廣東省城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新探析

王升平（中共廣東省委黨校 校刊編輯部，廣東　廣州510053）

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廣東省城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新探析

王升平（中共廣東省委黨校 ?？庉嫴浚瑥V東廣州510053）

[摘 要]目前，廣東城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)踐形式主要包括參與吸納型、社區(qū)服務(wù)改善型、技術(shù)創(chuàng)新型、主體構(gòu)建型等，可謂成效顯著，但同時，廣東城市社區(qū)治理的機(jī)制運(yùn)行也存在著社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)不合理、整體協(xié)作能力不足，社區(qū)公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)責(zé)不匹配，社會資本的調(diào)動和利用不充分等問題。加強(qiáng)社會資本的構(gòu)建和有效利用，充分發(fā)揮特殊性社會資本的治理功能；以實(shí)體性公共空間和網(wǎng)絡(luò)型公共空間為抓手，促進(jìn)公共空間的型塑和激活；通過社區(qū)發(fā)展公司等的構(gòu)建，加強(qiáng)社區(qū)治理主體力量的進(jìn)一步培育，是促進(jìn)廣東城市社區(qū)治理機(jī)制進(jìn)一步完善的可能路徑。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)治理；機(jī)制；治理主體；協(xié)作

社區(qū)治理機(jī)制指的是社區(qū)治理所涉及的主體、制度、環(huán)境等要素的構(gòu)成形態(tài)及互動結(jié)構(gòu)，完善社區(qū)治理機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治的前提、是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。近年來，廣東在城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新方面采取了一系列措施，取得了顯著成效，但同時也存在著一些問題?？偨Y(jié)廣東在完善城市社區(qū)治理機(jī)制過程中所取得的成效、存在的問題及創(chuàng)新路徑，對于推進(jìn)廣東城市社區(qū)治理機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。

一、廣東城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的主要類型

機(jī)制創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)，而基層治理機(jī)制創(chuàng)新，往往是基層社會治理能力現(xiàn)代化的重要動力來源。鑒于此，廣東各地近年來在城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新方面開展了一系列探索，其主要成果可歸結(jié)為如下三種類型。

（一）參與吸納型

社區(qū)參與是政治參與的基本層次，更好地發(fā)揮各類治理主體的作用，促進(jìn)其對社區(qū)公共事務(wù)的有效參與，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理機(jī)制逐步完善的重要路徑。廣東在社區(qū)治理參與機(jī)制構(gòu)建方面的代表性成果主要有以下兩類。

1.居民——鄰里參與型，以湛江廉江市羅州街道“鄰居理事會”的構(gòu)建為代表。羅州街道的“鄰居理事會”是在回應(yīng)居民訴求日益多元化、治理難度日益加大這一現(xiàn)實(shí)困境的過程中發(fā)展起來的，其目的是使居民成為社區(qū)“理事”，以實(shí)現(xiàn)對社區(qū)的自我管理。從運(yùn)作過程上看，它具有如下特點(diǎn)。其一是精選理事。社區(qū)理事會成員以當(dāng)?shù)氐睦细刹俊⒗宵h員、退伍軍人或經(jīng)濟(jì)文化能人為主，這些人往往具有較高威望，能集聚起較高的社會信賴度，在當(dāng)?shù)赜休^強(qiáng)的話語權(quán)。這種“能人型”理事在當(dāng)?shù)仄鸬搅艘庖婎I(lǐng)袖的作用、在社區(qū)治理進(jìn)程中有效發(fā)揮了輿論引導(dǎo)和意見傳達(dá)的功能。其二是構(gòu)建志愿者隊(duì)伍。羅州街道在每個理事會下面，都組建了一只包括5—8人的、由學(xué)生、退伍兵、待業(yè)青年、退休干部、黨員、團(tuán)員等組成的志愿者隊(duì)伍，承擔(dān)社區(qū)調(diào)解、民意收集、社區(qū)照顧等職能。其三是加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)?！班従永硎聲敝饕纬闪巳缦滤姆N治理機(jī)制，即：利益訴求受理機(jī)制，意在有效收集民意；聯(lián)席會議機(jī)制，由街道每月組織各理事會成員召開一次，目的在于商討社區(qū)治理實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的各種問題；領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)包案機(jī)制，由理事會每半月組織居民召開一次“百姓說事”，集中收集居民對于社區(qū)治理的意見，并將居民訴求轉(zhuǎn)達(dá)相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)處理；維權(quán)評議機(jī)制，由街道對理事會的工作進(jìn)行評議[1]?？傮w而言，“鄰居理事會”在構(gòu)成成員上具有非官方性特征，更易得到居民的接納和認(rèn)可，能起到較好的信息溝通與傳達(dá)功能；“鄰居理事會”的建制化運(yùn)作，擺脫了信息溝通和問題處理的隨意性，信息的及時溝通、問題的及時處理，有助于將問題化解在萌芽狀態(tài)，從而維護(hù)社區(qū)居民的利益、促進(jìn)社區(qū)和諧。

