政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境及優(yōu)化路徑研究①

哈爾濱商業(yè)大學(xué)　鄒曉晨　劉西濤

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政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境及優(yōu)化路徑研究①

哈爾濱商業(yè)大學(xué)鄒曉晨劉西濤

摘 要：政府購買公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給多元化、增強(qiáng)供給效率的重要手段和途徑。本文基于政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵，對(duì)政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行了系統(tǒng)分析，認(rèn)為制度困境、購買內(nèi)容、方式、信息困境等是制約購買行為的重要因素，提出健全購買公共服務(wù)法律機(jī)制、強(qiáng)化人員培育等優(yōu)化政府購買公共服務(wù)行為的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：政府購買公共服務(wù)現(xiàn)實(shí)困境優(yōu)化路徑

1　引言

政府提供公共服務(wù)方式由政府包辦轉(zhuǎn)變?yōu)檎徺I，從直接供給到間接服務(wù)，這一過程促進(jìn)了公共服務(wù)供給多元化，同時(shí)，也為社會(huì)成員提供了更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。然而，政府購買公共服務(wù)過程中，由于各種制約因素的影響，使得購買主體、購買行為、購買內(nèi)容等都會(huì)不同程度地面臨著困境。如何解析現(xiàn)實(shí)困境，優(yōu)化購買行為，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)供給，成為不可回避的熱點(diǎn)問題。2013國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》指出了政府購買公共服務(wù)的購買主體、承接主體和購買內(nèi)容等具體方面。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買”，這從政策層面為政府購買公共服務(wù)提供了指導(dǎo)。本文就政府購買公共服務(wù)的相關(guān)問題展開論述。

2　政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵闡釋

政府購買公共服務(wù)是以政府為核心的公共部門，引入市場競爭機(jī)制，運(yùn)用市場管理手段、方法、技術(shù)，將公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)分開，政府將生產(chǎn)任務(wù)移交給社會(huì)力量，并通過購買的形式間接地向社會(huì)成員提供公共服務(wù)。

政府購買公共服務(wù)的主體可以進(jìn)行如下劃分，一是購買主體，政府是購買公共服務(wù)的唯一主體，占據(jù)主導(dǎo)地位，包括一級(jí)政府以及各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體。二是承接主體，購買公共服務(wù)還需要承接任務(wù)的主體，主要是一切具有承接資質(zhì)的社會(huì)力量。三是使用主體，在購買公共服務(wù)的購買主體、承接主體之外，還應(yīng)當(dāng)包含使用主體，也就是公共服務(wù)的受益人，即公眾。四是評(píng)審主體，是獨(dú)立于政府部門、被評(píng)審社會(huì)組織以及其他利益相關(guān)方的第三方機(jī)構(gòu)。

購買主體是政府購買公共服務(wù)的主導(dǎo)者，負(fù)責(zé)決定購買內(nèi)容、購買方式、購買規(guī)模和資金的具體使用效率。承接主體是負(fù)責(zé)公共服務(wù)的具體生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)規(guī)范的約束下，保質(zhì)保量地完成生產(chǎn)任務(wù)。使用主體不僅是服務(wù)的使用對(duì)象，更是參與者，需要及時(shí)地反映出真實(shí)需求和意愿，為購買主體和承接主體提供具體的使用信息。評(píng)審主體需要根據(jù)評(píng)審結(jié)果，準(zhǔn)確地給購買主體和承接主體反饋評(píng)審信息。這幾個(gè)主體之間需要緊密協(xié)作，才能完成政府購買公共服務(wù)的任務(wù)。

3　政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境

3.1制度困境

政府購買公共服務(wù)需要有規(guī)范和健全的制度作為保障，在運(yùn)行過程中需要明確的政策指令和制度約束來規(guī)范購買行為的有效性。一是現(xiàn)行政府采購的相關(guān)政策和法規(guī)對(duì)于公共服務(wù)的內(nèi)容還不是很明確，在采購對(duì)象和采購范圍上還沒有形成統(tǒng)一的體系。二是缺少政府購買的預(yù)算管理制度?？茖W(xué)的預(yù)算管理可以提高政府資源利用效率，提高采購效率，增強(qiáng)公共服務(wù)的能力。然而，目前存在著政府各部門購買公共服務(wù)的預(yù)算不協(xié)調(diào)的情況。三是政府購買公共服務(wù)的評(píng)審和監(jiān)督機(jī)制。政府購買公共服務(wù)的評(píng)審和監(jiān)督機(jī)制不健全，評(píng)審過程未能厘清內(nèi)部評(píng)審和第三方評(píng)審的關(guān)系，內(nèi)部評(píng)審因評(píng)審制度、人員等因素?zé)o法實(shí)現(xiàn)優(yōu)化，第三方評(píng)審因?yàn)槲唇⑼晟频脑u(píng)審機(jī)制，效果不好。

