《學前教育法》立法的幾個突出問題

摘 要：學前教育是基礎教育的基礎，但目前學前教育履發(fā)狀況，引起民眾對學前教育保障的關注，增加了對《學前教育法》的呼吁，《學前教育法》具有民意基礎和立法基礎，結合各省市以《江蘇省學前教育條例》及《中華人民共和國義務教育法》的相關規(guī)定，由此提出《學前教育法》的起草和出臺的必要性。

關鍵詞：學前教育；《學前教育法》；問題

學前教育作為基礎教育的基礎，自古以來就是教育的重心，以培養(yǎng)道德養(yǎng)成、價值標準和審美取向為基本目的，對成長正確人生觀、世界觀、價值觀至關重要。家庭對于學前教育的重視如早教、幼兒園等也隨著社會需求的提升迅速發(fā)展， 2010-2012年幼兒園總數(shù)從15.04萬增長至18.13萬個 ，與此同時幼兒園安全事件、幼兒園教師虐待兒童事件以及幼兒園中毒事件等等也層出不窮，揭露出的學前教育中出現(xiàn)的無證教學、無監(jiān)管、無證辦園等學前教育現(xiàn)狀，其癥結在于沒有法律的約束和保障，導致學前教育機構的監(jiān)管不力，在幼兒權益受到侵犯時也沒有專門法律中對應的條規(guī)懲處管制不當行為，因此《學前教育法》出臺很有必要。

一、從性質地位衍生資源配置的規(guī)范

《義務教育法》中規(guī)定義務教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)，實施義務教育，不收學費、雜費，凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利。 國家實施九年義務教育強調教育的公益性、統(tǒng)一性和義務性，從而規(guī)范適齡兒童接受教育；但在學前教育最為突出的教育問題即“入園難、入園貴”的問題都反應了學前教育作為基礎型教育本應該得到普及及重視的公益性和普及性特點的未能實施，部分公立幼兒園由于報名幼兒數(shù)量較多，選擇幼兒時以幼兒父母職業(yè)、收入及幼兒是否接受早教作為衡量的標準，與義務教育事實進行比較 ，學前教育尤其是公立幼兒園的做法不符合幼兒平等享有受教育的權利，之所以會出現(xiàn)公立幼兒園“精英化、貴族化”趨勢，也是源于沒有法律明確規(guī)定學前教育的性質和地位，以維護幼兒基本教育權利的法規(guī)。

由于對幼兒園沒有明確條文法規(guī)規(guī)定，公立幼兒園和私立幼兒園遍地開花的現(xiàn)象引起了人們的重視，《義務教育法》中明確規(guī)定社會組織和個人應當為適齡兒童、少年接受義務教育營造良好的環(huán)境，學校建設必須符合國家規(guī)定的辦學標準，適應教育教學的需要；選址和建設標準也有國家規(guī)定，對于學校校舍需進行安全檢查，并對其進行維修改造。目前民辦幼兒園的設置卻并不基于教育和人口的分配進行配置，眾多民辦幼兒園的創(chuàng)辦人是以高利潤的教育回報為目的進行辦理的，所以民辦幼兒園的辦園地址并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，如在套房、院子、別墅、店面等地方經(jīng)過建議改造后做成小型幼兒園，實則等于托管性質的建筑，其安全性能低、教學環(huán)境差、教學設施缺失、占地面積狹小等都是問題頻發(fā)的因素，隨著幼兒數(shù)量的增大，校車的可承載量有限，辦園者為節(jié)省資金強行將超數(shù)量的孩子放在一個校車上導致交通安全事故的發(fā)生等等，其根本仍然是沒有國家法律規(guī)定幼兒園的審批程序，規(guī)范幼兒園建園標準。

國家對于義務教育有明確的財政經(jīng)費支撐，發(fā)達國家對義務教育的平均投入比也在85%以上；而學前教育投入占教育總經(jīng)費的1.2%-1.3%，由此數(shù)據(jù)顯示國家對于初等教育的投入比非常小，這對于基礎教育的基礎學前教育百害無利。同國際水平比較，發(fā)達國際對學前教育的投入比已經(jīng)達到8%-11% ，可見發(fā)達國家早就意識到學前教育的重要性。沒有經(jīng)費的支持，教育的硬件配置以及教師的節(jié)本保障即無法實現(xiàn)，從而衍生出來的教師素質低下、幼兒園“入園難、入園貴”等問題也算“情理之中”。學前教育作為基礎教育的基礎，同義務教育一樣，也應設定合理統(tǒng)一的收費標準，在社會發(fā)展允許的情況下普及義務教育，即從財政支出的比例也將得到提高。

