集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響

郝軍

摘要：本文簡要介紹了國家城鄉(xiāng)二元體制形成的背景及集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。通過分析內(nèi)蒙古自治區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的現(xiàn)狀，總結(jié)了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)因素，得出的問題：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)解決城鄉(xiāng)居民收入差距過大；國有建設(shè)用地供需不平衡；城鎮(zhèn)化進(jìn)展中出現(xiàn)的“兩棲”人員；等等。分析和解決這些問題，對(duì)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展、平抑地價(jià)和房價(jià)過快增長，落實(shí)國家的節(jié)約集約用地政策等都有積極作用。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

1958年國家頒布了《戶口登記條例》，阻斷了農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域和城市遷移的通道，從此中國進(jìn)入了城鄉(xiāng)二元分割體制時(shí)期。國家為把農(nóng)民束縛在土地上，開始推進(jìn)宅基地?zé)o償、無期限使用和嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)的制度。1963年中央文件首次使用“宅基地使用權(quán)”概念，明確農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)而無所有權(quán)。宅基地使用權(quán)制度是源于國家持續(xù)推進(jìn)工業(yè)化的需要，與先前實(shí)施的限制人口流動(dòng)為目的的戶籍管理制度相輔相成，具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性和互動(dòng)性，起到了控制人口流動(dòng)和穩(wěn)定社會(huì)秩序的功能[1-2]。但是，隨著改革開放的實(shí)施和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地資源作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要載體，國有建設(shè)用地土地市場已不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期可持續(xù)發(fā)展的需要，如何破除城鄉(xiāng)二元分割體制，允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場體系，已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展亟待解決的問題[2]。

一、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)概述

土地制度是土地市場的基礎(chǔ)，不同的土地制度決定各異的土地市場體系。20世紀(jì)80年代，隨著經(jīng)濟(jì)條件的變化和改革的深入發(fā)展，國家對(duì)土地使用制度進(jìn)行了改革。為適應(yīng)改革的需要，國家分別對(duì)《憲法》和《土地管理法》的相應(yīng)條款進(jìn)行了修訂。《憲法》規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！薄锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。盡管《土地管理法》中明確了國有土地和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但由于城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡性，土地市場主要為國有土地市場，集體土地市場近乎缺失[3]。

依據(jù)《土地管理法》，集體土地使用權(quán)合法獲取的途徑主要有三個(gè)方面：第一，集體所有土地經(jīng)本集體成員承包后用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也是集體土地使用權(quán)的主要體現(xiàn)形式；第二，本集體成員使用集體所有土地建設(shè)住宅，即我們常說的農(nóng)村居民點(diǎn)用地。同時(shí)規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)；第三，農(nóng)民集體興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)或建設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)可以使用本集體所有土地。本文中的集體土地流轉(zhuǎn)主要是指集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，因此，集體所有土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不再贅述。

二、內(nèi)蒙古自治區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀

根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)第二次土地利用詳查數(shù)據(jù)，內(nèi)蒙古自治區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積為1194781.88公頃，其中城市用地面積為134982.26公頃，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的11.30%；建制鎮(zhèn)用地面積為176526.02公頃，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的14.77%；工礦用地面積為142712.23公頃，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的11.94%；農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積為740561.37公頃，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的61.98%。

從不同權(quán)屬類型看，城市用地和建制鎮(zhèn)用地為國有建設(shè)用地，農(nóng)村居民點(diǎn)用地為集體建設(shè)用地，工礦用地中既有國有建設(shè)用地又有集體建設(shè)用地。粗略估算，國有建設(shè)用地約占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的1/3；集體建設(shè)用地約占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的2/3。若建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場體系，集體建設(shè)用地將會(huì)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場中的主要組成部分。

從土地集約利用程度來看，據(jù)同期內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒，內(nèi)蒙古自治區(qū)人口城鎮(zhèn)化水平為55.53%，即內(nèi)蒙古自治區(qū)1/3的國有建設(shè)用地承載了55.53%的總?cè)丝冢?/3的集體建設(shè)用地承載了44.47%的總?cè)丝?。一方面是國有建設(shè)用地的供需不平衡，另一方面是集體建設(shè)用地的低效粗放利用。內(nèi)蒙古自治區(qū)人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積為674.09平方米，集約利用程度遠(yuǎn)低于國有建設(shè)用地。

