美國突發(fā)事件應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案的基本特征分析①

吳曉濤

(1.河南理工大學(xué)安全與應(yīng)急管理研究中心，河南焦作454000;2.河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院，河南焦作454000)

一般認(rèn)為，突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案是針對(duì)可能的重大事故或?yàn)?zāi)害，為保證迅速、有序、高效地開展應(yīng)急救援行動(dòng)、降低事故損失而預(yù)先制定的計(jì)劃或方案。自2006年國務(wù)院頒布國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案以來，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，全國各級(jí)政府和企事業(yè)單位大量編制應(yīng)急預(yù)案，已初步形成以“總體預(yù)案－專項(xiàng)預(yù)案－部門預(yù)案－企事業(yè)單位預(yù)案”為主線的“橫向到邊、縱向到底”應(yīng)急預(yù)案體系。目前，我國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案存在諸多方面問題，比如:應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性差、實(shí)操性不強(qiáng)，等等。如何深化我國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案相關(guān)工作需要學(xué)術(shù)界和實(shí)踐部門深入研究探討，從而提出新思路和新辦法。目前，美國應(yīng)急管理的理論與實(shí)踐均走在世界最前列。所以，本文結(jié)合美國最新的相關(guān)文件、資料，研究分析美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案的基本特征，以期對(duì)我國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)優(yōu)化提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1 美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案目標(biāo)明確、定位清晰

應(yīng)急預(yù)案(Emergency Plan)是應(yīng)急規(guī)劃(Emergency Planning)的產(chǎn)物或輸出產(chǎn)品。美國《國家應(yīng)急準(zhǔn)備指引》指出“應(yīng)急規(guī)劃是一個(gè)考慮潛在危機(jī)整個(gè)生命周期的方法路線”。美國突發(fā)事件應(yīng)急規(guī)劃存在兩種基本類型:一是意外事故規(guī)劃(Contingency Planning，也常翻譯為 Deliberate Planning)，另一個(gè)是危機(jī)行動(dòng)規(guī)劃(Crisis Action Planning，CAP)［1］。意外事故規(guī)劃是美國國土安全規(guī)劃的基礎(chǔ)，同時(shí)通過預(yù)判潛在危機(jī)和發(fā)展應(yīng)急預(yù)案為危機(jī)行動(dòng)規(guī)劃提供支撐。危機(jī)行動(dòng)規(guī)劃為常態(tài)環(huán)境向增強(qiáng)的威脅、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)提供方法。

目前，美國應(yīng)急預(yù)案包括3個(gè)層次，即戰(zhàn)略預(yù)案、行動(dòng)預(yù)案和戰(zhàn)術(shù)預(yù)案，其中行動(dòng)預(yù)案是核心。一方面，行動(dòng)預(yù)案的主要目的是為戰(zhàn)術(shù)預(yù)案提供框架，戰(zhàn)略預(yù)案為行動(dòng)預(yù)案設(shè)置背景和期望目標(biāo)。該層次劃分，簡化了應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案的編制過程，明確了應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。另一方面，行動(dòng)預(yù)案主要規(guī)定了在緊急情況下，一個(gè)管轄區(qū)或其部門和機(jī)構(gòu)所需要的角色和職責(zé)、任務(wù)、整合和行動(dòng)。戰(zhàn)略預(yù)案確定政策目標(biāo)，并為預(yù)案編制人員提供全面的指導(dǎo)。這些預(yù)案在各級(jí)別預(yù)案編制中，涉及的范圍最廣，但最不詳細(xì)。戰(zhàn)術(shù)預(yù)案注重在事故現(xiàn)場對(duì)應(yīng)急單位的利用，如在事件響應(yīng)中發(fā)揮了直接作用的管理人員，設(shè)備和資源［2］。另外，所有三個(gè)層次的預(yù)案發(fā)生在美國各級(jí)政府層面上。

2 美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案注重編制原則的有效貫徹

美國《國家響應(yīng)框架》明確指出了考量應(yīng)急預(yù)案的基本標(biāo)準(zhǔn)。包括7個(gè)方面:①可接受性(Acceptability);②充分性(Adequacy);③完整性(Completeness);④過程標(biāo)準(zhǔn)化及產(chǎn)出一致性(Consistency and Standardization of Products);⑤可行性(Feasibility);⑥靈活性(Flexibility);⑦互動(dòng)性和協(xié)作性(Interoperability and Collaboration)［3］。

