科技創(chuàng)新必須推進國家科技治理現(xiàn)代化

胡偉

【摘要】目前，中國正經(jīng)歷著增長速度的換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛期、前期政策的消化期，也正處在“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的重要歷史階段，必須牢牢把握世界科技進步大方向和全球產(chǎn)業(yè)變革大趨勢，積極推進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，大力進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，提升人才集聚水平，加強科技創(chuàng)新各項改革措施的系統(tǒng)集成，推動科技治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】科技創(chuàng)新 科技治理體系現(xiàn)代化 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

【中圖分類號】G30 【文獻標識碼】A

進入“十三五”時期，我國到了全面建成小康社會決勝階段，必須牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。其中，創(chuàng)新驅(qū)動至關(guān)重要。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。我國當前的創(chuàng)新理念包括理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面，而科技創(chuàng)新對于“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐作用最為直接。而就當前我國的實際情況看，要推動科技創(chuàng)新，一個十分重要的前提是形成充滿活力的科技管理和運行機制，特別是實現(xiàn)科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新兩個輪子一起轉(zhuǎn)，發(fā)揮兩者的協(xié)同效應(yīng)，實現(xiàn)國家科技治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

政府在科技創(chuàng)新中的作用是一把“雙刃劍”

在推動我國的科技創(chuàng)新和推進科技治理體系現(xiàn)代化的過程中，如何正確認識和把握政府的作用是一個關(guān)鍵問題。眾所周知，中國發(fā)展的一個比較優(yōu)勢是政府能力強。弗朗西斯·福山的最新研究認為，秩序良好的社會離不開三大基石：強大的政府、法治和民主問責制。按照這一分析框架，西方的長處在于具有較好的法治和問責體系，但政府不夠強大。而中國的優(yōu)勢正在于具有能力強、自主性高的國家。可以說，西方的劣勢正是我們的優(yōu)勢，反之亦然。面對這種情形，我們必須揚長避短，充分發(fā)揮我國的政府優(yōu)勢，這些優(yōu)勢包括：國家能力強、特別是能夠集中力量辦大事；總體效率高，能夠?qū)崿F(xiàn)超常規(guī)、跨越式發(fā)展；國家自主性程度高，在較大程度上維系一個“中性政府”，基本不受利益集團的綁架。這些特點往往是西方國家所不具備的。在目前我國實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，大力推進科技創(chuàng)新的背景下，也需要認識到、發(fā)揮好中國的這一優(yōu)勢。

然而，政府的作用是一把雙刃劍，這在中國改革和發(fā)展進入到深水區(qū)之后，體現(xiàn)得日益明顯。十八屆三中全會提出全面深化改革，其核心問題是處理好市場和政府的關(guān)系，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。當前我國實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，把科技創(chuàng)新當作促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和要素升級的重中之重，很重要的一點就是如何使市場在科技資源配置中發(fā)揮決定性作用。目前我們這方面存在很大的問題，政府強，但政府在科技資源配置方面的效果并不好，科技的投入體制、創(chuàng)新體制、評價體制都亟待改革。推進政府科技創(chuàng)新治理的現(xiàn)代化，這是一個關(guān)鍵的問題。從政府的角度來說，遵循科技創(chuàng)新普遍規(guī)律，以改革的精神著力破除制度藩籬，不斷優(yōu)化科技創(chuàng)新治理體系，正確把握政府在科技創(chuàng)新中的角色定位，對于推動我國的科技創(chuàng)新和推進科技治理體系現(xiàn)代化具有全局性作用。這就需要深化政府的科技治理體制的改革。例如，以前政府運用“舉國體制”進行科技趕超很有效，包括“兩彈一星”、牛胰島素的研發(fā)、青蒿素的研制等重大科技成果，都是政府通過“舉國體制”實現(xiàn)的。但是，如果把過去的“舉國體制”照搬照抄到今天的環(huán)境，就很難取得當年的效果。這是因為，“舉國體制”誕生于計劃經(jīng)濟體制和封閉的環(huán)境，那時政府所處的社會經(jīng)濟環(huán)境同今天相比有很大的區(qū)別。當政府的權(quán)力缺乏約束力的時候，包括科技領(lǐng)域在內(nèi)的行行業(yè)業(yè)的人際關(guān)系和人脈因素都十分復雜，尤其是在市場經(jīng)濟條件下，要求政府決策的科學化和民主化水平不斷提高，依法執(zhí)政、依法行政的水平不斷提高，但我們的民主和法治都不夠健全。在這種情況下，政府如果還按照改革開放前的模式行事，一定會事倍功半，甚至事與愿違。當然，如前所述，中國的優(yōu)勢是政府力量強大，能夠集中力量辦大事，如何用好這一優(yōu)勢仍值得研究。因此，厘清政府的職能定位，對于科技創(chuàng)新十分重要。

