當(dāng)PPP遇上競爭性磋商
——論“競爭性磋商”成為PPP主要采購形式的必然性

江蘇工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院國資辦　馮思遐

?

當(dāng)PPP遇上競爭性磋商
——論“競爭性磋商”成為PPP主要采購形式的必然性

江蘇工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院國資辦馮思遐

摘 要：PPP項(xiàng)目采購主要是公共服務(wù)，項(xiàng)目所耗資金巨大、所需時(shí)間長，采購對(duì)象復(fù)雜，很難在較短時(shí)間內(nèi)明確。而競爭性磋商是2014年新鮮出爐的政府采購方式，其采購程序相對(duì)于公開招標(biāo)來說時(shí)間較短；供應(yīng)商的來源較公開招標(biāo)綜合實(shí)力更強(qiáng)，更好地彌補(bǔ)了傳統(tǒng)采購方式的缺陷。本文通過梳理PPP項(xiàng)目和“競爭性磋商”兩者的理論概念和特性，深入分析為什么競爭性磋商是PPP項(xiàng)目的主要采購方式，供實(shí)踐操作者參考。

關(guān)鍵詞：競爭性磋商PPP項(xiàng)目主要采購形式必然性

1　引言

目前國內(nèi)外在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理交易制度創(chuàng)新的研究和實(shí)踐中，大力推行公私合作制(Public Private Partnership)，簡稱PPP。PPP模式是國際上公認(rèn)的市場參與公共資源配置的最有效途徑之一。我國早在20世紀(jì)80年代引入PPP模式建設(shè)項(xiàng)目，至今已有30余年發(fā)展歷史。國內(nèi)當(dāng)前主要實(shí)施的采購法律法規(guī)主要有《招投標(biāo)法》和《政府采購法》，兩者又都有各自的優(yōu)點(diǎn)和局限性。《招投標(biāo)法》適用于工程建設(shè)項(xiàng)目，《政府采購法》適用于政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目并非工程建設(shè)項(xiàng)目，不適用于《招投標(biāo)法》。同時(shí)PPP項(xiàng)目有的是用戶付費(fèi)，不屬于政府采購范圍，也不適用于《政府采購法》?！案偁幮源枭獭辈少彿绞降某雠_(tái)，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)采購方式的缺陷，將“物有所值”作為政府采購制度基本目標(biāo)并得以實(shí)現(xiàn)，本文結(jié)合PPP項(xiàng)目和競爭性磋商的特點(diǎn)，從以下幾點(diǎn)力證競爭性磋商勢必成為PPP項(xiàng)目的主要采購方式。

2　PPP及競爭性磋商的概念

公私伙伴關(guān)系模式，在世界上沒有統(tǒng)一的定義，但其性質(zhì)主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)關(guān)鍵詞：公共部門、私營部門、合作和公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分享。在工業(yè)領(lǐng)域，購買力平價(jià)有著廣泛而狹義的意義。廣義購買力平價(jià)是指公共部門和私人部門之間的各種合作關(guān)系，提供公共服務(wù)或產(chǎn)品；狹義購買力平價(jià)僅指公共部門和私營部門以合資形式組建公司進(jìn)行合作的形式?？傊?，購買力平價(jià)的核心包括三個(gè)方面：契約精神、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益分享。

顯然，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作主要包括委托經(jīng)營(O＆M)、合同管理(MC)、建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—經(jīng)營(BOO)，轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(TOT)和建造—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(腐)”。

競爭性磋商是指采購人、政府采購代理機(jī)構(gòu)通過組建競爭性磋商小組與符合條件的供應(yīng)商就采購貨物、工程和服務(wù)事宜進(jìn)行磋商，供應(yīng)商按照磋商文件的要求提交響應(yīng)文件和報(bào)價(jià)，采購人從磋商小組評(píng)審后提出的候選供應(yīng)商名單中確定成交供應(yīng)商的采購方式[1]。

3　從PPP及競爭性磋商的適用范圍看兩者關(guān)系

3.1PPP的適用范圍

根據(jù)財(cái)政部頒布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào)文)和《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào)文)，PPP模式適用于投資規(guī)模大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目。發(fā)改委頒布的《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)文)，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任、又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。

3.2競爭性磋商的適用范圍

“競爭性磋商”這一新生采購方式伴隨2014年12月31日發(fā)布的《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(財(cái)庫〔2014〕214號(hào)文)應(yīng)運(yùn)而生。文件中規(guī)定，以下情形的項(xiàng)目可以采用競爭性磋商方式開展采購。