2.協(xié)商探討——多層互動型，以佛山市南海區(qū)社會政策觀測體系的構(gòu)建為代表。南海的社會政策觀測站作為一種聯(lián)系居民與政府的溝通機(jī)制，主要包含三個步驟：一是通過基層協(xié)商交流而實(shí)現(xiàn)居民意見的收集；二是由專門的觀測人員進(jìn)行居民意見的有效整理與匯集、并形成社區(qū)提案；三是將社區(qū)提案報送政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行辦理。一般而言，南海的社會政策觀測站都設(shè)在基層社區(qū)，其聯(lián)系的基層主體包括居委會、經(jīng)濟(jì)聯(lián)社、參理事會等社區(qū)自治組織，及專業(yè)度較高的民間社會組織、政策觀測員、專家學(xué)者、媒體等。從任務(wù)上看，社會政策觀測站的職能主要有兩項(xiàng)：一是發(fā)揮溝通作用，聯(lián)系社區(qū)群眾和各自治機(jī)構(gòu)、將相關(guān)基層意見上達(dá)給政府機(jī)構(gòu)，或是政府機(jī)構(gòu)將一些有意推行的政策傳達(dá)給政策觀測站，由政策觀測站去了解居民對于政策的反應(yīng)；二是形成社案，每個社會政策觀測站每年需向鎮(zhèn)或區(qū)社工委提交一份規(guī)范的、標(biāo)準(zhǔn)的、有實(shí)際操作意義的社案[2]?？傮w而言，南海的社會觀測體系有兩個方面的特征：首先，它強(qiáng)調(diào)信息收集的專業(yè)化和專門化。社會政策觀測站的成員多為專職性的，這使其能專門致力于對社會問題的收集，確保了信息收集的主動性、全面性、準(zhǔn)確性。其次，社案的提交具有較強(qiáng)的規(guī)范性。由于社案的形成基于觀測站成員對于社區(qū)治理信息的專業(yè)化收集、對于居民利益訴求的專業(yè)化了解，使得其對社區(qū)治理的建議往往相對較為理性和科學(xué)，而其對居民利益訴求的反映也往往較為準(zhǔn)確和透徹，這對于政府提升社區(qū)治理能力、改進(jìn)社區(qū)治理機(jī)制，具有重要的參考意義。

（二）社區(qū)服務(wù)改善型

服務(wù)改善是構(gòu)建服務(wù)型政府的必然要求，也是社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的重要目的。廣東在推進(jìn)社區(qū)服務(wù)改善方面也進(jìn)行了一系列探索，取得了一些成果。

1.推進(jìn)“產(chǎn)業(yè)社區(qū)”建設(shè)，主要以佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)等地的實(shí)踐為代表。佛山作為廣東的工業(yè)重鎮(zhèn)，下轄諸多工業(yè)園區(qū)，處理和定位好政企之間的關(guān)系，是當(dāng)?shù)卣ぷ鞯闹刂兄?。正確處理和定位政企關(guān)系，關(guān)鍵在于要服務(wù)好工業(yè)園區(qū)的企業(yè)及其員工，為企業(yè)打造一個寬松的投資環(huán)境，為企業(yè)員工打造一個溫馨和諧的家園。為提升政府對企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，2013年，佛山市高新區(qū)成立了由原來的園區(qū)服務(wù)中心升級而來的新型產(chǎn)業(yè)社區(qū)服務(wù)中心。在產(chǎn)業(yè)社區(qū)服務(wù)中心內(nèi)，設(shè)立了黨群窗口、企業(yè)服務(wù)窗口、調(diào)解窗口和綜合管理窗口等，提供包括企業(yè)黨、工、青、婦組織建設(shè)及管理、困難幫扶、規(guī)劃建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)等在內(nèi)的多種服務(wù)。這種結(jié)合工業(yè)園區(qū)特點(diǎn)的“產(chǎn)業(yè)社區(qū)”建設(shè)思路，其主要優(yōu)勢在于：首先，多元化、綜合性的服務(wù)窗口的建立，使企業(yè)的黨建、糾紛處理、證照辦理等更為便捷和高效，從而能有效減少企業(yè)經(jīng)營的時間和人力成本；其次，多元化、集約化的服務(wù)，能為企業(yè)發(fā)展做好有效的“后勤”保障（如知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、甚至企業(yè)發(fā)展規(guī)劃的優(yōu)化等），提高企業(yè)經(jīng)營的成功率；再次，從總體上看，這種全面的服務(wù)，對于優(yōu)化當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境、構(gòu)建良好的勞工關(guān)系、促進(jìn)外來人口與本地人口公共服務(wù)的均等化等，都有著積極意義。

