地震應(yīng)急期關(guān)鍵時(shí)間階段劃分研究①

王海鷹，孫 剛，歐陽春，劉晶晶

(1.中國(guó)地震應(yīng)急搜救中心，北京100049;2.江蘇省地震局，江蘇南京210014)

汶川8級(jí)地震、玉樹7.1級(jí)地震、東日本9級(jí)大地震等國(guó)內(nèi)外巨災(zāi)應(yīng)急救援表明，震后不同階段的應(yīng)急救援工作和任務(wù)有很大差別，應(yīng)根據(jù)災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)的特殊需要，確定應(yīng)急救援任務(wù)的先后次序。若應(yīng)急救援各階段劃分不明確，或各項(xiàng)任務(wù)先后次序不清楚，那么抗震救災(zāi)工作將不可避免的陷入無序和混亂，難以把握全局。

目前，我國(guó)學(xué)者根據(jù)破壞性地震應(yīng)急期內(nèi)每天應(yīng)急工作的側(cè)重點(diǎn)不同，將應(yīng)急期劃分成以天為單位的若干階段，并根據(jù)地震災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)的需求來安排每個(gè)階段應(yīng)急工作。但是，地震發(fā)生后一段時(shí)間內(nèi)的情況是瞬息萬變的，應(yīng)急工作的先后次序也不盡相同。因此，以天為單位對(duì)地震應(yīng)急期進(jìn)行劃分，尚不足以準(zhǔn)確描述地震后不同時(shí)間階段的特征以及工作重點(diǎn)。如何根據(jù)震后不同階段的特征與工作需求，將地震應(yīng)急救援階段劃分為以小時(shí)或天為單位的關(guān)鍵時(shí)間階段，對(duì)地震應(yīng)急救援工作的開展有著舉足輕重的意義。

1 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.1 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

《破壞性地震應(yīng)急條例》第22條規(guī)定［1］:“震后應(yīng)急期一般為10日;必要時(shí)，可以延長(zhǎng)20日?！蹦壳皣?guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，在地震應(yīng)急期每天的應(yīng)急工作是有所側(cè)重的。高建國(guó)在此基礎(chǔ)上將地震應(yīng)急期劃分為特急期、突急期和緊急期［2］。特急期指震后24 h，其主要任務(wù)是營(yíng)救被埋壓人員;突急期是指震后2～3 d，其主要任務(wù)是救治受傷人員;緊急期是指震后4～10 d，其主要任務(wù)是安置災(zāi)民生活。詹承豫認(rèn)為地震應(yīng)急期一般可分為三個(gè)階段，即初期救援階段、中期安置階段和后期恢復(fù)階段［3］。初期救援階段的時(shí)間主要集中在災(zāi)情發(fā)生后的0～10 d左右，其中最為重要的搶救時(shí)間為災(zāi)害發(fā)生后的3 d以內(nèi)，主要包括搶救生命、防范次生衍生災(zāi)害等;中期安置階段的時(shí)間為災(zāi)害發(fā)生后的10～90 d左右，主要包括受災(zāi)民眾生活安置、初步的物質(zhì)恢復(fù)等;后期恢復(fù)階段的時(shí)間為災(zāi)情發(fā)生后的3個(gè)月至5年甚至更長(zhǎng)，主要包括災(zāi)害損失評(píng)估、全面恢復(fù)重建計(jì)劃和實(shí)施、優(yōu)惠政策的制定和實(shí)施等。