(1)政府購買服務(wù)項(xiàng)目；

(2)技術(shù)是復(fù)雜的或特殊的性質(zhì)，不能確定具體的規(guī)格或具體要求；

(3)先計(jì)算出價(jià)格總額的；

(4)市場競爭不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目；

(5)按照招投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目[2]。

3.3兩者之間的關(guān)系

競爭性磋商的使用范圍較PPP而言更廣泛，并且大多數(shù)適用范圍與PPP匹配，即PPP適用范圍包含于競爭性磋商的適用范圍。同時(shí)，兩者又略有差別，主要體現(xiàn)在競爭性磋商還適用于市場競爭不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目一項(xiàng)。

4　傳統(tǒng)采購形式的局限性無法與PPP的需求特性匹配

4.1傳統(tǒng)五種采購方式的適用范圍有限無法滿足PPP的需要

傳統(tǒng)五種采購方式分別是公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價(jià)、單一來源采購。這幾種采購方式主要適用于采購需求核心條件和技術(shù)參數(shù)明確、預(yù)算價(jià)格可以事先估算的符合國家法律法規(guī)且采購過程中不作更改的項(xiàng)目。如上文所述，PPP項(xiàng)目項(xiàng)目復(fù)雜、規(guī)模較大、預(yù)算難以估計(jì)，價(jià)格不是唯一衡量質(zhì)量的指標(biāo)。因此，傳統(tǒng)五中采購方式不能滿足PPP的需要。

4.2傳統(tǒng)五種采購方式程序不夠靈活不適合PPP的復(fù)雜性

五種傳統(tǒng)采購方式操作過程中，除了需要澄清和說明以外，一般不得修改招標(biāo)文件和投標(biāo)文件，投標(biāo)文件中未曾響應(yīng)招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性要求的，會(huì)作為廢標(biāo)處理。就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不得進(jìn)行談判。招標(biāo)過程時(shí)間較長，就發(fā)出招標(biāo)文件到投標(biāo)截止日期要求滿足20天，簽訂合同時(shí)間為30天。而PPP項(xiàng)目較復(fù)雜，往往需要多次談判才能實(shí)現(xiàn)采購方的預(yù)期要求，明確合作途徑和服務(wù)內(nèi)容等方面，傳統(tǒng)五中采購方式程序不夠靈活，解決不了PPP的項(xiàng)目復(fù)雜性。

4.3傳統(tǒng)五種采購方式不能滿足PPP需要以談判形式確定或更改合同條款

簽訂合同時(shí)，不得通過談判更改招標(biāo)文件和投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性條款。而PPP項(xiàng)目合同中可變的細(xì)節(jié)問題可以在項(xiàng)目合同簽署前談判確認(rèn)，談判不得涉及項(xiàng)目合同中不可談判的核心條款。

4.4傳統(tǒng)五種采購方式評(píng)審方法無法準(zhǔn)確衡量PPP項(xiàng)目投標(biāo)人綜合實(shí)力

邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源和詢價(jià)這幾種采購方式往往采用最低價(jià)評(píng)標(biāo)法，即談判小組應(yīng)當(dāng)從質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求的供應(yīng)商中，按照最后報(bào)價(jià)由低到高的順序確定3名以上成交候選人，最后按照報(bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商，然而這種最低價(jià)評(píng)審法不能反映中標(biāo)候選人的綜合實(shí)力。

4.5傳統(tǒng)采購方式信息不對(duì)稱無法讓PPP項(xiàng)目得到充分競爭

除公開招標(biāo)外的其他四種傳統(tǒng)采購方式、采購公告、公告平臺(tái)及時(shí)長沒有具體要求，這往往會(huì)導(dǎo)致采購雙方信息不對(duì)稱，采購?fù)该鞫炔粔蚋叩葐栴}，導(dǎo)致很多信譽(yù)度較好、服務(wù)質(zhì)量較高的供應(yīng)商無法參與項(xiàng)目競爭，從而使采購人無法獲得更多更充分的選擇機(jī)會(huì)。

5　競爭性磋商的優(yōu)勢與PPP項(xiàng)目特點(diǎn)的完美結(jié)合

5.1PPP項(xiàng)目的公眾性需要更為規(guī)范和透明的競爭性磋商

PPP項(xiàng)目目前主要集中在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，這些項(xiàng)目直接關(guān)系到社會(huì)公眾的日常生活，是社會(huì)公眾都關(guān)切矚目的項(xiàng)目，項(xiàng)目的成功及服務(wù)的質(zhì)量關(guān)系到社會(huì)和國家的安定。市場的充分競爭有利于采購方遴選更合適的供應(yīng)商。財(cái)庫〔2014〕214號(hào)文要求競爭性磋商公告平臺(tái)應(yīng)為省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體，以及對(duì)公告必要內(nèi)容作了進(jìn)一步明確的規(guī)定；同時(shí)規(guī)定磋商文件自發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止，不得少于10日。較競爭性談判、邀請招標(biāo)、詢價(jià)等采購方式供應(yīng)商有了更充分的時(shí)間做準(zhǔn)備，減少了因信息不對(duì)稱而給供應(yīng)商之間帶來的不公平競爭。

