我國臺灣地區(qū)發(fā)展休閑農業(yè)園區(qū)的經驗和啟示

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(四川省農業(yè)科學院農業(yè)信息與農村經濟研究所，四川 成都 610066)

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我國臺灣地區(qū)發(fā)展休閑農業(yè)園區(qū)的經驗和啟示

常潔，李曉*

(四川省農業(yè)科學院農業(yè)信息與農村經濟研究所，四川 成都 610066)

摘要：通過對我國臺灣地區(qū)休閑農場的實地考察，提出臺灣引導休閑農場發(fā)展的法制、規(guī)范、管理等經驗。對比大陸現(xiàn)階段休閑農業(yè)園區(qū)的發(fā)展，提出目前園區(qū)開發(fā)、建設、管理中存在專項法規(guī)缺失、用地政策不明、標準引導雜亂等問題，并提出應加強理論、立法、規(guī)范、政策等方面的探索和研究，以推進大陸休閑農業(yè)園區(qū)的有序發(fā)展。

關鍵詞：臺灣；休閑農業(yè)園區(qū)；經驗；啟示

自2013年中央“一號文件”鼓勵 “資本下鄉(xiāng)”、首提“家庭農場”后，工商資本進入農業(yè)發(fā)展農業(yè)特色園區(qū)，家庭農戶發(fā)展家庭示范農場已成為了目前大陸農業(yè)適度規(guī)模經營方式的主要方向，休閑農業(yè)園區(qū)和家庭式的休閑農場也成為了休閑農業(yè)的主營業(yè)態(tài)。

1臺灣發(fā)展休閑農業(yè)園區(qū)的經驗

從經營主體的行為特征看，大陸的休閑農業(yè)園區(qū)、休閑農場、觀光農園、鄉(xiāng)村酒店、農家樂等均屬于臺灣“休閑農場”的概念范疇。臺灣發(fā)展休閑農業(yè)已有40多年的時間，其對休閑農場的管理規(guī)制、開發(fā)建設、品質認證、財政扶持等，均具有較為完整的政策引導體系。對比臺灣休閑農場，有以下幾點借鑒。

1.1管地不管人，休閑農業(yè)專項法規(guī)較為完善

臺灣農業(yè)的發(fā)展也經歷了從屬地屬人制(即農用地使用必須是農戶本身)向屬地不屬人制(農地經營多元制)、從農地農業(yè)經營為主導(農地經營中農業(yè)收入必須占主導)向農地休閑經營為主導(休閑旅游收入占農地經營主導)的發(fā)展歷程，休閑農場經濟也從農業(yè)經濟向農游體驗和服務經濟轉變。作為臺灣休閑農業(yè)法規(guī)之法源的“農業(yè)發(fā)展條例”于1973年9月3日制定頒布，之后歷經8次修正4次增訂，在2010年12月8日公布增訂后，形成現(xiàn)行的總共77條法律形態(tài)。主要規(guī)范了土地利用、農業(yè)生產、農產運銷、價格與貿易、農民福利與農村建設，以及農業(yè)研究與推廣，并明確了“休閑農業(yè)”、“休閑農場”的名詞定義，為后續(xù)專項法規(guī)的制定奠定了基礎。對休閑農場的管理，臺灣從2011年分別出臺了《休閑農場籌設審查作業(yè)要點》、《申請休閑農場內農業(yè)用地作休閑農業(yè)設施容許使用審查作業(yè)要點》、《休閑農場專案輔導實施作業(yè)要點》、《休閑農場服務品質認證標準》等管理辦法和標準，涵蓋了立項申報、開發(fā)建設、用地轉變、專案輔導、品質認證等多個方面，休閑農業(yè)法規(guī)體系較為完善。

1.2對休閑農業(yè)設施用地明確開發(fā)類型并進行約束

臺灣對休閑農場的用地規(guī)模、使用分區(qū)、使用限制等主要由2011年頒布的《休閑農業(yè)輔導管理辦法》進行規(guī)范和約束，該法令2015年又進行了修訂。休閑農場的建設規(guī)模方面，臺灣明確規(guī)定，休閑農場中農業(yè)用地面積不得低于農場面積的90%，農場規(guī)模不得小于5000m2，同時也明確規(guī)定了休閑農業(yè)設施用地的主要類型和用地上限。從用地類型上看，休閑農業(yè)設施用地主要涵蓋了住宿、餐飲、農產品加工廠、農產品與農村文物展室及教育解說、門票收費設施、警衛(wèi)、農業(yè)體驗、生態(tài)體驗、休閑步道、水土保持、環(huán)衛(wèi)、露營、景觀、農村道路等22項設施類型，用地規(guī)模方面要求用地總面積不超過休閑農場農業(yè)用地面積的10%(不含有農村道路用地)，用地變更的最低條件是休閑農業(yè)設施用地規(guī)模超過2m2以上。

1.3政策扶持多元，協(xié)會管理有力，品質認證推廣有效

為了更好地引導休閑農場的發(fā)展，臺灣農委會專門設立了休閑農業(yè)管理、輔導和推廣科室，并于2012年出臺了《休閑農場專案輔導實施作業(yè)要點》，由政府搭建平臺，對休閑農場申報、開發(fā)、建設等進行輔導。休閑農業(yè)發(fā)展協(xié)會作為休閑農場品質管理的主要單位，于2010年開始實施《休閑農場服務品質認證標準》，用于指導休閑農場的品質化發(fā)展。同時，協(xié)會也承擔了休閑農場的人才培育和就業(yè)信息發(fā)布，與國立屏東大學、屏東科技大學、桃園創(chuàng)新技術學院、東海大學等進行產學研合作平臺的搭建，進行經營管理師認證、農場經營職能認證等培訓平臺的搭建，休閑農業(yè)知識查詢平臺和學習資源平臺的搭建等服務。