1.2 國(guó)外研究現(xiàn)狀

1.2.1 日本

日本學(xué)者在總結(jié)1995年阪神·淡路大地震和2004年新瀉中越地震應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將地震應(yīng)對(duì)分為4個(gè)階段，分別為地震災(zāi)害發(fā)生期、災(zāi)區(qū)社會(huì)形成期、災(zāi)后理想社會(huì)期和恢復(fù)重建期［4］。地震災(zāi)害發(fā)生期是指地震發(fā)生后0～10 h，該階段的主要特點(diǎn)是地震災(zāi)害剛剛發(fā)生，信息尚未明朗，災(zāi)區(qū)尚處于一種混亂無序的狀態(tài)，被救出人員中絕大多數(shù)通過自救互救的方式獲救;災(zāi)區(qū)社會(huì)形成期是指地震發(fā)生后10～100 h，該階段災(zāi)情信息已經(jīng)明朗，主要任務(wù)是搶救生命，救援部隊(duì)已抵達(dá)災(zāi)區(qū)開展救援，開始初步的災(zāi)民轉(zhuǎn)移安置工作;災(zāi)后理想社會(huì)期是指地震發(fā)生后100～1 000 h，是災(zāi)區(qū)逐步由混亂走向有序階段，大量的物資不斷運(yùn)往災(zāi)區(qū)，是一個(gè)接近公平公正的社會(huì)，該階段的主要工作是搶險(xiǎn)救災(zāi)，水、電、氣、通訊等生命線工程的恢復(fù);恢復(fù)重建期是指地震發(fā)生后1 000～10 000 h，該階段的主要任務(wù)是災(zāi)民過渡性安置和生產(chǎn)生活的恢復(fù)重建。

1.2.2 美國(guó)

美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)在1970年南加利福尼亞火災(zāi)事件后，研發(fā)了突發(fā)事件指揮系統(tǒng)(Incident Command System-ICS)［5］。該系統(tǒng)的主要功能是建立一系列計(jì)劃和管理系統(tǒng)，以幫助震后不同階段參與災(zāi)害響應(yīng)的各機(jī)構(gòu)采用協(xié)調(diào)、系統(tǒng)的方法共同開展工作。ICS包含5個(gè)主要管理系統(tǒng)，分別是指揮系統(tǒng)、行動(dòng)系統(tǒng)、計(jì)劃系統(tǒng)、后勤和財(cái)務(wù)系統(tǒng)。指揮系統(tǒng)包括建立、管理和維護(hù)現(xiàn)場(chǎng)各機(jī)構(gòu)之間的溝通和合作機(jī)制，與當(dāng)?shù)毓賳T、公眾和媒體一起工作，提供有關(guān)災(zāi)害的最新信息;行動(dòng)系統(tǒng)負(fù)責(zé)處理戰(zhàn)術(shù)行動(dòng)、協(xié)調(diào)指揮目標(biāo)、組織和引導(dǎo)各種可用資源前往災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng);計(jì)劃系統(tǒng)為指揮中心提供必要信息以制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行動(dòng)計(jì)劃，開發(fā)完成目標(biāo)的行動(dòng)計(jì)劃，同時(shí)也負(fù)責(zé)收集和評(píng)估信息;后勤系統(tǒng)為指揮中心提供人力、裝備和支持，負(fù)責(zé)對(duì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)涉及的各種服務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)，包括安排救援設(shè)備、協(xié)調(diào)志愿者組織的響應(yīng)等;財(cái)務(wù)系統(tǒng)負(fù)責(zé)對(duì)災(zāi)害響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)重建的經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行說明，對(duì)突發(fā)事件相關(guān)的支出進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)實(shí)際開支和賬目進(jìn)行實(shí)時(shí)記錄和分析。但是，該系統(tǒng)適用于各種突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，美國(guó)并未有專家和學(xué)者專門對(duì)地震后的應(yīng)急期進(jìn)行階段劃分。

表1 近年來我國(guó)地震第一支外部專業(yè)救援力量抵達(dá)災(zāi)區(qū)的時(shí)間

2 地震應(yīng)急期的時(shí)間階段劃分

綜合我國(guó)法律法規(guī)、國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)地震應(yīng)急的階段劃分，本文重點(diǎn)考慮地震應(yīng)急期10～30 d的工作，并將其劃分為應(yīng)急啟動(dòng)、緊急救援、過渡性安置3個(gè)階段。因恢復(fù)重建階段不屬于應(yīng)急期的范疇，故本文暫不進(jìn)行討論。

2.1 應(yīng)急啟動(dòng)