3.2購買內(nèi)容、方式和信息困境

政府購買公共服務(wù)需要明確購買范圍和購買方式。目前，政府購買公共服務(wù)在內(nèi)容和方式上存在著現(xiàn)實(shí)困境，一是購買內(nèi)容有較大局限，有些公共服務(wù)產(chǎn)品還沒有納入到購買范圍和目錄中，使得政府購買過程中不能實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，一定程度上增加了購買成本。二是購買方式仍然比較單一，沒有形成多元化的購買形式。依據(jù)目前的購買形式主要是隱性和顯性購買，再有就是競爭性購買和非競爭性購買，不同的購買形式具有不同的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)有機(jī)結(jié)合多元化地運(yùn)用。然而，現(xiàn)實(shí)購買過程中出現(xiàn)購買方式僵化，購買結(jié)構(gòu)不合理，難以靈活適應(yīng)政府購買公共服務(wù)的需求。三是購買主體在購買過程中無法有效地獲取充分的信息，購買主體和承接主體、使用主體、評(píng)審主體之間沒有形成暢通的信息渠道，政府購買主體不能充分掌握使用主體的公共服務(wù)需求意愿，使得購買結(jié)果無法滿足使用者的需求。

政府購買主體不能完全了解承接主體的信息，使得對(duì)于承接主體的真正資質(zhì)、能力不能有效準(zhǔn)確地掌握，決策質(zhì)量下降。政府購買主體對(duì)于評(píng)審主體的評(píng)審信息不能客觀獲取，不能了解政府購買公共服務(wù)的參考依據(jù)，失去購買公共服務(wù)的有效性。

3.3購買資金、人員困境

政府購買公共服務(wù)需要在預(yù)算基礎(chǔ)上有充足的資金。當(dāng)前，政府購買公共服務(wù)的資金來源渠道單一，尤其是基層政府。2015年12月，下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，對(duì)地方政府債務(wù)限額做出了規(guī)定，將地方政府債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算，通過PPP模式和政府購買的方式提供公共服務(wù)，這就意味著，上一級(jí)政府所依托的融資平臺(tái)公司不再具有政府融資職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上一級(jí)政府借款已不再可能。政府的財(cái)力資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足購買公共服務(wù)的需求。同時(shí)，政府購買公共服務(wù)需要有專業(yè)的人員完成，需要具備綜合素質(zhì)，應(yīng)當(dāng)懂得市場運(yùn)行規(guī)律、財(cái)政預(yù)算等相關(guān)人才隊(duì)伍，目前，在政府購買公共服務(wù)過程中，由于人員素質(zhì)參差不齊，使得購買效率大大降低。

4　優(yōu)化政府購買公共服務(wù)的路徑

4.1健全政府購買公共服務(wù)的法律機(jī)制

一是修訂和補(bǔ)充政府采購法，明確政府購買公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)?；蛘呤菍⒄徺I公共服務(wù)作為一項(xiàng)單列條例，即《政府購買公共服務(wù)實(shí)施條例》，對(duì)政府公共服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行分目錄地列出，并詳細(xì)制定購買規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)。

二是制定政府購買公共服務(wù)的預(yù)算指導(dǎo)細(xì)則。對(duì)于政府公共服務(wù)購買規(guī)模、資金、標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行規(guī)范化的編制，列出支出明細(xì)。結(jié)合現(xiàn)行的預(yù)算法，對(duì)公共服務(wù)購買給出必要的指導(dǎo)。

三是建立政府購買公共服務(wù)的問責(zé)追效機(jī)制。政府購買公共服務(wù)是為了給社會(huì)成員提供優(yōu)質(zhì)足量的公共服務(wù)。政府購買是一種有效的形式和手段。這種形式要有明確的規(guī)范和約束，需要對(duì)相關(guān)購買主體的購買行為和購買效果進(jìn)行跟蹤問效，如果不能達(dá)到公眾需求的滿意度，就要根據(jù)實(shí)際進(jìn)行問責(zé)，相應(yīng)的責(zé)任人就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)必要的懲罰。

四是完善社會(huì)參與機(jī)制。雖然政府購買公共服務(wù)的唯一主體是政府。但是，要引入相應(yīng)的社會(huì)參與機(jī)制，讓社會(huì)給政府提供必要的購買信息，暢通政府購買主體和使用主體、承接主體及評(píng)審主體之間的信息，保障政府購買公共服務(wù)的效率。

4.2分類推進(jìn)政府公共服務(wù)購買范圍

政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容，規(guī)模和范圍需要結(jié)合發(fā)展實(shí)際、社會(huì)整體進(jìn)步情況以及社會(huì)成員需求，動(dòng)態(tài)性地推進(jìn)，根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整購買內(nèi)容、購買范圍。應(yīng)當(dāng)分類型、分層次、分區(qū)域的進(jìn)行公共服務(wù)夠買，明確購買目的，基于公共服務(wù)的社會(huì)需求，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)水平和管理水平進(jìn)行購買。