目前普遍出現(xiàn)的如山西呂梁無證虐兒事件中報道，關注幼兒園教師無證或非專業(yè)教師的大眾越來越多，教育不僅僅是知識的傳遞，在幼兒成長過程中，言傳身教的道德作用顯著，由于幼兒園辦園門檻低，幼兒園教師準入機制缺失，許多農(nóng)村幼兒園教師主要來源于家庭婦女，城鎮(zhèn)幼兒園教師大部分來源于中高職專學校的畢業(yè)生，即在教育和品行上不具有高水平高標準的一批，將其投入到學前教育的職業(yè)中，其本身行為的偏差無法得到正確的認知，故引起了一系列學前教育事件，孩子在幼兒階段的思維行為養(yǎng)成對于人的成長過程有非常深遠的聯(lián)系，故如《江蘇省學前教育條例》中規(guī)定幼兒園平均每辦應當配置兩名以上幼兒教師、一名以上保育人員，且無論是教師還是保安人員都必須取得相關職業(yè)資格。《義務教育法》也中明確規(guī)定教師應當取得國家規(guī)定的教師資格，以此提高了教育行業(yè)的準入標準，將教育者進行篩選；而學前教育中出現(xiàn)的教師問題也源于教師所處的地位和工資等，待遇地下導致教師從業(yè)信心下降，從而反作用于受教育者，形成惡性循環(huán)。

二、從課程教材衍生系統(tǒng)教育的規(guī)范

教育需要成體系統(tǒng)，傳統(tǒng)啟蒙教育以《三字經(jīng)》、《千字文》等作為教育教材，這兩篇經(jīng)典著作在內容的設計上都以分類和識字、閱讀、審美等角度進行歸類成文 ，教育才有范本規(guī)律可循。根據(jù)幼兒的成長特點和學習特性，兒童在這一時期表現(xiàn)為較強的探究力和創(chuàng)造力，對于周邊環(huán)境存在好奇心以及極強的學習能力 ，故在這一階段學前教育不應以教學為主要內容，教育應該以玩為主要內容結合行為養(yǎng)成、道德培養(yǎng)、禮儀培養(yǎng)、傳統(tǒng)優(yōu)秀文化教育等等，《江蘇省學前教育條例》中指出幼兒園應當科學制定學齡前兒童一日作息制度，培養(yǎng)兒童良好的生活、衛(wèi)生習慣，保障學齡前兒童的身心健康，但多數(shù)幼兒園在設計課程時并沒有根據(jù)兒童的特點正確設計教育內容，導致出現(xiàn)學前教育小學化的現(xiàn)象，當然這與社會發(fā)展以及國家國情相關，在社會不斷發(fā)展日趨加速的發(fā)展條件下，教育成為為社會服務于發(fā)展的工具，教育本身不再是知識的傳遞這層簡單的含義，它還包含著教育即就業(yè)的隱性含義，所以家長不想讓孩子輸在起跑線上，故幼兒園尤其是公辦幼兒園或者昂貴的民辦幼兒園成為首選，在學前教育中也以小學化的課程語文、數(shù)學為主配以書法、繪畫、音樂等特長教育，忽略此階段孩子愛玩的天性。由此衍生出教材問題。極少數(shù)學前教育機構的教學內容以經(jīng)典傳統(tǒng)為教學內容，其教學方式也以識字誦讀為主，不要求兒童掌握古文，教材作為課程的輔助工具作用重大，目前學前教育所使用的書籍并沒有統(tǒng)一和規(guī)定，此間緊系商業(yè)化趨勢顯而易見，由此看出，法律規(guī)范教育衍生的商業(yè)行為，在法律法規(guī)規(guī)定內的生產(chǎn)發(fā)展才能對教育其促進作用，反之紊亂教育系統(tǒng)。

三、從安全入學衍生問責制度的規(guī)范

2010年至2013年在園幼兒的數(shù)量從2976.27萬上升到3685.76萬，至2013年幼兒毛入園率從56.6%上升到64.5%，該數(shù)據(jù)顯示幼兒入學率的顯著提升；2009年公布的《2008年中國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公告》中顯示，全國有小學30.09萬所，在校生10331.51萬人，小學學齡兒童的入學率達到99.54%，初中5.79萬所，在校生5584.97萬人，初中毛入學率達到98.5% 。由此可見，國家規(guī)定督促協(xié)助適齡兒童、少年入學的成果顯著。