同時(shí)，美國編制應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案時(shí)，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌兼顧所涉及的人、設(shè)備、資源和環(huán)境等方面，重點(diǎn)考慮以下4 方面因素［1－2］。

(1)美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案以社區(qū)為基礎(chǔ)，代表社區(qū)內(nèi)的各類人員，包括社區(qū)所有利益相關(guān)者參與。另外，應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案使用邏輯分析方法，幫助解決復(fù)雜性和不確定性的潛在危險(xiǎn)和威脅。

(2)美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案編制從根本上是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理過程，應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案要考慮到所有的危險(xiǎn)和威脅，且清楚地闡述要完成的基本任務(wù)和需實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)。同時(shí)，應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案需要具有充分的靈活性。

(3)美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案編制人員可以基于其他人員或其他管轄區(qū)已經(jīng)完成的預(yù)案來編制自己的預(yù)案。應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案編制過程中需要相關(guān)高級(jí)官員參與，從而確保有效溝通與實(shí)施。

(4)美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案編制能夠規(guī)定任務(wù)，分配用以完成任務(wù)的資源，并建立責(zé)任制。有效的應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案告訴那些肩負(fù)行動(dòng)責(zé)任的管理者“做什么”和“為什么要這么做”，并指示管轄區(qū)范圍以外的管理者如何提供相關(guān)支持。

表1 美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案的基本構(gòu)成

3 美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案內(nèi)容完備、適應(yīng)性強(qiáng)

傳統(tǒng)上，美國管轄區(qū)的應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案編制工作的重點(diǎn)一直在應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案，其結(jié)構(gòu)對(duì)復(fù)雜的應(yīng)急行動(dòng)都起到推動(dòng)作用［4］。

(1)美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案在所有突發(fā)事件下使用時(shí)需要具有足夠的靈活性。完整的應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案描述該預(yù)案的目的、情景、假設(shè)、操作方案、組織和分配職責(zé)、行政和后勤、預(yù)案的開發(fā)和維護(hù)等。

(2)美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案包含管轄區(qū)的組織和行動(dòng)的附件。應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案提前制定了管轄區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，確定了參與突發(fā)事件指揮、聯(lián)合指揮或多部門協(xié)調(diào)單位的功能區(qū)域代表，從而便于快速響應(yīng)和有效的突發(fā)事件管理。

(3)美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案能促進(jìn)預(yù)防、保護(hù)、響應(yīng)和短期恢復(fù)，并為長期恢復(fù)打下基礎(chǔ)。預(yù)先編制的行動(dòng)預(yù)案使得在不斷變化的環(huán)境條件下，使得執(zhí)行相關(guān)任務(wù)變得容易。

3.1 應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案的基本組成

應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案包括基礎(chǔ)預(yù)案，支持性附件，特殊危險(xiǎn)、威脅或緊急事件附件。如表1所示。

3.2 應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案的格式

聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局(FEMA)不要求所有的應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案具有特定的格式。如果應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案使用者能理解它，使用順手，并且其所需要的信息，那么這種格式就是好的。當(dāng)一個(gè)應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案不能通過測試時(shí)，就必須改動(dòng)格式。

管轄區(qū)制定應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案時(shí)采用多種格式，包括傳統(tǒng)的功能格式，應(yīng)急支持功能格式以及以機(jī)構(gòu)或部門為核心的格式。這些格式來源于與全國范圍的州、領(lǐng)地、地方以及部落政府所使用的應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案。不管來源是什么，這些格式可建議新的預(yù)案編制人員，在制定應(yīng)急操作預(yù)案時(shí)，可以從哪里開始。經(jīng)驗(yàn)豐富的應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案編制人員可以用這些格式驗(yàn)證他們對(duì)應(yīng)急操作預(yù)案組織的有效性［5－6］。

當(dāng)應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案編制小組開始執(zhí)行一種新的應(yīng)急操作預(yù)案時(shí)，成員們必須要討論其管轄區(qū)使用什么樣的格式是最有效的。管轄區(qū)脆弱性評(píng)估的結(jié)果可以幫助小組決定使用哪種格式。應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案編制小組可以修改這些格式中的任何一個(gè)，從而使應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案適合管轄區(qū)的應(yīng)急管理戰(zhàn)略、政策、資源和能力。但是，一些州規(guī)定本區(qū)域政府的應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案格式。