2.以社區(qū)協(xié)商和網(wǎng)格化治理為契機(jī)推動社區(qū)服務(wù)升級，以廣州市海珠區(qū)的社區(qū)服務(wù)機(jī)制改革為代表。在海珠區(qū)赤崗街，社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新形成了一攬子計(jì)劃。首先是設(shè)立“兩代表一委員”聯(lián)動收集社情民意項(xiàng)目，即“303”（諧音“心連心”）工作室。海珠區(qū)赤崗街將黨代表、人大代表、政協(xié)委員等進(jìn)行了有序組織、使其分片區(qū)主動聯(lián)系群眾，定向?yàn)楫?dāng)?shù)鼐用裉峁扒笾鷰头觥?、“涉法、涉訴、涉訪”等服務(wù)，使居民的利益訴求有表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的渠道。其次，海珠區(qū)還以網(wǎng)格化管理為契機(jī)，安排社區(qū)網(wǎng)格員承擔(dān)起上門采集信息、了解群眾訴求的任務(wù)，力求通過與居民的及時溝通，使矛盾得以化解在萌芽狀態(tài)。同時，網(wǎng)格員還主動承擔(dān)起了居民證件代辦員的角色，當(dāng)居民因上班等原因而無法親自到居委會辦理證件時，只需提供相關(guān)材料給網(wǎng)格員，就可由網(wǎng)格管理員代為辦理。目前，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)70%以上的證件都是由網(wǎng)格員代辦的[3]。總的來說，海珠區(qū)這種以網(wǎng)格化治理為基礎(chǔ)的服務(wù)提升模式，主要具有兩個方面的特點(diǎn)：一是服務(wù)的貼身性和主動化，與以往的社區(qū)服務(wù)往往需要居民自身去索求、社區(qū)治理機(jī)構(gòu)被動供給不同，海珠區(qū)通過網(wǎng)格化治理的人員配備，實(shí)現(xiàn)了上門服務(wù)、主動服務(wù)，拉近了居委會、政府與居民之間的距離，有助于增強(qiáng)居民對于居委會、基層政府的信任度；二是服務(wù)與協(xié)商溝通相結(jié)合。服務(wù)供給的有效性，取決于其滿足居民需求的程度。海珠區(qū)在服務(wù)供給上的創(chuàng)新不僅在于送服務(wù)上門，更在于它強(qiáng)調(diào)與居民的主動溝通，主動進(jìn)行信息的全面采集，這對于提升社區(qū)服務(wù)與居民訴求之間的契合性、提升社區(qū)服務(wù)的針對性和居民的社區(qū)治理滿意度，都有著重要意義。

（三）主體構(gòu)建型

社區(qū)治理主體是社區(qū)治理的承載者，是社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的前提性因素。廣東在社區(qū)治理主體創(chuàng)新方面也作出了諸多努力，為社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)奠定了良好的基礎(chǔ)。

1.成立社區(qū)性的公益基金會。目前，對于全國及廣東大部分社區(qū)而言，社區(qū)居委會運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)主要都來源于政府，這種經(jīng)費(fèi)上的依賴性，是導(dǎo)致居委會“內(nèi)卷化”、行政化的重要原因。而公益性基金會的成立，或可為化解社區(qū)資金來源的單一化問題提供思路。例如，深圳龍崗南坑社區(qū)就成立了圓夢南坑社區(qū)基金會，較好地發(fā)揮了社會建設(shè)“蓄水池”的作用。南坑社區(qū)基金會雖然誕生的時間不長（成立于2013年9月），但其組織卻十分規(guī)范：首先是在籌備方面，龍崗區(qū)民政局、坂田街道、南坑社區(qū)工作站專門成立了籌備工作小組，保證了組織的有力性。此外，龍崗區(qū)民間組織管理辦公室還派出了專業(yè)人士對基金會的成立過程進(jìn)行輔導(dǎo)，以解決籌備過程中的技術(shù)性問題。其次是組織架構(gòu)清晰?；饡贫讼鄳?yīng)的章程，選舉產(chǎn)生了會長、副理事長、秘書長等；同時還組織起了由當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)家、居民、政府代表等組成的理事[4]，理事的多元性有助于提升對基金會運(yùn)轉(zhuǎn)過程的監(jiān)督的有效性，同時也有助于提升基金會的資金來源的廣度。

2.積極引入外來人口參與社區(qū)治理。在廣東，通過引入外來人口參與社區(qū)治理，以促進(jìn)社區(qū)治理主體的進(jìn)一步多元化、推進(jìn)普惠型公共服務(wù)的實(shí)施，是近幾年廣東社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)之一。例如，中山從2008年起就開始探索社區(qū)建設(shè)的“2+8+N”模式，其中，“2”指各村居組建社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會兩個主體；“8”指各社區(qū)服務(wù)中心承擔(dān)民政殘聯(lián)、勞動社保等8項(xiàng)職能，提供相對普惠型的公共服務(wù)；“N”則指各村根據(jù)實(shí)際培育社區(qū)各種社會組織，作為公共服務(wù)供給的社會主體。在實(shí)際運(yùn)作中，中山等地的“2+8+N”模式的特點(diǎn)在于兩個方面：一是其著眼點(diǎn)在于公共服務(wù)供給的均等化，即針對外來人口和本地人口盡量提供相對公平的公共服務(wù)；二是在政治參與層面上，致力于促進(jìn)外來人員對基層民主的參與，使其能真正融入到本地的治理創(chuàng)新之中[5]。這種打破戶籍限制、推進(jìn)公共服務(wù)普惠化的創(chuàng)新，有助于消彌本地人與外地人之間的隔閡，增強(qiáng)外來務(wù)工人員的城市融入感和工作積極性。

二、廣東城市社區(qū)治理機(jī)制運(yùn)行所存在的問題

（一）居民對社區(qū)治理的參與存在結(jié)構(gòu)性偏差

居民對社區(qū)事務(wù)的參與，可依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分為不同的類型。根據(jù)參與的形式來分，可分為文娛型參與和公務(wù)型參與；根據(jù)參與的頻率來分，可分為“事件化參與”和“常態(tài)化參與”；根據(jù)參與的目的來分，可分為“維權(quán)型參與”和“服務(wù)型參與”。其中，文娛型參與以身心娛樂、健身、社交為目的，一般不涉及公共性的利益訴求，而公務(wù)型參與則以某一公共利益訴求為指向；“事件化參與”以社區(qū)公共問題的出現(xiàn)為軸心，有問題則參與，無問題則沉寂；而“常態(tài)化參與”則是指常規(guī)化、定期化、機(jī)制化的參與。“維權(quán)型”參與以居民利益的受損為前提，它更多地是利己性的，當(dāng)利益受損的現(xiàn)實(shí)發(fā)生時，則居民參與度高，否則參與度低，而“服務(wù)型參與”更多地是“利他”性的，它具有隨機(jī)性、零散性、長期性特征。

