也有責任來實施處罰措施，以維護合法捕撈船舶的利益。對非法捕撈的船舶進行處罰，一方面，可以預防船舶再次從事非法捕撈，另一方面也具有警示其他船舶的作用。因此，加大懲處力度也是船旗國進行管制IUU捕魚的一項重要的手段。

1.4以船旗國監(jiān)督為主，以港口國監(jiān)督為輔

船旗國的監(jiān)督是指對懸掛本國國旗的船只進行監(jiān)督，而港口國的監(jiān)督是指對進入港口的外來船舶進行檢查和監(jiān)督。對船旗國而言，一般也為港口國，并且船旗國在二者之中，為主要的監(jiān)督管理船舶安全的行政責任主體。船旗國有責任對港口進行監(jiān)督，檢查外來船只的安全問題。港口國也有義務將自己發(fā)現的有進行IUU捕魚嫌疑船只的信息傳遞給船旗國。船旗國除了需要檢查最基本的船舶捕撈許可證，還需要細化、增加檢查的種類。在對外來入境船只的檢查上，歐盟提供了較好的借鑒內容。按照歐盟的法規(guī)要求，外來船只在向歐盟輸入水產品時，除了需要附具《捕撈證書》、《衛(wèi)生證書》，還需要出具《再出口證書》、《加工廠聲明》等合法的捕撈證明文件，并進行核審，否則將被拒絕入境[3]。在檢查證書的同時，需重點查驗產品的描述、品種、產品代碼等相關信息是否與《衛(wèi)生證書》上的內容相符。此外嚴格的對外來船只進行檢查，也可以督促外來的船只準備相關的證件，例如在應對歐盟設立IUU壁壘上，泰國漁業(yè)積極應對，努力防止歐盟IUU規(guī)定對泰國漁業(yè)帶來嚴重的沖擊[4]。從此看來，船旗國嚴格履行該項責任，也會間接達到減少外來船只進行IUU捕魚的效果。

1.5遵守國際條例，規(guī)范公海漁船活動

船旗國享有對本國在公海捕撈船舶進行管轄和執(zhí)法的權利。由此可見，船旗國應承擔維護公海漁業(yè)資源、，養(yǎng)護公海的義務以及規(guī)范公海本國漁船活動的責任。隨著對公海的重視程度不斷提高，在管理上也逐漸加強。一些懸掛方便旗的漁船的漁業(yè)經營者為規(guī)避養(yǎng)護公海資源的責任，懸掛方便旗出海捕撈作業(yè)的現象日益突出。針對該種現象，船旗國首先要做到遵守國際協(xié)定，采取法律手段對該國內船舶進行規(guī)范。在此基礎上，船旗國也要敦促該國船舶在進行捕撈作業(yè)時共同遵守國際條約，對該國船舶進行教育，提高船舶作業(yè)人員的維權意識，進而提升自身的素質。在公海捕撈的船舶除本國船舶外還有其他船旗國的船舶，在發(fā)現其他船旗國的船舶進行非法捕撈時，應及時予以制止，并且對該違法船舶進行登記，并通知該船舶所在國的漁業(yè)管理部門，讓管理部門能夠及時采取有關措施來制止該國家船舶的非法捕撈行為?；诠Ｈ祟惞餐瑩碛械男再|，在一定程度上，可能存在各船旗國都不想讓本國漁民在公海漁業(yè)資源的爭奪中處于劣勢地位的因素，面對該種可能性，船旗國就更應努力履行本身的責任，遵守國際條約，監(jiān)督本國船舶在公海上的作業(yè)，共同創(chuàng)造遵守公約，合法的捕魚環(huán)境。

2國外規(guī)制IUU的經驗

2.1船旗國對船舶的管理

船旗國管制IUU捕撈行為的最大阻力之一，便是船旗國無法獲悉IUU捕撈船舶的信息。所以在船舶登記管理方面，船舶信息管理的重要性不言而喻。以挪威為例，挪威首先對漁船進行定位追蹤，在漁船出海的過程中也能掌握漁船的信息。其次挪威對漁獲物進行登記審查，要求對漁獲物進行上報，并且挪威對較大型的捕撈漁船進行限制并予以強行登記，在一定程度上減少了IUU捕魚的可能性。

在船旗國對船舶進行登記的同時，也實現了船旗國對船舶捕撈權的授予，以澳大利亞為例，澳大利亞對漁船的捕魚權做出了限制，其規(guī)定只有符合本國規(guī)定的漁船才可以擁有捕魚權，并且對于實施IUU捕魚的船舶，澳大利亞會對該船舶的資格進行剝奪，嚴格管控船舶的捕魚權。