同時(shí)，管理者和預(yù)案編制人員，特別是在地方一級(jí)的，認(rèn)識(shí)到編制應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案過程中，要求時(shí)間、精力和資源的重大投入。在預(yù)案頒布前，召集小組，按照應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案編制過程逐步開展工作;同時(shí)，完成應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案的編寫和驗(yàn)證是極具有挑戰(zhàn)性的。為緩解這方面的負(fù)擔(dān)，許多應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案編制人員和司法管轄區(qū)使用模板來完成他們的預(yù)案。

4 美國注重聯(lián)邦、州、領(lǐng)地、部落和地方應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案的有效銜接

4.1 國家和地區(qū)級(jí)的聯(lián)邦應(yīng)急預(yù)案

美國國家和地區(qū)應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案描述了每個(gè)級(jí)別政府的應(yīng)對(duì)行動(dòng)的方式，因?yàn)檫@些級(jí)別的政府都會(huì)為地方進(jìn)行的應(yīng)急行動(dòng)提供支持，因此其應(yīng)急預(yù)案中有相似和重疊的功能。

應(yīng)急預(yù)案必須在各級(jí)政府中垂直協(xié)調(diào)起來，以確保一個(gè)突出的行動(dòng)重點(diǎn)。其目的是通過整合和同步協(xié)調(diào)的方法，確保聯(lián)邦、州、領(lǐng)地、部落與地方政府聯(lián)合的有效性。

從聯(lián)邦政府角度來看，其采用綜合應(yīng)急預(yù)案編制系統(tǒng)(Integrated Planning System，IPS)開展相關(guān)工作，即聯(lián)邦的機(jī)構(gòu)和部門是如何在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間，增加適當(dāng)?shù)馁Y源，來支持州與地方的行動(dòng)。從州政府的角度來看，IPS也回答了如何與其他組織合作以及如何獲得資源相關(guān)的問題［1］。

4.2 州、領(lǐng)地、部落和地方的應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案

在美國的應(yīng)急預(yù)案體系中，地方政府應(yīng)首先采取行動(dòng)來滿足應(yīng)急需求，根據(jù)突發(fā)事件的規(guī)模大小和性質(zhì)，可為州、領(lǐng)地、地區(qū)組織提供聯(lián)邦援助。地方EOPs的重點(diǎn)是緊急事件的響應(yīng)措施，這些措施對(duì)于保護(hù)公眾是必不可少。

州、領(lǐng)地和部落的應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案解決一些操作的響應(yīng)功能，并介紹如何履行其提供的資源以滿足所需的任務(wù)。這些功能集中在行動(dòng)上，如指揮和控制、警告、公示、疏散，州、領(lǐng)地和部落政府在響應(yīng)的初始階段必須采取在聯(lián)邦響應(yīng)之外的使命。因此，它們不適合列入聯(lián)邦應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃。州、領(lǐng)地和地區(qū)組織發(fā)揮三個(gè)作用:協(xié)助那些突發(fā)事件響應(yīng)能力不足或者超出當(dāng)?shù)氐哪芰Φ乃痉ü茌爡^(qū);對(duì)特定的緊急情況首先響應(yīng);當(dāng)需要聯(lián)邦援助時(shí)，和聯(lián)邦政府協(xié)同工作［4］。

州級(jí)EOP為地方EOP創(chuàng)建了框架，并且通過它，聯(lián)邦政府也參與進(jìn)來。正因如此，州或領(lǐng)地的應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案確保了所有級(jí)別的政府能夠作為統(tǒng)一的應(yīng)急組織動(dòng)員起來，從而保證公民的人身和財(cái)產(chǎn)的安全。另外，州或領(lǐng)地的應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案應(yīng)該起到同步協(xié)調(diào)并整合地方、部落和地區(qū)預(yù)案的作用。

4.3 聯(lián)邦、州、領(lǐng)地、部落與地方預(yù)案的銜接

聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局地區(qū)辦公室就是聯(lián)邦、州、領(lǐng)地、部落與地方預(yù)案編制過程的銜接點(diǎn)。聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局地區(qū)辦公室是把州和地方的需求轉(zhuǎn)化為聯(lián)邦的保障任務(wù)。同時(shí)，聯(lián)邦的能力轉(zhuǎn)化為任務(wù)和資源，來保障州與地方為那些持續(xù)時(shí)間長或影響重大的緊急事件、災(zāi)難和災(zāi)難性事件所采取的行動(dòng)，是州與地方預(yù)案編制結(jié)構(gòu)的“最可能”風(fēng)險(xiǎn)視角和聯(lián)邦預(yù)案編制結(jié)構(gòu)的“最危險(xiǎn)”風(fēng)險(xiǎn)視角的交叉點(diǎn)［2］。通過聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局地區(qū)辦公室，由《全國預(yù)案編制情景》推動(dòng)的聯(lián)邦行動(dòng)的預(yù)案編制，與州、領(lǐng)地、部落及地方辦公室所面臨的危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)所決定的行動(dòng)的預(yù)案編制才整合在一起，并同步協(xié)調(diào)。