表1　臺灣引導休閑農場開發(fā)建設的現(xiàn)行法規(guī)

2現(xiàn)階段大陸休閑農業(yè)園區(qū)存在的主要問題

現(xiàn)階段，大陸沒有休閑農場的說法，但與休閑農場相關的概念在大陸又非常的多，休閑農莊、農家樂、鄉(xiāng)村酒店、農業(yè)園區(qū)、農業(yè)景區(qū)、市民農園、觀光果園等均與休閑農場相似。究其原因，是由于大陸對休閑農業(yè)的研究尚處于起步階段，國家對休閑農業(yè)尚沒有像臺灣一樣具備較為完善的法律法規(guī)和開發(fā)規(guī)制，因此在現(xiàn)階段大陸的休閑農業(yè)園區(qū)開發(fā)、建設和管理也存在以下幾大主要問題：

2.1引導開發(fā)建設的統(tǒng)一性法規(guī)、標準缺乏

休閑農業(yè)園區(qū)或休閑農場的開發(fā)建設標準不一，標準打架的現(xiàn)象經常出現(xiàn)。以園區(qū)或農場的道路建設為例，若按照A級景區(qū)的標準，3A級景區(qū)主干通道則必須為雙車道。但現(xiàn)實條件是多數園區(qū)或農場在開發(fā)的時候均以滿足生產的鄉(xiāng)村機耕道、土地整理、高標準農田等標準執(zhí)行。而若想享受現(xiàn)有的土整、水利、農業(yè)設施等專項資金扶持，又必須按照相應的標準和規(guī)范進行園區(qū)的開發(fā)和建設，也直接導致了其遭遇多重標準打架、標準選擇困難、開發(fā)建設不可持續(xù)等諸多問題。

2.2缺乏對休閑農業(yè)設施用地的具體要求和管理法規(guī)

目前大陸休閑農業(yè)園區(qū)多為自發(fā)式發(fā)展，尚未進入政府有序、規(guī)范、持續(xù)發(fā)展引導的階段，休閑農業(yè)園區(qū)的土地使用管制主要受土地管理法、基本農田保護條例、水土保持法等其他多項法律法規(guī)的限制，也導致了很多企業(yè)在休閑農業(yè)園區(qū)的土地使用中對用地條件不確定、用地規(guī)模不確定、開發(fā)限制不確定。其次，盡管大陸鼓勵各地大力發(fā)展休閑農業(yè)，但現(xiàn)階段沒有休閑農業(yè)設施用地的相關管理辦法，對農用地轉為休閑農業(yè)設施用地的土地政策也尚未放開，這也造成了多數企業(yè)或農戶在發(fā)展休閑農業(yè)園區(qū)或農場的過程中，盲目投入、過度開發(fā)的情況出現(xiàn)。

2.3標準多、雜、亂，對區(qū)域休閑農業(yè)園區(qū)發(fā)展存在品質管理障礙

由于大陸對休閑農業(yè)園區(qū)或農場的管理為典型的多頭管理體制，既有旅游部門的鄉(xiāng)村旅游標準，又有農業(yè)部門的休閑農業(yè)標準，因此現(xiàn)階段休閑農業(yè)園區(qū)或農場的質量管理方面目前沒有統(tǒng)一的標準。具體而言，從國家標準層面，現(xiàn)階段就涉及了農業(yè)旅游示范點、休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范點、休閑農莊、A級景區(qū)等多個標準和規(guī)范。同時，地方適用性標準推廣困難。以四川省為例，休閑農場的質量管理涉及到A級景區(qū)等標準，同時還涉及了鄉(xiāng)村酒店、農家樂、鄉(xiāng)村休閑度假旅游區(qū)等多個地方性標準(見表2)。部門多頭引導，多規(guī)范認證的現(xiàn)象突出，也增加了標準認證不權威、標準推廣不暢通，經營主體的申報積極性不高等情況。

表2　四川省引導休閑農業(yè)園區(qū)開發(fā)建設的現(xiàn)行標準

3對大陸發(fā)展休閑農業(yè)園區(qū)的幾點建議

對比臺灣經驗，針對大陸目前休閑農業(yè)園區(qū)發(fā)展中存在的問題，提出以下幾點建議：第一，理順管理體制，做好歸口管理工作，探索休閑農業(yè)專項法律法規(guī)的出臺，為休閑農業(yè)園區(qū)的發(fā)展提供法律依據；第二，加強休閑農業(yè)的基礎研究尤其是休閑農業(yè)資源評價、價值評估體系的研究，強化休閑農業(yè)發(fā)展的理論支撐體系；第三，借鑒臺灣經驗，做好休閑農業(yè)發(fā)展的產業(yè)、人才、金融以及專類用地政策的研究，尤其是現(xiàn)階段比較突出的休閑農業(yè)專類用地配套等政策問題的研究，為休閑農業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設提供有力的輔導引導政策支撐；第四，進一步探索適用于大陸休閑農業(yè)園區(qū)發(fā)展的通用規(guī)范或標準，大力提升休閑農業(yè)園區(qū)的標準化、品質化管理水平。

參考文獻：

[1]段兆麟.臺灣休閑農業(yè)發(fā)展的回顧、現(xiàn)況與趨勢[J].華北農學報,2010,(第S3期).

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[3]李晗林，周瓊.臺灣休閑農業(yè)法律法規(guī)體系特點分析與啟示[J]．臺灣農業(yè)探索，2012(3): 5-8.

收稿日期：2015-11-30

作者簡介：常潔(1983-)，女，碩士，主要從事園區(qū)規(guī)劃工作。 E-mail：150467084@qq.com。*為通訊作者。