三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的誘導(dǎo)因素

（一）城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不對(duì)稱

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村，特別是城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村，由于受城市化、工業(yè)化的沖擊極大，城市人口規(guī)模的擴(kuò)大需要相應(yīng)規(guī)模和數(shù)量的土地作為支撐。對(duì)建設(shè)用地需求日益膨脹，城市存量土地已無法滿足需求，于是便涌入農(nóng)村，直接要求農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場，以滿足城市發(fā)展的要求。農(nóng)村土地進(jìn)入市場的過程中，因土地權(quán)屬和用途的改變，土地產(chǎn)生了巨大的增值收益。有研究表明：集體土地入市產(chǎn)生的增值收益，政府作為土地所有者分擔(dān)了20%～30%的增值收益；各類城市房地產(chǎn)開發(fā)公司、開發(fā)區(qū)企業(yè)、外商投資公司等作為轉(zhuǎn)用途后的土地使用者分擔(dān)40%～50%的增值收益；只有20%～30%的增值收益留在鄉(xiāng)以下，而作為原有的土地使用者只能分擔(dān)5%～10%的土地增值收益[4]。轉(zhuǎn)用途后的土地使用者成了最大的受益者，失地農(nóng)民不僅失去了應(yīng)得的利益，而且失去了一定的生活保障。2010年內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的平均純收入分別為17698.2元和5530元，城鎮(zhèn)居民的平均收入水平高于農(nóng)村居民的平均收入水平近3倍多。集體土地入市后，可使農(nóng)村居民的平均收入水平顯著增加，從而接近城鎮(zhèn)居民的平均收入水平，追逐利益的本能刺激了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。

（二）工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展

工業(yè)化迅速發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出，城鎮(zhèn)暫住人口增加，出現(xiàn)了眾多的“兩棲”人口。一方面廢棄或閑置的農(nóng)村宅基地可用于出租經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)村土地市場的發(fā)展；另一方面，“兩棲”人口常年居住在城鎮(zhèn)，其農(nóng)村原有居民點(diǎn)用地結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，宅基地主要用于居住，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用房逐漸退出，農(nóng)民集中居住成為可能[5]。2000年～2010年，內(nèi)蒙古自治區(qū)人口城鎮(zhèn)化水平由42.2%提高到55.53%，十年間城市化水平提高了13個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村人口減少，農(nóng)用地集中化、規(guī)模化經(jīng)營成為可能，農(nóng)村建設(shè)用地需求減少，與城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求增加相結(jié)合，推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，促進(jìn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)[5]。

（三）隱形市場的存在

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地有了較大的增值空間，自發(fā)隱形無序流轉(zhuǎn)十分普遍，城鄉(xiāng)接合部尤為突出。分析內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)階段農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，流轉(zhuǎn)形式多樣，涵蓋了出讓、出租、轉(zhuǎn)讓等多種形式；第二，在集體土地流轉(zhuǎn)中由于流轉(zhuǎn)主體多元化使得土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系復(fù)雜，轉(zhuǎn)租、出租方既有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組集體經(jīng)濟(jì)組織等土地所有者，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)等政府，還有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)和個(gè)人等土地使用者，受讓方既有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，也有其他集體經(jīng)濟(jì)組織及其他社會(huì)成員（國有企業(yè)、民營企業(yè)、個(gè)體工商戶）；第三，農(nóng)村集體建設(shè)流轉(zhuǎn)多樣化，包括農(nóng)民居住用地、廢棄閑置的公益項(xiàng)目用地、工業(yè)生產(chǎn)用地、商業(yè)及房地產(chǎn)開發(fā)用地等多種類型；第四，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)直接受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的影響，因而流轉(zhuǎn)的活躍程度、規(guī)模、形式等與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度呈正相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和市場水平較高的地區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大、形式多樣，同時(shí)在區(qū)位分布上城鄉(xiāng)接合部流轉(zhuǎn)量大且活躍[6]。粗略統(tǒng)計(jì)，內(nèi)蒙古自治區(qū)隱形市場規(guī)模約達(dá)2.52萬公頃，約占集體建設(shè)用地總規(guī)模的3%左右。各級(jí)政府及相關(guān)部門對(duì)隱形市場的“默許”在一定程度上助長了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。

（四）政策的影響

為規(guī)范和合理引導(dǎo)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，各?。ㄊ?、區(qū)）都出臺(tái)了地方性的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法。如廣東省出臺(tái)了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》；重慶出臺(tái)了《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》和《重慶市地票管理暫行規(guī)定》等土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策；安徽省出臺(tái)了《安徽省集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法》；成都市制定了《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》、《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》等；煙臺(tái)市出臺(tái)了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》[7]等，內(nèi)蒙古自治區(qū)2013年也出臺(tái)了《集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押暫行管理辦法》，這些政策的出臺(tái)一定程度上鼓勵(lì)了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

四、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響

（一）緩減國有建設(shè)用地供需矛盾，推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展

根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006年～2020年）》，2010年內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)工礦用地預(yù)期為363000公頃，2020年內(nèi)蒙古治區(qū)城鎮(zhèn)工礦用地預(yù)期為420000公頃[8]。2010年內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)狀城鎮(zhèn)工礦用地面積為454220.51公頃，與2010年、2020年全國土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)工礦用地相比分別多出了91220.51公頃和34220.51公頃，國有建設(shè)用地指標(biāo)倒掛現(xiàn)象嚴(yán)重?，F(xiàn)階段，國有建設(shè)用地是國家、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人等土地使用者從事生產(chǎn)建設(shè)的唯一合法載體，各類項(xiàng)目建設(shè)對(duì)土地的需求量較大，進(jìn)一步凸顯了國有建設(shè)用地供需的矛盾。允許集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場流轉(zhuǎn)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)同等入市、同權(quán)同價(jià)，對(duì)于緩減國有建設(shè)用地供需矛盾，促進(jìn)項(xiàng)目落地，推動(dòng)各類社會(huì)事業(yè)的發(fā)展都起到了極其重要的作用。