5 美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案具有強(qiáng)大的外部支撐體系

美國的應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案在世界上都是具有領(lǐng)先水平的，預(yù)案制定的科學(xué)合理，操作性強(qiáng)，關(guān)鍵得益于其強(qiáng)大的支撐系統(tǒng)，保證其穩(wěn)定的運(yùn)行環(huán)境，才能使應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案發(fā)揮高效的作用。同時(shí)，美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案的外部支持體系處于不斷的優(yōu)化進(jìn)程中，這也使其不斷的更新完善，保持其先進(jìn)性。

5.1 國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)(NIMS)

國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)是一個(gè)應(yīng)急管理方法的模板，強(qiáng)調(diào)規(guī)范性和指導(dǎo)性，適用于全國各級(jí)政府的突發(fā)事件管理，其目的是為聯(lián)邦、州以及各地方層面提供一套全國統(tǒng)一的方法，協(xié)調(diào)一致和高效的對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)。

同時(shí)，突發(fā)事件指揮系統(tǒng)(ICS)是國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)(NIMS)一個(gè)關(guān)鍵組件。美國各州擁有自己的法律和社會(huì)管理制度，這個(gè)特點(diǎn)使得國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)的指揮與管理形成了以機(jī)構(gòu)自治為特點(diǎn)，保證指揮系統(tǒng)不損害和干擾各州的管轄責(zé)任，并通過目標(biāo)管理方式確保國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)的操作［7］?？梢哉f，以突發(fā)事件指揮系統(tǒng)為基礎(chǔ)，國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)為國家的第一應(yīng)對(duì)者和當(dāng)局提供了突發(fā)事件管理工作的共同基礎(chǔ)。

5.2 國家應(yīng)急響應(yīng)框架(NRF)

國家應(yīng)急響應(yīng)框架(NRF)是一個(gè)國家如何開展全危險(xiǎn)突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的指南，強(qiáng)調(diào)組織流程和操作方法。它采用靈活的、可擴(kuò)展的且適應(yīng)能力強(qiáng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將全國范圍內(nèi)的關(guān)鍵任務(wù)和職責(zé)統(tǒng)一起來，目的是針對(duì)國家重大突發(fā)事件，在突發(fā)事件發(fā)生的全過程中，整合和使用聯(lián)邦資源開展響應(yīng)工作。

國家應(yīng)急響應(yīng)框架的前身是國家應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案(NRP)。NRP在實(shí)施過程中暴露了問題與缺陷:一是具體內(nèi)容并不符合國家層面應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的需求;二是NRP本身官僚主義嚴(yán)重、內(nèi)容相互重復(fù);三是NRP并沒有明確突出國家層級(jí)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，并且需要對(duì)各參與方角色與責(zé)任更加明確;四是NRP及其支持性文件沒能建構(gòu)出一個(gè)能夠?yàn)閼?yīng)急管理人員容易執(zhí)行的行動(dòng)計(jì)劃。為了解決這些問題，美國希望從結(jié)構(gòu)性與實(shí)用性兩方面完善應(yīng)急機(jī)制，突出應(yīng)急管理是社會(huì)各個(gè)層面共同分擔(dān)的責(zé)任，并對(duì)各方面的角色與責(zé)任進(jìn)一步明確。同時(shí)，按照《國家準(zhǔn)備指南》(National preparedness Guideline)中列出的災(zāi)害情景進(jìn)一步提出策略性與操作性方案［4］。