社區(qū)居民參與類型

而廣東社區(qū)居民的參與，存在的問題主要在于以下兩個方面：其一，以文娛型參與為主，公務(wù)型參與少。在對廣州市某小區(qū)居民的訪談中，一位年齡約50歲的女性居民說道：“平時沒事一般不去參與什么社區(qū)活動，自己平時工作、家庭的，根本沒時間管這些。我平時就愛出來（廣場上）跳跳舞，健健身，當(dāng)是放松運(yùn)動一下。晚上大家在一起，熱鬧一下，社區(qū)嘛，不就是個休息放松的地方嗎”。這一觀點(diǎn)代表了社區(qū)較大部分中老年人（尤其是作為全職家庭主婦的女性、或是退休人員）的態(tài)度。目前，廣東居民參與社區(qū)事務(wù)的組織化形式主要有成立業(yè)委會、參與社區(qū)志愿團(tuán)隊(duì)、組建文娛性團(tuán)隊(duì)等，但總體而言，除文娛性參與外，對業(yè)委會和社區(qū)志愿團(tuán)隊(duì)感興趣的往往是那些最初的組織者和少數(shù)后來加入的活躍者，對于多數(shù)普通居民而言，往往都是有事才被拉去參加某個活動或會議，多數(shù)情況下，參加活動或會議也往往是礙于情面而去應(yīng)付一下。訪談中，廣州某社區(qū)一位中年男性說，“如果不是硬拉著我們?nèi)プ鰝€居民代表，不去不好意思，還真的不想去參加那些個業(yè)委會的會議，因?yàn)槎鄶?shù)時候解決不了什么實(shí)際問題?！逼涠?，以事件型參與、維權(quán)型參與為主，而常態(tài)化參與、服務(wù)型參與仍有欠缺。事件化參與和維權(quán)型參與有一個共同點(diǎn)，那就是只要影響其自身利益的“事件”一結(jié)束，其參與的動力就消解或喪失，由于缺乏常態(tài)化的參與和協(xié)商機(jī)制、缺乏制度的保障，往往導(dǎo)致包括基層政府在內(nèi)的社區(qū)治理機(jī)構(gòu)只是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式地解決問題，無法上升到制度層面進(jìn)行根本性的解決。而常態(tài)化參與是基于制度結(jié)構(gòu)及居民參與意愿而展開的穩(wěn)定型參與，其中，制度對于居民參與的吸納、居民自身對于社區(qū)參與的訴求二者缺一不可。此外，服務(wù)型參與強(qiáng)調(diào)的則是居民通過志愿精神的發(fā)揮，不求回報地為社區(qū)提供力所能及的公共服務(wù)，如為社區(qū)獨(dú)居老人、困難戶提供照顧和看護(hù)，自覺開展鄰里守望，甚至捐建社區(qū)的公用設(shè)施等。但從我們調(diào)研的對象來看，廣東社區(qū)居民的參與多為事件型參與、維權(quán)型參與。拿業(yè)委會來說，居民參與較活躍的時期往往是其利益受損較為嚴(yán)重的時期（如物業(yè)公司不合理收費(fèi)、物業(yè)管理不到位、房屋質(zhì)量出現(xiàn)較嚴(yán)重問題等），在平時，這種參與的意愿往往處于沉寂狀態(tài)。此外，社區(qū)居民總體的志愿服務(wù)精神也仍較為欠缺，尤其是在商品房社區(qū)大規(guī)模興起的情況下，“各人自掃門前雪”、“事不關(guān)己、高高掛起”的心態(tài)十分普遍。在我們的訪談中，廣州某社區(qū)的一位中年男性說：“平時在社區(qū)里面看到什么垃圾亂放亂丟之類還是會去跟物業(yè)反映，甚至自己也會去弄的；但你說要平時去參與什么大的志愿服務(wù)的話，我一個是沒有時間，另外也不知道怎么去加入這樣的組織?！?/p>

（二）社會組織的結(jié)構(gòu)與功能存在不足

在第三方公益機(jī)構(gòu)的構(gòu)建方面，盡管廣東近幾年在這方面也進(jìn)行了諸多改革、取得了諸多成績，但由于社會組織培育和發(fā)展的長期性，使得社會組織在社區(qū)治理機(jī)制完善中所發(fā)揮的功能仍十分有限。這主要表現(xiàn)為：其一，社會組織中立基于社區(qū)的比較少，尤其是能夠承擔(dān)起社區(qū)照顧、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)互助、社區(qū)調(diào)解等功能的社會組織數(shù)量并不多；即便是社區(qū)性社會組織，其與居民之間的關(guān)系也并不緊密，一些居民對于社區(qū)性社會組織的性質(zhì)、宗旨、功能等并不熟悉。此外，社會組織的資金來源也較為單一，由社區(qū)居民或企業(yè)參與捐助、互助成立的社區(qū)性社會組織基本處于空缺狀態(tài)。其二，公益性的社區(qū)發(fā)展公司仍較為稀缺。在西方，公益性社區(qū)發(fā)展公司是社區(qū)服務(wù)供給的重要力量，但在廣東，這類組織仍十分少見。事實(shí)上，基于公司化的組織形式、以部分子公司的營利性項(xiàng)目為主要資金來源的社區(qū)發(fā)展公司，相對于一般的純公益性社會組織而言，具有更高的運(yùn)作效率、具有更好的發(fā)展可持續(xù)性，它對于推進(jìn)廣東的社區(qū)發(fā)展具有十分重要的意義。但是就目前而言，由于志愿傳統(tǒng)的欠缺、及傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型社區(qū)服務(wù)供給模式的限制，廣東的社區(qū)發(fā)展公司并沒有得到重視和有效發(fā)展。