有鑒于此，推動我國的科技創(chuàng)新和推進科技治理體系現(xiàn)代化，必須推進政府自身的改革，簡政放權(quán)，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，推進決策的科學化和民主化，讓專家在科技創(chuàng)新和決策管理上有更大的自主權(quán)和發(fā)言權(quán)。同時，要克服官僚主義和部門主義，加強功能整合，提高行政效率，制約權(quán)力尋租。從一定意義上說。目前制約我國發(fā)展的問題之一，是如何改善政府形象，提升政府的制度軟實力，這對于吸納國際一流的科技人才具有一定的意義。

推進我國科技治理現(xiàn)代化的基本取向

面向未來，為適應(yīng)我國“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的形勢和創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)政府科技治理的現(xiàn)代化，必須深化政府科技體制改革。為此，需要處理好政府和市場的關(guān)系以及中央與地方的關(guān)系。

首先，如何處理好政府和市場的關(guān)系，是推動我國的科技創(chuàng)新和推進科技治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題。十八屆三中全會提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，正確處理政府與市場的關(guān)系是重中之重。推動我國的科技創(chuàng)新和推進科技治理體系現(xiàn)代化，必須形成以市場為導向的科技管理的體制機制。這并不是否定政府的作用，而是要求政府更好地發(fā)揮作用，沿著市場起作用的方向發(fā)力，為市場在科技資源配置中發(fā)揮決定性作用創(chuàng)造良好的環(huán)境，而不是背道而馳，更不能去扼殺市場活力。實現(xiàn)政府科技治理現(xiàn)代化，必須堅持市場化的改革方向，政府要做到有所為和有所不為。與其他領(lǐng)域一樣，在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，政府的作用仍然應(yīng)是彌補市場失靈。要厘清政府與市場的功能互補作用和相互替代的邊界，不要造成雙方的功能錯位，任何一方盡可能都不要越位、缺位。政府主要是在“市場失靈”的領(lǐng)域發(fā)揮作用，而不是在與市場功能重疊的地方發(fā)揮作用。一方面，在科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的頂層設(shè)計、基礎(chǔ)研究、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)權(quán)保護、人才培養(yǎng)和集聚等領(lǐng)域，應(yīng)該強化政府責任，因為這些領(lǐng)域，市場和企業(yè)沒有足夠的驅(qū)動力和資源來完成，這是政府應(yīng)該有所為的領(lǐng)域。

另一方面，政府也應(yīng)該在那些市場可以有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域有所不為。這也是目前政府在科技創(chuàng)新治理中較為突出的問題，一些行政審批過于復雜，流于形式；還有一些管理制度太過具體，關(guān)注環(huán)節(jié)把控，缺乏對結(jié)果的重視；更有一些政策導向干擾了創(chuàng)新主體的決策，阻隔了市場本身發(fā)出供求信號。以人才扶持政策為例，強調(diào)物質(zhì)投入居多，而不鼓勵智力投入。經(jīng)費使用受到嚴格的預算結(jié)構(gòu)和程序合規(guī)限制，不注重經(jīng)費使用的質(zhì)量和成效，為了形式上的合理，浪費了不必要的社會成本與時間效率。直接用于人力資源的投入，在經(jīng)費比例、目標對象和支付方式等方面存在諸多不合理的規(guī)定。這些限制的本質(zhì)是對人才智力勞動價值的不夠尊重和認可，與培育開放包容的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境存在較大差距。

造成這些制度藩籬的根本原因在于我國的科技創(chuàng)新體系是脫胎于計劃經(jīng)濟體制的，在計劃經(jīng)濟時代，科技創(chuàng)新的所有要素都掌握在政府手中，政府是科技創(chuàng)新要素配置的唯一機制。雖然隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，經(jīng)濟領(lǐng)域的市場化改革取得了一定的成效，但科技創(chuàng)新領(lǐng)域的計劃經(jīng)濟思維依然較為濃厚，這是制約當前科技創(chuàng)新的根本障礙。對于這些領(lǐng)域的制度藩籬，應(yīng)該以實現(xiàn)科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新“兩個輪子一起轉(zhuǎn)”為契機，進行大刀闊斧的改革，使得科技創(chuàng)新領(lǐng)域市場與政府的關(guān)系得以理順。