在《國家應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃》(NRP)指導(dǎo)國家應(yīng)對(duì)全部類型突發(fā)事件基礎(chǔ)上，《國家應(yīng)急響應(yīng)框架》(NRF)新增特點(diǎn)是:第一，以靈活性、可擴(kuò)展性、適應(yīng)性為主要特點(diǎn)，將國家需要協(xié)調(diào)的組織進(jìn)行整合，指導(dǎo)國家作為一個(gè)整體來應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。第二，豐富“響應(yīng)”內(nèi)容，將其擴(kuò)展到生命救助、財(cái)產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)和滿足基本生活需求等方面。第三，將突發(fā)事件應(yīng)對(duì)主體的覆蓋范圍從聯(lián)邦政府各部門、各級(jí)地方政府?dāng)U大到了非政府組織、企業(yè)，并明確其任務(wù)與責(zé)任。第四，給應(yīng)急管理實(shí)踐者以及各層級(jí)的操作者提供了用于第一響應(yīng)與應(yīng)急管理的操作性組織方式與工具，并給他們提供在線渠道等深度培訓(xùn)方式，試圖不斷汲取教訓(xùn)并改善內(nèi)容。第五，核心部分提出了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的五項(xiàng)基本原則，包括建立多元協(xié)作關(guān)系，分級(jí)響應(yīng)，行動(dòng)的靈活性、可擴(kuò)展性和適應(yīng)性，標(biāo)準(zhǔn)化的命令與行動(dòng)，隨時(shí)準(zhǔn)備行動(dòng)等［3］。

5.3 國家應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案的相關(guān)法律、總統(tǒng)政令

美國主要依據(jù)法令、行政命令與總統(tǒng)令的方式來授予相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)必需的權(quán)力，以及相關(guān)的職權(quán)和政策方針，以便開展應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案的相關(guān)工作。迄今為止，美國國會(huì)和聯(lián)邦政府已發(fā)布多項(xiàng)與應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案相關(guān)的法律、總統(tǒng)政令與核心文件。

5.3.1 相關(guān)法律

(1)《斯坦福法案》。1988年，美國國會(huì)通過了《斯坦福災(zāi)難救濟(jì)與緊急援助法》，該法規(guī)定了緊急事態(tài)宣布程序，為聯(lián)邦政府在災(zāi)難和突發(fā)事件應(yīng)急處理過程中向各州、地方政府、部落、個(gè)人及非營利組織提供援助確定了程序，且2007年該法進(jìn)行了修訂。

(2)《國土安全法》。2002年11月，美國發(fā)布《國土安全法》，規(guī)定了國土安全部的主要任務(wù)。該法給予國土安全部長管理整個(gè)國土安全部及其相關(guān)人員的職權(quán)，以及開展行動(dòng)的充分權(quán)力，并賦予其必要的權(quán)力以完成保衛(wèi)國家安全的責(zé)任。

(4)《卡特里娜后應(yīng)急管理改革法案》。2006年10月，美國發(fā)布“卡特里娜后應(yīng)急管理改革法案(PKEMRA)”，對(duì)提升應(yīng)急管理能力和建立國家應(yīng)急準(zhǔn)備體系提出了指導(dǎo)要求。

(5)《“911”法案》。2007年8月，布什總統(tǒng)簽署“911”法案，提出了用以加強(qiáng)國土安全和反對(duì)恐怖主義威脅的24項(xiàng)內(nèi)容。

5.3.2 相關(guān)總統(tǒng)令

(1)《國土安全第五號(hào)總統(tǒng)令》(HSPD－5)。2003年2月，布什總統(tǒng)簽署《國土安全第五號(hào)總統(tǒng)令》，指示編制“國家應(yīng)急預(yù)案”(NRP)及“國家突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)”(NIMS)提交國家安全委員會(huì)審查，并對(duì)其進(jìn)行管理。其目的是通過建立一個(gè)全面的國家突發(fā)事件管理體系來提高美國管理國內(nèi)突發(fā)事件的能力。

(2)《國土安全第八號(hào)總統(tǒng)令》(HSPD－8)。2003年12月，布什總統(tǒng)簽署《國土安全第八號(hào)總統(tǒng)令》。其目的是加強(qiáng)美國應(yīng)急準(zhǔn)備以應(yīng)對(duì)國內(nèi)恐怖主義襲擊、重大災(zāi)難和其它緊急事件。2007年12月，又發(fā)布了第8號(hào)總統(tǒng)令附件1(HSPD 8 An-nex1)“國家應(yīng)急規(guī)劃”，強(qiáng)調(diào)通過標(biāo)準(zhǔn)化、綜合化的國家應(yīng)急規(guī)劃，提高美國的應(yīng)急準(zhǔn)備水平。