高建國(guó)等學(xué)者提出地震死亡人數(shù)報(bào)出時(shí)間的“黑箱期”、“灰箱期”的概念［6］，并提出從地震發(fā)生之時(shí)到災(zāi)區(qū)得到外界救援的這段時(shí)間，稱之為救援真空［7］。再結(jié)合日本學(xué)者對(duì)地震災(zāi)害發(fā)生期的定義［4］，本文將應(yīng)急啟動(dòng)階段定義為地震發(fā)生至外部專業(yè)救援力量抵達(dá)災(zāi)區(qū)開展救援行動(dòng)的時(shí)間階段。

在應(yīng)急啟動(dòng)階段，地震剛剛發(fā)生，對(duì)于重大或特別重大地震災(zāi)害來講，人員死亡剛剛報(bào)出，外界對(duì)“受災(zāi)最為嚴(yán)重的地方在哪里，災(zāi)區(qū)有多大，有多少人員傷亡，多少災(zāi)民需要轉(zhuǎn)移安置”等災(zāi)情信息并不了解，但根據(jù)震級(jí)、發(fā)震地點(diǎn)等信息初判得出需要外部專業(yè)救援力量參與。在專業(yè)救援力量抵達(dá)災(zāi)區(qū)之前，災(zāi)民需要自發(fā)的進(jìn)行自救互救和避震疏散。

表1的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，外部專業(yè)救援力量抵達(dá)災(zāi)區(qū)的時(shí)間主要取決于兩個(gè)因素:①地震發(fā)生地距專業(yè)救援隊(duì)伍駐地的距離遠(yuǎn)近，即正常情況下專業(yè)救援隊(duì)伍抵達(dá)災(zāi)區(qū)所需要的時(shí)間;②由地震所造成的道路損壞程度，即道路通行能力。在汶川地震中由于通往極災(zāi)區(qū)映秀、北川的道路中斷，因此救援隊(duì)主要集中在都江堰和什邡等地［8］;在玉樹地震和盈江地震中，由于青海省和云南省地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)均需從省會(huì)出發(fā)，距離較遠(yuǎn)，因此距地震發(fā)生地較近的西藏昌都和德宏州救援隊(duì)成為第一支抵達(dá)災(zāi)區(qū)的專業(yè)救援隊(duì)伍。

綜合以上震例及國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者的研究成果，應(yīng)急啟動(dòng)階段可定義為地震發(fā)生到震后4～8 h，主要取決于外部專業(yè)救援力量抵達(dá)災(zāi)區(qū)的時(shí)間。在這一階段，災(zāi)害發(fā)生地在等待外部救援力量抵達(dá)的同時(shí)，需要做好以下工作:

(1)地震災(zāi)情信息的收集上報(bào)。地震災(zāi)情信息的收集包括災(zāi)害基本情況、人員傷亡、基礎(chǔ)設(shè)施破壞、次生災(zāi)害危險(xiǎn)等方面。

其中，地震災(zāi)害基本情況包括地震發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)以及受損嚴(yán)重的社區(qū)、企業(yè)等方面的內(nèi)容。對(duì)該類信息進(jìn)行收集有助于外部援助力量對(duì)災(zāi)情的全面了解;人員傷亡包括死亡人數(shù)、主要人員埋壓地點(diǎn)、失去住所的人員等方面的內(nèi)容。對(duì)人員埋壓信息進(jìn)行收集，有助于外部救援力量抵達(dá)災(zāi)區(qū)后，第一時(shí)間即可前往人員埋壓較為集中的地點(diǎn)進(jìn)行施救，極大地提高救援效率，而收集失去住所的人員信息，則有助于緊急安置工作的順利開展;供電、供水、供氣、通訊、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的破壞情況，可對(duì)救災(zāi)工作和災(zāi)后生活造成一定的影響;對(duì)次生火災(zāi)、水災(zāi)、毒氣、爆炸等可能的次生災(zāi)害源進(jìn)行收集，可避免造成更大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。