（三）社會資本的調(diào)動和利用不夠充分

費(fèi)孝通先生曾將中國的社會關(guān)系形態(tài)描述成“差序格局”[6]。國內(nèi)許多學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，由于中國社會的信任大多發(fā)生于以家庭及自我為中心的熟人之間，因此，中國社會是一個低信任度的社會，并認(rèn)為，這是中國社會的基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)不暢的重要原因。我們認(rèn)為，中國式的差序格局狀態(tài)其實(shí)也是可以承載中國式的社區(qū)基層民主的。這是因?yàn)?，從“差序格局”式熟人社會的生成上看，它既可能以家族為中心、基于血緣和親族關(guān)系而形成，也可能基于地緣（因?yàn)榫幼≡谕粋€社區(qū)）和業(yè)緣（不僅居住在同一個社區(qū)，還可能是一個單位的同事）而形成。無論基于何種形式而形成的熟人社會，其基本特征都在于人與人之間因?yàn)槭熳R而交往密切、相互之間具有較強(qiáng)的信任度，這種強(qiáng)信任的存在使得社區(qū)成員能夠在一起協(xié)商共事，它為協(xié)商民主的發(fā)展提供了良好的前提。事實(shí)上，目前社區(qū)治理所面臨的問題不在于傳統(tǒng)的熟人社會阻礙了治理的發(fā)展，而在于隨著現(xiàn)代商品房社區(qū)的興起，中國傳統(tǒng)的這種熟人社會關(guān)系正在被打破，社區(qū)內(nèi)部成員正在逐漸陌生化。這種陌生化，削弱了傳統(tǒng)的社區(qū)互信，消解了社區(qū)的“特殊性社會資本”（關(guān)于特殊性社會資本的內(nèi)涵，將在后文闡述），使得社區(qū)居民之間由傳統(tǒng)的相互信任和依賴，轉(zhuǎn)向了相互戒備。信任的弱化不僅影響了社區(qū)協(xié)商民主的運(yùn)轉(zhuǎn)，也影響了鄰里守望、互幫互助等功能的發(fā)揮，因此，對于現(xiàn)代社區(qū)而言，如何通過公共空間的構(gòu)建而使居民走出家庭、走向社區(qū)，重新建立起基于地緣關(guān)系的熟人社會，并基于此而展開對公共事務(wù)的協(xié)商、并推進(jìn)鄰里間的相互守望，是當(dāng)前所面臨的一個重要問題。

廣東部分地區(qū)在這方面也做了一些工作，但相對而言，這些工作還十分不足。根據(jù)主要居住群體的不同，我們可將廣東的社區(qū)劃分為老公房為主的社區(qū)、商品房為主的社區(qū)、村改居社區(qū)、城中村為主的社區(qū)等四種類型。在以老公房為主的社區(qū)，其房源多屬于原來的單位福利房，所居住的人群多為同一單位的員工，人與人之間熟識度較高，它在一定程度上具有傳統(tǒng)村落所具有的那種熟人社會的特征；而商品房為主的社區(qū)多由來自四面八方的房產(chǎn)購買者組成，他們具有不同的工作單位、不同的年齡層次、不同的職業(yè)和身份，人們雖然居住在一個共同的空間之中，但熟識度卻并不高。以商品房為主的社區(qū)居民相互之間的熟識度的構(gòu)建，需要社區(qū)公共空間的有效搭建。這種公共空間的目的在于讓居民走出家庭，走向社區(qū)，開展集體性的活動、或就社區(qū)公共問題進(jìn)行探討。但就目前而言，廣東大多數(shù)社區(qū)在公共空間的構(gòu)建上仍十分欠缺，這種不足一方面表現(xiàn)為一些社區(qū)的公共活動設(shè)施十分欠缺，居民缺乏一個能夠聚集起來共同活動、共同聊天、探討社區(qū)公共事務(wù)的地方；另一方面也表現(xiàn)為居委會等機(jī)構(gòu)在社區(qū)活動的組織、社區(qū)民主機(jī)制的構(gòu)建方面仍存在不足。而少量已經(jīng)形成的常規(guī)性社區(qū)活動和社區(qū)民主機(jī)制，又存在著年輕人參與少、老年人參與多的現(xiàn)實(shí)困境。

三、廣東推進(jìn)城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的路徑

推進(jìn)城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新，是廣東實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的必然選擇，是促進(jìn)廣東經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的必由之路。推進(jìn)社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新，廣東可從以下三個方面著手。

（一）社區(qū)治理主體力量的進(jìn)一步培育、調(diào)動與協(xié)調(diào)