總之，制約我國科技創(chuàng)新的根本問題或者主要矛盾，依然是政府管得太多、太死，沒有讓市場、社會發(fā)揮應(yīng)有的作用，未能讓企業(yè)和科研院所成為主角，而是政府自己成為主角。在全面深化改革的背景下，我國正在也必須走向新的國家治理模式，不僅要適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，還要適應(yīng)政府管理的新常態(tài)。以往運用“舉國體制”來進行科技趕超的模式已經(jīng)不能適應(yīng)今天的新形勢了，但我們還是習慣于用老辦法解決新問題。由此，必須深化改革，以市場化、信息化、法治化、國際化來推進政府科技治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

其次，推動我國的科技創(chuàng)新和推進科技治理體系現(xiàn)代化，還需理順中央與地方的關(guān)系，解決科技管理“碎片化”的問題。目前制約我國科技資源配置的一大問題是條塊分割，科技經(jīng)費分散在十幾個政府部門當中。這個問題必須從中央總體層面加以解決，加強改革的頂層設(shè)計，靠任何一個部門和地方是解決不了的。條塊分割時常導致國家治理的碎片化狀態(tài)，正如美國著名中國問題專家李侃如所說，中國實際上就是“支離破碎的權(quán)威主義”，該整合的沒有整合，該制約的沒有制約。這就形成了部門主義、分散主義、地方主義尾大不掉，以及“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益?zhèn)€人化”的現(xiàn)象。就科技創(chuàng)新領(lǐng)域而言，同樣存在條塊分割現(xiàn)象，以高水平科研隊伍為例，主要集中于中央科研院所和教育部直屬高校，而這些單位和部門的改革，地方政府是很難推動的。尤其是科技創(chuàng)新領(lǐng)域，優(yōu)質(zhì)的資源往往集中于中央層面，且科技管理仍然以從中央到地方的自上而下的管理鏈。如果中央層面的科技創(chuàng)新治理體系改革不能與地方有效銜接，或者地方政府對中央的科技創(chuàng)新政策陽奉陰違，令不行禁不止，所謂創(chuàng)新驅(qū)動就只能是一句空話。

另一方面，地方在探索科技創(chuàng)新體制機制改革和科技治理體系現(xiàn)代化方面，也應(yīng)當發(fā)揮更多的主觀能動性，不能坐等中央的改革。中國的改革開放，就是從深圳特區(qū)（下轉(zhuǎn)159頁）（ 上接25頁）開始的，由點到面，逐步推開。對于科技創(chuàng)新和科技體制機制的創(chuàng)新，也應(yīng)當充分調(diào)動地方的積極性，讓一些有條件的地方先行先試，大膽創(chuàng)新，銳意改革。目前，包括上海在內(nèi)的我國自貿(mào)試驗區(qū)正在先行先試，力圖探索出可復制、可推廣的新模式，對全國有重大示范意義和標桿作用。我國的科技創(chuàng)新和科技體制改革，應(yīng)當學習自貿(mào)區(qū)的改革探索，比如“負面清單”的管理模式。值得注意的是，目前各地負面清單滿天飛，形式大于內(nèi)容，實際上是把自貿(mào)區(qū)的改革經(jīng)驗庸俗化了。在推進科技治理現(xiàn)代化方面，必須克服形式主義和政績工程，拿出切實可行、富有成效的措施。這方面，困難依舊很大，需要有足夠的心理準備，也需要有壯士斷腕的決心來推進改革。只有這樣，才有可能真正推進科技創(chuàng)新治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，為我國的創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略提供關(guān)鍵的制度支撐和政策支撐。

大力推進科技創(chuàng)新的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

當前，中國正在著力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這對于推動我國的科技創(chuàng)新和推進科技治理體系現(xiàn)代化是一個重要的契機，應(yīng)當把科技體制機制的改革嵌入到國家層面的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革當中，加強相關(guān)各項改革措施的系統(tǒng)集成，形成科技體制改革和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的良性互動。