2.2養(yǎng)護本國資源，提高懲罰力度

在養(yǎng)護本國漁業(yè)資源方面，以韓國為例，韓國為恢復水產資源，不斷地擴展資源養(yǎng)護的工作，2007年投入的資金比2006年投入的資金增加57%左右，此外，韓國在不斷地推動海洋牧場的建設，逐步擴大漁業(yè)資源養(yǎng)護的范圍。

提高懲罰力度方面則以日本為例，日本在應對IUU捕撈時采用提高罰款額度的措施，并將相關措施經參議院全體會議一致通過后上升為法律。其主要針對的是侵犯日本權利的他國漁船。在法律中對拒絕停船接受漁業(yè)監(jiān)管人員檢查的外國人的罰款，相當于目前的10倍。日本加大對IUU捕魚船舶的罰款，一方面保護了本國的主權，另一方面在抑制IUU捕魚上起到了一定的作用。

2.3海上行政執(zhí)法隊伍的建設

在海上執(zhí)法隊伍的建設方面，以美國的海岸警衛(wèi)隊為例。在加強執(zhí)法隊伍建設上，美國的海岸警衛(wèi)隊從執(zhí)法人員的挑選，到執(zhí)法的力度，都很嚴格。海岸警衛(wèi)隊的海上執(zhí)法人員不僅要熱愛海洋，更要具備海軍科學知識，并且具有榮譽感和使命感，本身熱愛自身的工作且具有相關的技能。其次海岸警衛(wèi)隊在執(zhí)法的設備上，采取海、空雙面作戰(zhàn)，投入大量的高科技武器；從執(zhí)法的結構上來說，海岸警衛(wèi)隊為統(tǒng)分結合，各部門在實現資源共享的同時，又可以相互監(jiān)督，既提高了執(zhí)法效率，又保證了執(zhí)法公正性。

2.4相互交流合作，共同應對IUU捕撈

歐盟共同體采取確定黑名單的制度來抵制IUU捕魚。在確認該漁船是否進行IUU捕魚上主要分為四部分，最后舉行聽證，采取較為公平的手段來防治IUU捕魚，以減少誤判的可能。并且在黑名單上的船舶所在國，除因不可抗力的因素影響，禁止其進入歐盟的港口，歐盟共同體的成員都遵守歐盟共同體所制定的條例，如果第三國違反歐盟的相關規(guī)定，從事IUU捕魚或者購買其產品，歐盟便會采取將其列入“不合作國家名單”，并禁止該國的船只在歐盟內?？咳敫酆弯N售其產品等[5]。

2.5嚴令禁止進口IUU捕撈的產品

船旗國在防治IUU捕魚上，主要目光投向的是海上捕撈船舶，而IUU捕撈產品最終是要投入市場，船旗國可以從最后一道工序來防治非法捕撈的現象。當IUU捕撈產品喪失市場，非法捕撈現象減少是必然的。以美國為例，美國國內設立NOAA（美國海洋大氣廳），NOAA的一項職責便是定期向美國當局提供IUU捕魚的名單，而美國當局在接收到名單后會對IUU捕撈的認定國，發(fā)出停止IUU捕魚的聲明，當IUU捕撈認定國，依舊進行非法捕魚，那么美國當局就會采取禁止該認定國船只進入美國港口，禁止進口該國的捕撈產品[6]。

3我國規(guī)制IUU建議

3.1加大懲罰機制

進行IUU捕魚作業(yè)的漁民，可以牟取高額的利潤，且違法成本較低，致使IUU捕魚屢禁不止。因此，從這方面來看，國家需要提高IUU捕魚的成本，致使IUU捕魚收益減少。嚴厲的懲罰機制便可以間接地提高IUU捕魚的成本。我國在制定相關懲罰措施時，可以考慮來增加懲罰金額，采取吊銷船舶的捕撈資格證等更為嚴厲的措施。

3.2擴大養(yǎng)護的范圍

保護本國的漁業(yè)資源是船旗國的責任之一。因此，我國在防治IUU捕魚上可以擴大養(yǎng)護的范圍。由于漁民捕撈漁具網眼的密度較小，捕撈量增大，使得漁業(yè)資源減少，我國可以增大人為投放魚苗的范圍，促使?jié)O民在本國境內的捕撈量增加。我國在漁業(yè)養(yǎng)護方面，不僅要擴大養(yǎng)護面積的范圍，還要擴大養(yǎng)護的種類范圍以及養(yǎng)護的形式。