4.3加強(qiáng)承接主體的培育

承接主體提供公共服務(wù)的能力決定了政府公共服務(wù)的質(zhì)量和效果。需要通過建立市場準(zhǔn)入制度，對(duì)承接主體進(jìn)行嚴(yán)格考核，建立信息數(shù)據(jù)庫，對(duì)承接主體在承接過程中的人員資質(zhì)、規(guī)模和社會(huì)影響力進(jìn)行登記記錄。同時(shí)，要建立誠信檔案，對(duì)于不能有效提供公共服務(wù)生產(chǎn)的承接主體，進(jìn)行曝光，記入不誠信檔案，向社會(huì)公開，作為選擇承接主體的客觀依據(jù)。要加大對(duì)于承接主體進(jìn)行公共服務(wù)生產(chǎn)的激勵(lì)，通過財(cái)政、稅收等相關(guān)優(yōu)惠機(jī)制引導(dǎo)社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域。建立淘汰機(jī)制，形成動(dòng)態(tài)考核。對(duì)于目前還沒有資格，但是有一定潛力的社會(huì)組織，通過政策扶持，提升其能力，盡快融入到公共服務(wù)生產(chǎn)隊(duì)伍中來。

4.4提升政府購買公共服務(wù)人員素質(zhì)及過程管理水平

政府購買公共服務(wù)需要有綜合素質(zhì)的人才隊(duì)伍，保證每一個(gè)環(huán)節(jié)都能夠高效完成，因此，要建立人員遴選機(jī)制、對(duì)參與此項(xiàng)工作的每一環(huán)節(jié)的人員進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，遴選出優(yōu)質(zhì)人才。同時(shí)，要進(jìn)行短期或者專項(xiàng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，到相關(guān)的高等院校、經(jīng)驗(yàn)豐富的同類部門進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，強(qiáng)化知識(shí)結(jié)構(gòu)、獲取業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，尤其是了解和把握政府購買公共服務(wù)的最新進(jìn)展。

在政府購買公共服務(wù)的過程中，要強(qiáng)化過程管理，在購買前、購買中、購買后三個(gè)階段都要制定相應(yīng)的計(jì)劃，簽訂必要的規(guī)范合同，保障每一個(gè)環(huán)節(jié)都有依據(jù)。

4.5暢通供需表達(dá)渠道

公共服務(wù)供給狀況是公共服務(wù)能力建設(shè)情況最直觀的表現(xiàn)。因此，供需表達(dá)渠道暢通才能保證公共服務(wù)購買的有用性。首先，通過實(shí)地調(diào)研了解公民對(duì)公共服務(wù)的需求。政府在公共服務(wù)提供前應(yīng)充分了解公民意愿，首先解決公民最迫切需要的公共服務(wù)，避免陷入閉門造車的困境。其次，應(yīng)充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)帶來的成果。通過網(wǎng)絡(luò)投票、調(diào)查問卷等方式也可以了解基層狀況，但由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的制約，互聯(lián)網(wǎng)的普及率和農(nóng)民文化水平的局限性會(huì)影響網(wǎng)絡(luò)調(diào)查的結(jié)果。因此，網(wǎng)絡(luò)調(diào)研和實(shí)地調(diào)研相結(jié)合才能保證公共服務(wù)供需表達(dá)的全面和渠道的暢通。

4.6拓寬資金渠道

政府公共服務(wù)能力建設(shè)需要資金保障，可以通過多種渠道籌集資金打破資金缺位的狀況。政府限額管理意見的出臺(tái)意味著傳統(tǒng)的融資模式來籌集資金已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的政策。因此，多方籌集資金變得更為必要。首先，可以通過PPP模式以及政府購買公共服務(wù)的方式提高政府公共服務(wù)能力。對(duì)于自來水、污水、垃圾處理等公共服務(wù)，可以采用公私合營的方式，通過社會(huì)資本的注入，緩解政府的財(cái)政壓力。而對(duì)于一些公園、交通等純公共產(chǎn)品，可以通過政府購買公共服務(wù)的方式解決資金問題。這是因?yàn)橄襁@種公共服務(wù)沒有收益，社會(huì)資本不愿意進(jìn)入這些領(lǐng)域，采用政府購買的方式將公共服務(wù)所需資金納入財(cái)政預(yù)算，很好地解決了資金這一問題。其次，通過發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增加收入。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷發(fā)展和農(nóng)民合作社的規(guī)范化建設(shè)，將會(huì)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)帶來新的增長點(diǎn)，農(nóng)村集體收入的增加，有些公共服務(wù)將不再完全依靠政府的提供，間接減緩了政府公共服務(wù)的資金壓力。

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中圖分類號(hào)：F287.7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298(2016)03(a)-166-03

基金項(xiàng)目：①黑龍江省研究生創(chuàng)新項(xiàng)目(YJSCX2014-292)的階段性成果。