高入學率預示著教育機構所接受承擔的教育責任重大，教育安全問題就成為教育關注的焦點，但是由于缺少學前教育條例的約束，相關事件無法根治，而在九年義務教育中因硬件設施導致學生人身傷亡的事件卻較少，主要原因在于國家對于學校的設置規(guī)劃、選址建設、維修改造等做了明確規(guī)定，對不符合標準的學校負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分等，無規(guī)矩不成方圓，有法律規(guī)章的制約，對于減少教育事故至關重要。

成都許博士全腦幼兒園出現(xiàn)的謝小嬋虐打幼兒事件的最終結果只是開除打人老師，采訪探究的結果指向教育局監(jiān)管不力，而對于這所不具備辦園資格的幼兒園卻沒有相應的懲治結果。在成都許博士全腦幼兒園事件中的孩子們已經(jīng)普遍產(chǎn)生懼怕幼兒園的心理陰影，針對此現(xiàn)象，并沒有相關法律設定具體的精神損失懲處，而目前涉及幼兒園虐兒等事件的懲處方式以罰款、拘留、故意傷害罪為主，刑法中沒有“虐童罪”這樣具體的法律條款對應，只能在法律中找到依據(jù)行為的懲罰標志，而成年人故意傷害成年人與兒童的性質是截然不同的，其量刑也應該是不同情況而定，以刑法去懲處幼兒園事件中的老師或其他具有不適用性?！读x務教育法》中對違反義務教育法例的行為依法問責，學校實行校長負責制等，在有無法律規(guī)范的對比中，學前教育要想真正做到教育公平和普及，《學前教育法》的實施具有重要意義。

四、從特殊兒童衍生特殊教育的規(guī)范

《義務教育法》中明確規(guī)定教育行政部門保障本行政區(qū)域內的軍人子女的義務教育，面對特殊兒童，國家規(guī)定根據(jù)需要應設立特殊教育的學校（班級），對視力、聽力、語言、智力障礙的適齡兒童和少年實施義務教育，其教學環(huán)境應符合特殊兒童的需求，其人均公用的經(jīng)費需要高于普通學校標準，而普通學校也應當接受殘疾適齡兒童、少年就讀；除此之外，國家針對未成年犯、被采取強制性教育措施的未成年人及不良行為的未成年人適齡人實施義務教育。以上幾種情況在目前學前教育的普及上不明顯，如果發(fā)現(xiàn)兒童殘疾，大部分家庭會選擇家庭撫育至適齡義務教育階段，故針對國家特殊兒童的教育，學前教育在設置上也應有相應的學前特殊教育存在，對于殘疾兒童或特殊兒童接受學前教育的人均經(jīng)費應當高于幼兒園平均水平，針對特殊兒童的成長特點建立適合教學和生活的建筑環(huán)境，聘請專業(yè)特殊教育教師從事教學工具。

根據(jù)民進中央教育委員會主任、全國人大常委會委員、北京師范大學教授、中國教育政策研究院執(zhí)行副院長龐麗娟的學前教育法兩會提案中建議，學前教育法的制定和出臺已經(jīng)具備了非常好的民意基礎和立法基礎，如從2000年起民進中央就已經(jīng)提出學前教育法的提案 ，其實自建國以來至今，我國共出臺了58部關于幼兒教育的政策法規(guī)，其中文革前17年共7部，1990年到199年10部，2000年到2009年3部，2010年以來23部，問題的關鍵在于，上述58部教育的文件當中，由教育部獨立頒發(fā)的只有36部，大部分是作為部門法規(guī)存在，自2011年起在兩會提案《學前教育法》，同年也提出過學前教育實施三年行動計劃，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中也明確設定了學前教育至2020年要達到的發(fā)展戰(zhàn)略，部分省市也出臺了相應的各省學前教育條例，如《江蘇省學前教育條例》，但是在諸多條例當中沒有一部正規(guī)法律，并且絕大多數(shù)是沒有長久效力的通知、意見、也就是說所發(fā)文不存在高法律效力，直至2015年兩會召開，《學前教育法》的出臺仍需要時間。所以，真正設立一部明確學前教育性質地位，改變學前教育不受重視的局面；明確學前教育的管理體制和責任，對辦學機制合理有序監(jiān)管；明確公共財政投入，將學前教育真正納入到教育的體系中；并提升教師的身份、待遇等，保障農(nóng)村弱勢群體的受教育權，營造合理規(guī)范有序健康的學前教育，至關重要。

作者簡介：

邱瑤（1992～ ），女，漢族，江西寧都人，中共黨員，江西科技師范大學研究生，研究方向為教育史。