一是社工的普遍化、可及化、互動化。社工是社區(qū)服務(wù)的重要供給主體，但就目前而言，由于受專業(yè)社工的欠缺、社工待遇水平偏低等因素的影響，廣東的社工隊(duì)伍存在著人才欠缺、流動性大、服務(wù)供給不足等缺陷，亟待進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。推進(jìn)社會工作的完善，核心在于推進(jìn)社會工作及社會工作者的普遍化、可及化、互動化。所謂普遍化，就是要使社會工作及社會工作者遍及各個社區(qū)，使其在社區(qū)的環(huán)境維護(hù)、社區(qū)照顧方面發(fā)揮更大的作用，從而為社區(qū)提供更為專業(yè)、周到的服務(wù)；所謂可及化，就是要通過廣泛的宣傳，使廣大居民了解社會工作及社會工作者，通過設(shè)立志愿崗?fù)?、廣泛告之聯(lián)系方式等，使社會工作能夠更便捷地獲得；所謂互動化，就是要促進(jìn)社會工作者與社區(qū)居民之間的交流，增強(qiáng)廣大居民對于社會工作的本質(zhì)及服務(wù)內(nèi)容的把握，增強(qiáng)廣大居民對于社會工作及社會工作者的認(rèn)可，并在遇到問題時主動尋求幫助。對于社會工作者而言，就是要在這種交流中了解居民的需求，不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，以更為專業(yè)的態(tài)度和技能為社會居民提供更好、更專業(yè)、更周到的服務(wù)。這不僅要求我們要加強(qiáng)社工隊(duì)伍的培訓(xùn)，更要切實(shí)提高社工隊(duì)伍的待遇，設(shè)立社工隊(duì)伍的績效考核機(jī)制，使社工成為一種體面的、為社會所尊重的、能留得住人才的職業(yè)。

二是加強(qiáng)新型主體的培育。推進(jìn)社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新，需要有更多新的主體來承接社會服務(wù)，這是構(gòu)建社區(qū)公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制、提升公共服務(wù)供給效率的重要基礎(chǔ)。社區(qū)公共服務(wù)的新的供給主體，我們認(rèn)為在目前主要可從推進(jìn)社區(qū)發(fā)展公司和社區(qū)基金會的建設(shè)入手。對于社區(qū)發(fā)展公司而言，其可采用公司化的組織形式、允許其經(jīng)營營利性的項(xiàng)目，使其既兼顧營利性、又能兼顧社區(qū)服務(wù)和社區(qū)公益，有助于提升社區(qū)公共服務(wù)的供給效率；而社區(qū)基金會則有助于推進(jìn)社區(qū)資金來源的多樣化，有助于促進(jìn)社區(qū)自有資產(chǎn)的公開、透明化運(yùn)營，有助于培育社區(qū)居民的慈善意識，對于促進(jìn)廣東城市社區(qū)的發(fā)展具有十分重要的意義。廣東可采取有條件地區(qū)先行試點(diǎn)的方式，推進(jìn)社區(qū)發(fā)展公司和社區(qū)基金會建設(shè)方面的相關(guān)理論研究和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，推進(jìn)這些新型社會服務(wù)供給主體在社區(qū)建設(shè)中的功能發(fā)揮。

三是引導(dǎo)社區(qū)居民從被服務(wù)對象向服務(wù)主體與服務(wù)對象的統(tǒng)一體轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社區(qū)居民的微觀型治理參與。社區(qū)公共事務(wù)涉及的內(nèi)容繁多，既包括社區(qū)安全的保障、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等，也包括社區(qū)衛(wèi)生與清潔服務(wù)、社區(qū)物業(yè)服務(wù)等。在這些事項(xiàng)中，有許多是需要居民自身來維護(hù)、打理、保持、配合的，還有許多是居民可以通過自身的“微行動”來加以改善的，因此，如何通過一定的引導(dǎo)，使居民成為社區(qū)公共服務(wù)的供給者、協(xié)調(diào)者、配合者，使居民主動參與到社區(qū)清潔的維護(hù)、社區(qū)安全的保障、甚至社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)照顧服務(wù)的供給中，是政府、居委會和社會組織應(yīng)考慮的重要問題。我們認(rèn)為，在這方面，關(guān)鍵在于政府和相關(guān)社區(qū)治理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)宣傳，并建立有效的獎懲措施：一方面，政府、居委會等要加大宣傳力度，通過開講座、樹典型等方式，樹立居民的公共意識，使其擺脫等、靠、要思想，促使其從服務(wù)供給對象向服務(wù)供給主體轉(zhuǎn)變；另一方面，要通過社區(qū)協(xié)商，依照居民的訴求，制定一系列獎懲規(guī)則，引導(dǎo)居民為社區(qū)治理服務(wù)。這種制度化獎懲的目的，在于促使居民以為社區(qū)提供公共服務(wù)、參與社區(qū)建設(shè)為榮，以損害社區(qū)安全與和諧為恥，從而更進(jìn)一步強(qiáng)化其公共參與行為，使其成為社區(qū)公共服務(wù)的微觀供給者。

（二）公共空間的型塑和激活

公共空間本質(zhì)上是一種實(shí)現(xiàn)人與人之間基于一定的規(guī)則就公共問題進(jìn)行協(xié)商和探討的場所。公共空間既包括實(shí)體型公共空間，也包括網(wǎng)絡(luò)型公共空間。廣東的社區(qū)公共空間塑造，應(yīng)從實(shí)體型公共空間和網(wǎng)絡(luò)型公共空間的構(gòu)建兩方面著手：