(2)災(zāi)民自救互救、“第一響應(yīng)人”參與救援。統(tǒng)計(jì)表明，大地震發(fā)生后30 min獲救人員的救活率達(dá)95%以上，震后1 h獲救人員的救活率下降到63%，震后2 h，因窒息而死亡的人數(shù)上升到砸死人員的58.6% 以上，而第2 d和第3 d，救活率下降至30%［11，13］。因此，在專業(yè)救援力量抵達(dá)前，災(zāi)民首先應(yīng)進(jìn)行有效的自救互救，最大限度地爭(zhēng)取存活機(jī)會(huì);之后主要由災(zāi)害發(fā)生地政府、單位、社區(qū)組織“第一響應(yīng)人”指揮現(xiàn)場(chǎng)民眾徒手或利用簡(jiǎn)單工具對(duì)淺表埋壓人員進(jìn)行救援［13］，以上都是提高被埋壓人員生存幾率的有效方法。

(3)做好受災(zāi)群眾基本生活的初步救助工作。根據(jù)《國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2011－2015年)》要求，“自然災(zāi)害發(fā)生12小時(shí)之內(nèi)，受災(zāi)群眾基本生活得到初步救助”［14］。因此在外部救援力量和物資抵達(dá)之前，災(zāi)害發(fā)生地政府應(yīng)對(duì)受災(zāi)民眾進(jìn)行應(yīng)急安置，包括:盡快掌握需要救助的人員數(shù)量及分布，調(diào)配當(dāng)?shù)匚镔Y，盡可能保證災(zāi)民有飯吃、有干凈水喝，并做好接受外部救援物資的準(zhǔn)備工作。

2.2 緊急救援

外部專業(yè)救援力量抵達(dá)災(zāi)區(qū)后，即轉(zhuǎn)入應(yīng)急工作的第二階段，緊急救援階段，該階段的主要工作是人員的搜救和醫(yī)療救護(hù)。根據(jù)國(guó)際慣例，人員搜救工作通常持續(xù)7～10 d［15］，但歷次大地震救援案例表明，一周甚至10 d后被救出，創(chuàng)造生命奇跡的例子時(shí)有發(fā)生。

表2中的數(shù)據(jù)顯示，近年來幾次強(qiáng)震救援案例中，最后一名被埋壓人員救出時(shí)間基本上符合7～10 d的國(guó)際慣例，但還是會(huì)發(fā)生如海地地震震后15 d救出幸存者的超越人類生理極限的生命奇跡。但是在人員救活率方面，統(tǒng)計(jì)表明，救援“黃金72小時(shí)”過后，救出的埋壓人員存活率急劇下降，第4 d只有不到20%，第5 d則驟降至百分之幾［2，12］。

綜合以上案例和研究成果，我們認(rèn)為緊急救援階段應(yīng)與國(guó)際接軌，即為震后7～10 d(具體時(shí)間可視震級(jí)和死亡人數(shù)而定)。在這一階段，對(duì)于救援工作來說，3 d內(nèi)是國(guó)際公認(rèn)的人員搜救“黃金72小時(shí)”。因此，被埋壓人員的搜索和救援是重中之重，所有的工作都應(yīng)圍繞該項(xiàng)工作展開;震后5～10 d，抗震救災(zāi)指揮部在開展人員搜救工作的同時(shí)，應(yīng)把重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)移到下一階段的過渡性安置工作中。但是如果發(fā)生類似于汶川地震、海地地震的強(qiáng)震巨災(zāi)，在緊急救援階段結(jié)束后，抗震救災(zāi)指揮部仍需派遣部分救援隊(duì)伍繼續(xù)開展人員搜救工作，只是此時(shí)的人員搜救已不再是抗震救災(zāi)指揮部的工作重點(diǎn)。

表2 歷次地震救援中最后一名幸存者救出情況

表3 歷次地震過渡性安置階段持續(xù)時(shí)間

2.3 過渡性安置

災(zāi)民安置和救助工作通常從地震后就開始展開了。應(yīng)急響應(yīng)階段以初步救助受災(zāi)群眾基本生活的應(yīng)急安置結(jié)束后，應(yīng)開始進(jìn)行過渡性安置。過渡性安置是妥善安排受災(zāi)群眾生活、穩(wěn)定災(zāi)區(qū)人心、維護(hù)社會(huì)秩序，保障緊急救援階段向恢復(fù)重建階段平穩(wěn)過渡的重要環(huán)節(jié)，也是恢復(fù)重建的基礎(chǔ)性工作。