(3)《總統(tǒng)政策第八號(hào)令》(PPD－8)。2011年3月，奧巴馬總統(tǒng)簽署《總統(tǒng)政策第八號(hào)令》。其目的是通過對(duì)威脅的系統(tǒng)準(zhǔn)備，強(qiáng)化美國國家安全與恢復(fù)力，推動(dòng)各級(jí)政府、非盈利組織和公民共同參與這項(xiàng)工作，從而也促進(jìn)形成一套綜合的、全社區(qū)的、基于能力的應(yīng)急準(zhǔn)備方法。PPD－8強(qiáng)調(diào)，“國家應(yīng)急準(zhǔn)備”是需要采取預(yù)案編制、組織、裝備、培訓(xùn)及演練一系列行動(dòng)，建立和維持必要的能力，從而針對(duì)引發(fā)國家安全巨大風(fēng)險(xiǎn)的威脅，開展預(yù)防、保護(hù)、減除、響應(yīng)和恢復(fù)活動(dòng)。這個(gè)概念反映出了美國應(yīng)急管理核心理念的深化:一是“應(yīng)急準(zhǔn)備”貫穿于應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的全過程之中;二是“應(yīng)急準(zhǔn)備”貫穿于5項(xiàng)核心任務(wù)領(lǐng)域，即預(yù)防、保護(hù)、減除、響應(yīng)和恢復(fù);三是強(qiáng)化“應(yīng)急準(zhǔn)備能力”，將其作為應(yīng)急管理的核心工作［7］。需要指出的是，PPD－8取代了HSPD－8以及HSPD 8 Annex1(其第44段仍然有效)。

5.3.3 重要指導(dǎo)文件

隨后，美國國土安全部于2007年9月發(fā)布了《國家準(zhǔn)備導(dǎo)則》，2008年1月發(fā)布了《國家響應(yīng)框架》，2008年12月修訂了《國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》，將應(yīng)急準(zhǔn)備提升為一個(gè)涵蓋預(yù)防、保護(hù)、響應(yīng)和恢復(fù)各項(xiàng)使命的基礎(chǔ)性工作，應(yīng)急準(zhǔn)備已成為其應(yīng)急管理工作的重點(diǎn)內(nèi)容，并通過由預(yù)案、組織、培訓(xùn)、資源配備、演練和評(píng)估改進(jìn)構(gòu)成的應(yīng)急準(zhǔn)備循環(huán)，來持續(xù)提高應(yīng)急準(zhǔn)備能力［8－9］。同時(shí)，2009年美國發(fā)布了CPG101(V1.0)，2010年發(fā)布了CPG101(V2.0)。另外，2011年美國發(fā)布了《國家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)》(National Preparedness Goal)，明確提出國家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)是“建立一個(gè)安全的、有恢復(fù)力的國家”［10］?？梢哉f，這些框架體系為美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案的有效實(shí)施提供了有利支撐。

6 結(jié)束語

本文深入分析了美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案的基本特征:①美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案目標(biāo)明確、定位清晰;②美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案注重編制原則的有效貫徹;③美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案內(nèi)容完備、適應(yīng)性強(qiáng);④美國注重聯(lián)邦、州、領(lǐng)地、部落和地方應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案的有效銜接;⑤美國應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案具有強(qiáng)大的外部支持體系。這些方面將為我國修訂完善國家應(yīng)急預(yù)案體系提供有效參考。

［1］ US/DHS．The Integrated Planning System［R］．2009．

［2］ US/FEMA．Comprehensive Preparedness Guide(CPG)101 Version 2.0-Developing and Maintaining Emergency Operations Plans［R］．2010．

［3］ US/DHS．National Response Framework［R］．2008．

［4］ US/DHS．National Preparedness Guidelines［R］．2007．

［5］ US/DHS．National Preparedness System［R］．2011．

［6］ US/DHS．National Incident Management System［R］．2008．

［7］ 吳曉濤．我國基層應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的基本理念研究［J］．管理學(xué)刊，2012(6):97－100．

［8］ 陳虹，李蕊，宋富喜．國外突發(fā)事件應(yīng)急救援標(biāo)準(zhǔn)綜述［J］．災(zāi)害學(xué)，2011，26(3):134－138．

［9］ 鄒逸江．國外應(yīng)急管理體系的發(fā)展現(xiàn)狀及經(jīng)驗(yàn)啟示［J］．災(zāi)害學(xué)，2008，23(1):96－101．

［10］ US/DHS．National Preparedness Goal［R］．2011．