一是實(shí)體型公共空間的塑造。在這方面，可開展的工作主要包括以下兩個方面：一是提升社區(qū)內(nèi)部治理主體的組織化程度。廣東的社區(qū)社會組織發(fā)展走在全國前列，但這類社會組織多由社區(qū)外部引入，由于居民自身的參與度不高，往往很難與居民打成一片。在針對廣東部分城市的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)除業(yè)委會（由于業(yè)委會的主要職能是物業(yè)管理方面的，其對于社區(qū)照顧、社區(qū)服務(wù)方面的關(guān)注較少）之外，許多居民對于一些社區(qū)中所存在的社工組織、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會組織的存在并不知曉，即便知曉，也不清楚這些社區(qū)性社會組織究竟具有何種功能。這說明，社會組織與社區(qū)居民之間存在著一定的疏離。要提高社會組織的知曉率和利用率，最關(guān)鍵的在于將居民納入到社會組織之中，使其成為社會組織的參與者和服務(wù)提供者。在這方面，包括政府、居委會、基層社會組織都應(yīng)行動起來，促進(jìn)以居民小區(qū)為單位、以小區(qū)內(nèi)居民為主要參與人員的“社區(qū)獨(dú)立型”社會組織的構(gòu)建。其中，政府在這方面可以提供一定的技術(shù)指導(dǎo)、資金與場地支持，居委會既可以作為發(fā)起者和組織者、也可以協(xié)助其它發(fā)起人或負(fù)責(zé)人開展聯(lián)絡(luò)成員、確定目標(biāo)、優(yōu)化創(chuàng)意等方面的工作，樞紐型社會組織則可以在組織技術(shù)上、服務(wù)供給上提供一定的支持。我們認(rèn)為，通過“社區(qū)獨(dú)立型”社會組織把零散的居民組織起來，是使社區(qū)居民走出家庭、走向社區(qū)的重要推動力量，也是使其將關(guān)注話題引向相關(guān)的公共事務(wù)、并推進(jìn)其加深對社區(qū)治理、社區(qū)服務(wù)的認(rèn)知和理解，提升其公共事務(wù)參與的理性程度的重要方法；二是搭建社區(qū)議事平臺，并推進(jìn)社區(qū)議事的機(jī)制化、定期化。社區(qū)議事平臺的構(gòu)建以社區(qū)相關(guān)硬件的配備與完善為基礎(chǔ)。目前，廣東的商品房社區(qū)一般都具有一定的文娛設(shè)施，這些設(shè)施稍加改造，都可以成為公共議事的平臺；相對而言，一些較為老舊的社區(qū)由于規(guī)劃上的問題，并沒有完備的議事空間，為此，政府、居委會等可以考慮開辟專門的區(qū)域和場所，為這類社區(qū)提供一定的平臺。除硬件之外，還應(yīng)由政府和居委會倡導(dǎo)，設(shè)立定期化的議事機(jī)制。我們認(rèn)為，這種議事活動的參與者可包括樓長、片長、網(wǎng)格員、居民代表等，其涉及的議題應(yīng)包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)基建、社區(qū)資金使用等方面。

二是網(wǎng)絡(luò)型公共空間的塑造。網(wǎng)絡(luò)型公共空間與實(shí)體型公共空間一樣，都是作為信息交流的平臺而出現(xiàn)的，與實(shí)體型公共空間不同的是，網(wǎng)絡(luò)型公共空間具有更強(qiáng)的可獲得性、更強(qiáng)的交互性，同時還具有信息的可保存性、時空的無限性等特點(diǎn)，因此，其相對于實(shí)體型公共空間而言更為便捷和低成本。對于廣東多數(shù)社區(qū)而言，網(wǎng)絡(luò)公共空間的構(gòu)建主要可從如下三個方面著手：一是搭建網(wǎng)絡(luò)討論平臺。這類網(wǎng)絡(luò)討論平臺可由政府、社會組織或居委會簽頭來構(gòu)建或組織，也可由居民自發(fā)來構(gòu)建和組織。從形式上看，它可以是政府網(wǎng)站所開辟的社區(qū)民生論壇，也可以是各種以興趣、利益訴求等為基礎(chǔ)而發(fā)展起來的QQ群、微信群、微博等。一般而言，對于一些公共性的、影響范圍較大的QQ群、微信群，最好由基層政府或居委會派專人來組織和打理，這一方面有利于信息的上傳下達(dá)，另一方面也有利于防止一些不法分子利用這些信息傳播渠道來實(shí)施違法犯罪活動。二是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)意見管理和引導(dǎo)機(jī)制。對于網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、QQ群或微信群等，其公共空間功能的發(fā)揮，最關(guān)鍵的是要提供一種理性的探討環(huán)境，防止其單純地成為人們發(fā)泄不滿的場所，也防止其成為各種偏激意見匯集的場所。這就需要在這些討論場所設(shè)置一定的意見領(lǐng)袖，以引導(dǎo)人們保持理性、進(jìn)行合理的發(fā)言。三是以實(shí)體化的問題化解機(jī)制為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)實(shí)的互動。在虛擬社會中通過信息交流而達(dá)成的共識，須落實(shí)到現(xiàn)實(shí)行動之中。事實(shí)上，網(wǎng)絡(luò)公共空間只是一個探討的平臺，問題的解決、疑慮的消除、項(xiàng)目的落實(shí)等，都需要社區(qū)治理機(jī)構(gòu)的跟蹤和實(shí)踐化推動。