3.3完善船舶管理制度

首先，信息化是時代發(fā)展的主流，國家在不斷向海洋邁進的同時，也應加大信息化建設，滿足時代的需求。完善國家漁業(yè)數據中心是促進我國掌握本國船舶信息的首要條件，在完善漁業(yè)數據中心的同時，也應該發(fā)展?jié)O業(yè)信息電子化，以方便查詢船舶的相關信息。此外，船舶監(jiān)控管理系統(tǒng)對在海上進行非法捕撈的船舶具有監(jiān)督作用。要實現對船舶的監(jiān)控，我國不僅要掌握船舶基本信息，也需要掌控船舶在海上的信息，通過信息來判斷，船舶在海上作業(yè)時是否違反國際法的相關規(guī)定。除了掌握信息之外，還需要進行定期審查，這樣可以實現信息的更正。歐盟登記黑名單制度可以為我國提出借鑒的意義[5]。在進入黑名單的船舶申請重新獲得資格時，需要謹慎認證，以確保沒有再進行IUU捕撈的可能。國家方面，可以采取限制船只進行IUU捕撈的次數，當船舶多次進行非法捕魚且達到限制的次數，可以采取剝奪其船舶的捕撈資格。

我國也可以探討對非法捕魚的船舶進行資格剝奪，并且采用網絡實名制的措施，對進行非法捕魚船只的船員在本人信用上進行標注，取消國家給予的一系列優(yōu)惠措施，減少觸犯IUU捕魚的可能。

3.4完善相關法律，強化執(zhí)法隊伍建設

在應對IUU捕魚的問題上，首先需要完善相關法律，我國漁業(yè)法規(guī)的制定起步晚，存在一些地方性漁業(yè)法規(guī)、規(guī)章的條款與漁業(yè)法律以及行政法規(guī)相抵觸，用語上不規(guī)范的情況。隨著時代的發(fā)展，我國不斷地謀求與國際接軌，從我國國情出發(fā)，制定相關漁業(yè)法規(guī)是亟待解決的問題之一。其次，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。針對我國現存的法律及其規(guī)范性文件，相關部門也要做到嚴格遵守，提高實施的力度。

在應對法律的實施和實現國家對本國船舶的管理方面，更需要一支強有力的執(zhí)法隊伍。而我國的海上執(zhí)法管理體系龐大且權力分散，國家海洋局和各省的漁業(yè)廳都有不同的管轄范圍，在對我國的船舶進行管理時，存在效率低下的缺點。由于我國的海上執(zhí)法人員并非都經過專業(yè)的法律培訓，其缺乏海上漁業(yè)的相關知識，美國的海岸警衛(wèi)隊為我國在執(zhí)法隊伍的建設上提供了借鑒作用。對于我國來說，需要明確各部門之間的責任，防止各部門之間的相互推諉，并且在各部門之間建立監(jiān)督措施，謹防海上執(zhí)法權力的濫用、誤用。其次需要更新我國的執(zhí)法設備，海上執(zhí)法設備屬于硬件設施，在追捕非法捕撈船舶上能夠發(fā)揮重要的作用。

3.5建立共同體制，共同抵制IUU捕魚的行為

在《聯合國海洋法公約》中明確規(guī)定，在公海上行駛的船舶，除國際條約或聯合國海洋法公約的明文規(guī)定之外，在公海上應受船旗國的專屬管轄。而在法律的制定方面，各個國家都會針對本國國情制定管制IUU捕魚的條款，但由于國家制定的標準不一樣，在對待外國IUU捕魚的方面便有分歧。一些國家為追求利益，默示本國漁船在國外的IUU捕魚行為；或者本身在管制IUU捕魚方面欠缺系統(tǒng)的管理，導致在本國進行IUU捕魚的數量增加。針對上述情況，船旗國不僅需要在本國國內管制IUU捕魚行為，更需要加強與其他國家的合作，來共同應對IUU捕魚行為而產生的魚群種類滅絕等問題?，F階段共同應對IUU捕撈的措施是以協(xié)議的形式進行合作，其中適用較為廣泛的文件為糧農組織通過的《負責任漁業(yè)行為守則》和IPOA-IUU，除了文件之外建立合作共同體制也是必不可少的。

共同體有特殊的責任以確保進口到本領域的水產品不能來自于IUU捕魚。共同體間還要加強合作，實行模擬練習，各國間達成默契，大國在一定程度上也要為小國提供援助。在合作的同時，要形成相互之間的監(jiān)督格局，以團體的形式共同抵制非法捕魚。

參考文獻：

[1] 劉紅梅.IUU捕撈成因及其防范.中國漁業(yè)經濟[J].2007（05）：47

[2] 李良才，宋旭明.我國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護與管理的法律對策[J].中國水產，2009（06）：25-26

[3] 阮高世.綠色壁壘對越南農產品出口貿易的影響及對策研究[D].南京：南京理工大學，2011

[4] 歐盟設IUU壁壘 泰漁業(yè)積極應對[N].WTO檢驗檢疫信息網.2009-09-03

[5] 唐建業(yè).從捕撈管理視角再評歐盟IUU管理條例[J].中國水產，2009（12）：77-79

[6] 繆圣賜.NOAA向美國議會提出IUU漁業(yè)國的名單[J].現代漁業(yè)信息，2011（09）：55