首先，需要充分利用科技創(chuàng)新來支撐當前的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革?？萍紕?chuàng)新對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的支撐需要結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素升級和制度變革這“三大發(fā)動機”。換而言之，就是科技創(chuàng)新怎么與結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素升級和制度變革相結(jié)合的問題。第一，結(jié)構(gòu)優(yōu)化是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最核心的內(nèi)容。結(jié)構(gòu)優(yōu)化必然高度依賴科技創(chuàng)新，如果沒有科技創(chuàng)新經(jīng)濟結(jié)構(gòu)就無法優(yōu)化。一是不再簡單追求高速度，必須通過科技創(chuàng)新提升經(jīng)濟發(fā)展的品質(zhì)，做到速度與效益兼顧。當然速度也不能太低，正如供給側(cè)改革并非排斥需求側(cè)制度，而是要做到兩者結(jié)合，只不過現(xiàn)在更加側(cè)重于供給側(cè)。更多向質(zhì)量和效益傾斜。二是去無效產(chǎn)能。將過剩的、無效的、低質(zhì)量的產(chǎn)能去掉、去庫存，增加有效的供給，特別是高效益、高質(zhì)量的供給。三是進一步發(fā)展服務(wù)型產(chǎn)業(yè)，包括新型高端的服務(wù)業(yè)，包括“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)型產(chǎn)業(yè)等。第二，要素升級。傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素主要包括勞動力、土地、資本、企業(yè)家四大要素，而當今時代技術(shù)是非常關(guān)鍵的生產(chǎn)要素，因此要素升級離不開科技創(chuàng)新。目前的核心問題是科技創(chuàng)新如何為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供有效的技術(shù)供給。同時，技術(shù)供給還影響著勞動力的素質(zhì)和企業(yè)家的創(chuàng)新能力。第三，制度變革，關(guān)鍵是科技成果如何轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力？這就涉及到科技體制機制改革的問題。習近平總書記提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求提高社會生產(chǎn)力水平，但社會生產(chǎn)力如何與科技生產(chǎn)力更好的結(jié)合？這就是體制機制的問題。創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展就是通過科技創(chuàng)新來驅(qū)動發(fā)展，改變原有的增長模式。這不僅僅是技術(shù)創(chuàng)新，還涉及到體制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新等一系列問題。當前環(huán)境下，制度變革說到底還是體制機制問題，還是如何簡政放權(quán)的問題。例如，現(xiàn)在的高等學校管得越多，問題越多，管得越死越不利于創(chuàng)新?？偠灾侨绾握嬲喺艡?quán)的問題。

其次，要積極推動政府及其科技管理部門進行科技創(chuàng)新方面供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。就此而言，這一供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要是提供更多制度供給、政策及服務(wù)供給。第一，是制度供給問題，制度供給和制度變革相關(guān)，具體而言，包括財政投入制度，即如何增加投入的有效性問題、科技成果轉(zhuǎn)化和激勵制度問題、人才制度問題等等。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前國家“千人計劃”專家與其他科研人員相比貢獻并不成比例，實質(zhì)上這些都是制度供給方面的問題。第二，是政策供給問題制度相對穩(wěn)定，而政策是可以更多變化的。長期以來，我國的狀態(tài)是政策和制度沒有明確的區(qū)分，如各種人才計劃究竟是制度安排還是政策安排，這些亟待進一步深入研究?，F(xiàn)在我國科技創(chuàng)新領(lǐng)域的有效制度供給不足，政策供給也不足。第三，是服務(wù)供給問題。即如何提供更多的、更好的科技公共產(chǎn)品，服務(wù)更多的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體問題。這方面與國際發(fā)達水平相比還有很大的差距。

大力推進政府在科技創(chuàng)新方面的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，根本理念是要站在全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來思考和布局，切實簡政放權(quán)，變“管”為“放”，進一步讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。必須把“舉國體制”轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗫渴袌鲋鲗У捏w制。應(yīng)該在如何進一步放開市場和競爭、釋放企業(yè)創(chuàng)新活力、吸引全國和全球創(chuàng)新人才方面多做文章。在這方面，體制機制創(chuàng)新是關(guān)鍵。當前我國科技創(chuàng)新的瓶頸是管理體制和機制的創(chuàng)新，特別是在鼓勵公平競爭、優(yōu)化投資效益、集聚創(chuàng)新人才方面下功夫。目前市場競爭不當、投資浪費嚴重，高端人才缺乏。國際上促進科技創(chuàng)新的成功經(jīng)驗之一就是有好的體制機制來促進競爭，吸引創(chuàng)新人才和企業(yè)聚集。只有這樣，我國才可能真正推動科技體制機制的改革，推進科技治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

責編/張蕾