（三）社會資本的構(gòu)建和有效利用

以居民小區(qū)為中心，打造居民之間的相互信任，構(gòu)建社區(qū)的特定性社會資本。社會資本根據(jù)其特性的差異，可分為共通性社會資本和特定性社會資本兩種類型。共通性社會資本主要由“一些開放型的社會網(wǎng)絡(luò)所組成”[7]，“包括人們之間‘無區(qū)別的’、包容性的社會信任以及互惠互利的道德規(guī)范，這一社會信任不以彼此是否認(rèn)識或有相同的背景為基礎(chǔ)”[8]。而特定性社會資本主要“由一些排他型的社會網(wǎng)絡(luò)所組成”，“主要包括那些‘區(qū)別性的’、局限性的人際信任，這一局限性的人際信任以彼此是否認(rèn)識或是否擁有相同的背景為基礎(chǔ)?！盵9]如前所述，有學(xué)者認(rèn)為，中國的熟人社會特征意味著其是一個特定性社會資本占主導(dǎo)的社會，而特定性社會資本的存在，正是中國基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)的一個限制性因素。但事實(shí)上，特殊性社會資本在社會治理、尤其是社區(qū)治理中有其獨(dú)特的功能，如果加以合理引導(dǎo)，它能在社區(qū)治理中發(fā)揮良好的正面作用。

關(guān)于特定性社會資本，我們必須把握如下三點(diǎn)：其一，對于中國社會而言，特定性社會資本的存在是一種既成的事實(shí)，我們無法用一種簡單的行政命令來加以改變，對特定性社會資本進(jìn)行合理利用，是完善廣東的社區(qū)治理的必由之路；其二，正如前文所述，就目前而言，隨著商品房型社區(qū)的大量興起，社區(qū)中的特定性社會資本正在弱化，這種弱化對治理所帶來的負(fù)面影響，我們必須加以重視；其三，從來源上看，特定性社會資本往往基于地緣、業(yè)緣、血緣而產(chǎn)生，基于地緣、業(yè)緣、血緣而產(chǎn)生的信任相對于共通性社會資本而言，往往更為強(qiáng)烈、更具可持續(xù)性。社區(qū)作為一個地緣性存在，一旦發(fā)展起一種適度的特定性社會資本，往往能推動鄰里守望、鄰里互助、社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商與深度交流。其實(shí)，對于廣東而言，其特定性社會資本的結(jié)構(gòu)是極為復(fù)雜的。血緣、地緣、業(yè)緣往往交織在一起，且其在不同的社區(qū)中還存在不同的組成結(jié)構(gòu)。具體而言，在以老公房為主的社區(qū)，這種特定性社會資本往往基于業(yè)緣和地緣而形成，由于大家具有相同的工作環(huán)境、共同的居住地域，這種社會資本的強(qiáng)度往往較高；在以商品房為主的社區(qū)，特定性社會資本只能基于地緣而產(chǎn)生，其間的社會信任往往與當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境因素、組織者因素等密切相關(guān)，但一般而言，由于居住人口的相對固定性，隨著時間的推移，這樣的社區(qū)會演化出越來越強(qiáng)的社會信任度；在流動人口較為集中的城中村為主的社區(qū)，一方面，城中村的本地居民多已“上樓”，轉(zhuǎn)而尋求到了一種更好的居住環(huán)境，另一方面，外來人口則因其相對低廉的居住成本而大規(guī)模進(jìn)入，由于這部分外來人口往往工作上并不固定，導(dǎo)致其居住的流動性非常大，這使得這些區(qū)域的社會信任很難建立起來；此外是村轉(zhuǎn)居社區(qū)，這類社區(qū)多以原來的村落為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)化而來，其居住的人口多為傳統(tǒng)的鄰里或親戚，具有血緣、地緣、業(yè)緣等多重因素，人與人之間的熟識度非常高，其相互信任度也相對較高。

小區(qū)類型與社會資本的關(guān)系

要實(shí)現(xiàn)對上述四類社區(qū)的治理機(jī)制的科學(xué)創(chuàng)新，就必須針對不同社區(qū)的社會資本的差異，進(jìn)行有針對性的設(shè)計(jì)：第一，對于老公房為主的社區(qū)和村改居社區(qū)，應(yīng)注重在充分利用特定性社會資本的同時，打造共通性社會資本，使其將對囿于熟人圈的特殊性信任轉(zhuǎn)化為社會范圍內(nèi)的更普遍的信任。只有這樣，才能一方面防止這類社區(qū)的小團(tuán)體化，使其能在維護(hù)社區(qū)正常利益的同時，不至于構(gòu)成對公共利益的忽視和損害，另一方面防止其因?qū)θ?nèi)人的過度信任，而使其在選舉、被選舉和事關(guān)自身利益的問題上，形成根據(jù)關(guān)系親疏來作決策的非理性態(tài)度。第二，對于商品房為主的社區(qū)和城中村為主的社區(qū)，則應(yīng)將重點(diǎn)放在特定性社會資本的構(gòu)建上。也就是說，必須利用居住的地緣上的共同性，來促進(jìn)同一社區(qū)內(nèi)居民之間的相互交流，使人們從陌生社會走向熟人社會，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部的鄰里守望、相互照應(yīng)、互幫互助。

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責(zé)任編輯：溫朝霞

[中圖分類號]C915

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1003—8744（2016）02—0097—10

*本文系2014年度國家社科基金青年項(xiàng)目《全球化視閾中的本土行政哲學(xué)體系構(gòu)建研究》（編號：14CZZ037）的階段性研究成果。

收稿日期：2016—1—26

作者簡介：王升平（1982—），男，博士，中共廣東省委黨校?？庉嫴扛苯淌凇⒋T士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檎握軐W(xué)、行政哲學(xué)、基層治理。