（二）合理安排各類用地，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展

2010年，內(nèi)蒙古自治區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值為105767100萬元[9]，同期城鎮(zhèn)工礦用地（國有建設(shè)用地）面積為454220.51公頃，單位城鎮(zhèn)工礦用地的二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值為232.85萬元/公頃。集體建設(shè)用地若實(shí)現(xiàn)同等入市、同權(quán)同價(jià)，考慮集體建設(shè)用地入市所承載的主要功能，按30%的集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，粗略估算，內(nèi)蒙古自治區(qū)集體建設(shè)用地可增加約51732821萬元的地區(qū)生產(chǎn)總值。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的持續(xù)發(fā)展，將會(huì)有越來越多的集體建設(shè)用地逐步進(jìn)入土地市場，合理安排各類建設(shè)用地，有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。

（三）打破土地供應(yīng)的壟斷，有助于間接平抑地價(jià)房價(jià)

土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、城市建設(shè)用地經(jīng)營性用地中供應(yīng)比例較高，保障性用地供應(yīng)不足，成為導(dǎo)致房價(jià)快速上漲的一個(gè)重要原因。2010年內(nèi)蒙古自治區(qū)建設(shè)用地供應(yīng)總面積為27075.12公頃，作為主要經(jīng)營性用地的商業(yè)用地、工業(yè)用地和商品房用地供應(yīng)總面積為20070.26公頃，占供應(yīng)建設(shè)用地總面積的74.13%；保障性住房用地公頃面積582.46公頃，僅占供應(yīng)建設(shè)用地總面積的2.15%。

從數(shù)據(jù)上看，內(nèi)蒙古自治區(qū)集體建設(shè)用地面積約近740561.37公頃，相當(dāng)于2010年國有建設(shè)用地出讓面積的27.35倍。農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場，一方面有利于降低因征用土地而產(chǎn)生的管理成本和交易費(fèi)用；另一方面在增加一定量的商業(yè)及產(chǎn)業(yè)用地等非商品房用地供應(yīng)量的同時(shí)，也為有限的城鎮(zhèn)住宅用地騰出一定空間，從而緩解因城鎮(zhèn)化發(fā)展、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而帶來的用地緊張矛盾。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，引入多元化的城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)主體，將打破地方政府對(duì)城鎮(zhèn)土地供應(yīng)的壟斷，有利于抑制土地價(jià)格上漲，從而抑制房價(jià)上漲[10]。

（四）科學(xué)規(guī)劃建設(shè)用地、落實(shí)集約節(jié)約利用政策

根據(jù)《土地管理法》，國家實(shí)行土地用途管制制度，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。建設(shè)用地，特別是國有建設(shè)用地作為重要的生產(chǎn)要素，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基石?？茖W(xué)合理安排各類建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)化建設(shè)用地布局，直接關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面。要在有限的資源內(nèi)發(fā)揮更大的作用難免會(huì)遇到“巧婦難為無米之炊”的困境，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)既能增加規(guī)劃的彈性，又可以促成了更多生產(chǎn)項(xiàng)目的落地實(shí)施。內(nèi)蒙古自治區(qū)2010年人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地高達(dá)674.09平方米，遠(yuǎn)超規(guī)定最高標(biāo)準(zhǔn)的150平方米/人。而隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和大量農(nóng)牧民進(jìn)城，將有更多宅基地和農(nóng)村住房出現(xiàn)空置。據(jù)測算未來10年，按人均保留150平方米用地計(jì)算，內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地可騰退45.6萬公頃左右。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一方面為科學(xué)合理編制土地利用總體規(guī)劃奠定了基礎(chǔ)，另一方面為節(jié)約集約用地政策的落實(shí)提供了渠道。

五、結(jié)語

自十八屆三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場以來，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題便以前所未有的熱度迅速地登上了國土資源管理的舞臺(tái)，這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，也是解決國有建設(shè)用地供需矛盾的必由之路。本文立足內(nèi)蒙古自治區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀，分析了集體建設(shè)用地入市的誘導(dǎo)因素，得出集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響?？筛爬椋河欣诖蠓岣咿r(nóng)牧民收入，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)收入差距的局面，促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)，拉動(dòng)內(nèi)需；有利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展，釋放改革紅利，優(yōu)化城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；有利于緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)壓力，改善供應(yīng)結(jié)構(gòu)；有利于打破地方政府對(duì)城鎮(zhèn)土地供應(yīng)的壟斷，進(jìn)一步增加土地財(cái)政，間接平抑地價(jià)房價(jià)。

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