在過渡性安置階段，抗震救災(zāi)指揮部的主要任務(wù)是保證災(zāi)民“有飯吃、有水喝、有衣穿、有臨時(shí)住所、有學(xué)上和有病能及時(shí)得到醫(yī)治”。其中，震后食物、飲用水和衣被的來源按照時(shí)間順序通常是避難場(chǎng)所儲(chǔ)存、附近商場(chǎng)和超市提供、接受外部援助物資;學(xué)校復(fù)課則在帳篷或臨時(shí)板房中;流動(dòng)醫(yī)院和流動(dòng)診療點(diǎn)則可以保證災(zāi)民有病能夠得到及時(shí)的醫(yī)治。在“有臨時(shí)住處”方面，汶川地震第十一次抗震救災(zāi)指揮部會(huì)議的要求是在3個(gè)月內(nèi)建成100萬套過渡安置房，解決約400萬災(zāi)民的臨時(shí)住房問題，在供水、衛(wèi)生、垃圾收集、學(xué)校、診所、零售點(diǎn)等配套設(shè)施方面都有較為詳細(xì)的規(guī)定。參考汶川地震、玉樹地震和彝良地震的過渡安置期(表3)，我們可以認(rèn)為，對(duì)于特別重大地震，過渡性安置通常持續(xù)1～3個(gè)月，對(duì)于重大地震，過渡性安置通常持續(xù)10～15 d。

該階段的主要任務(wù)除了對(duì)災(zāi)民進(jìn)行過渡性安置外，抗震救災(zāi)指揮部還應(yīng)制定詳細(xì)的恢復(fù)重建計(jì)劃，并盡量保證通路、通水、通電、通信等“四通”，為恢復(fù)重建打下基礎(chǔ)。

3 結(jié)語

通常來講，震后的應(yīng)急啟動(dòng)、緊急救援和過渡性安置3個(gè)階段的主要任務(wù)不是互不相干、相互獨(dú)立的，在時(shí)間方面往往是不同階段的工作同時(shí)推進(jìn)，每個(gè)階段的任務(wù)有時(shí)會(huì)跟其前一階段以及后一階段的任務(wù)同時(shí)實(shí)施。因此，在開展抗震救災(zāi)工作時(shí)，指揮者需要跨越各個(gè)階段共享信息、協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)。如，在震后一周內(nèi)的緊急救援階段，當(dāng)災(zāi)民過渡性安置和生命線設(shè)施恢復(fù)工作已經(jīng)開始展開時(shí)，就需要對(duì)這兩項(xiàng)業(yè)務(wù)加以協(xié)調(diào)，即優(yōu)先從避難人數(shù)較多的地區(qū)開始恢復(fù)生命線設(shè)施，保證大多數(shù)避難人員的正常生活;而人員搜救工作也有可能持續(xù)到災(zāi)民過渡性安置階段，特別是在強(qiáng)震巨災(zāi)的應(yīng)急響應(yīng)工作中。

因此，在實(shí)際抗震救災(zāi)工作中，各種業(yè)務(wù)相互關(guān)聯(lián)，作為指揮者需要對(duì)不同階段的重點(diǎn)工作優(yōu)先考慮，同時(shí)兼顧多方面的業(yè)務(wù)，保證抗震救災(zāi)工作的順利進(jìn)行。

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［16］ 三個(gè)月建百萬套過渡安置房［EB/OL］．(2008－05－23)［2013－02－19］．http://informationtimes.dayoo.com/html/2008－05/23/content_202729.htm###．

［17］ 國(guó)新辦就青海玉樹抗震救災(zāi)進(jìn)展情況舉行第九場(chǎng)發(fā)布會(huì)［EB/OL］．(2010 －04 －22)［2013 －02 －19］．http://www.china.com.cn/zhibo/2010－04/22/content_19876539.htm．

［18］ 云南省昭通市彝良縣政府．彝良縣“9·07”地震災(zāi)民過渡安置實(shí)施方案［EB/OL］．(2012－09－19)［2013－02－16］．http://www.ztmz.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=579．