5.2PPP項(xiàng)目的未知性需要競爭性磋商程序的靈活變通

PPP項(xiàng)目因涉及面廣，且多為服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目，往往項(xiàng)目投資總額巨大，投資時(shí)間及回報(bào)期較長。政府投資急切，可行性論證不夠充分，存在潛在糾紛較多，項(xiàng)目條件復(fù)雜，采購人或采購機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目所涉及專業(yè)人員不夠，采購前難以完整表達(dá)采購需求。財(cái)庫〔2014〕214號(hào)文中第二十六條將競爭性磋商的“響應(yīng)文件開啟日期和地點(diǎn)”替代了競爭性談判中的“評(píng)審日期和地點(diǎn)”，這意味著響應(yīng)文件可以在磋商之前開啟，便于采購方占主導(dǎo)地位，改善了采購方在采購過程中因項(xiàng)目緊急且需求難以明確量化等因素帶來的被動(dòng)局面。

5.3PPP項(xiàng)目要求的“物有所值”需要競爭性磋商更為合理的評(píng)審辦法

PPP項(xiàng)目往往是由一系列的子項(xiàng)目支撐的項(xiàng)目總和，且各個(gè)項(xiàng)目之間環(huán)環(huán)相扣，從而形成一個(gè)系統(tǒng)工程。且PPP項(xiàng)目中社會(huì)公共服務(wù)類居多，這樣的項(xiàng)目絕非越便宜越好。財(cái)庫〔2014〕214號(hào)文明確了競爭性磋商的評(píng)審辦法為綜合評(píng)分法，較競爭性談判、邀請招標(biāo)、詢價(jià)等采購方式多以“價(jià)低者得”更合乎PPP項(xiàng)目的特性，有效扭轉(zhuǎn)了供應(yīng)商惡性競爭的局面，實(shí)質(zhì)上為采購方獲取了更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，建立了制度保障。

5.4PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性需要競爭性磋商更為健全的制度保障

財(cái)庫〔2014〕214號(hào)文將競爭性磋商可以重新評(píng)審的情形增設(shè)到5個(gè)；增加了供應(yīng)商未按磋商文件要求提交磋商保證金、響應(yīng)無效等方面的處理機(jī)制；提升了評(píng)審專家的獨(dú)立性，賦予磋商小組合法性審查權(quán)；規(guī)定不得單獨(dú)或分別組織只有一個(gè)供應(yīng)商參加的現(xiàn)場考察和答疑會(huì)，減少“量身定做”的不公平現(xiàn)象[3]。競爭性磋商的產(chǎn)生彌補(bǔ)了其他采購方式制度的縫隙，為PPP項(xiàng)目實(shí)施的復(fù)雜提供了更為健全的制度保障。

6 結(jié)語

綜上所述，競爭性磋商較其他5種傳統(tǒng)采購方式而言更貼合PPP項(xiàng)目的特殊性。在PPP項(xiàng)目數(shù)量多，投資額巨大，政府推進(jìn)急促的情況下，需要在較短時(shí)間內(nèi)，通過充分協(xié)商談判，確定采購需求。同時(shí)，PPP項(xiàng)目的中標(biāo)候選人應(yīng)該是綜合實(shí)力最強(qiáng)，信譽(yù)較好的社會(huì)資本。競爭性磋商的采購方式最能滿足PPP項(xiàng)目對(duì)采購方式的要求，競爭性磋商采購方式將成為PPP項(xiàng)目的主要采購方式，并在實(shí)踐中得以檢驗(yàn)。

參考文獻(xiàn)

[1] 李金升.PPP項(xiàng)目政府采購方式中，“競爭性談判”與“競爭性磋商”究竟有哪些區(qū)別？[EB/OL].無訟閱讀，2015-04-21.

[2] 政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法(財(cái)庫〔2014〕214號(hào)文).

[3] 周松.政府采購“競爭性磋商”方式有啥不同[EB/OL].中國律師網(wǎng)，2015-02-02.

中圖分類號(hào)：F253.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298(2016)03(a)-171-03