內(nèi)部控制視角下對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的思考

摘 要：我國(guó)財(cái)政部曾于2012年11月29日對(duì)外發(fā)布了財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)——《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，旨在進(jìn)一步提高事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平。在新規(guī)范的要求下，行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理也應(yīng)按照內(nèi)部控制的相關(guān)要求進(jìn)行改進(jìn)和完善。但是，縱觀當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)，依然存在許多不足。鑒于此，文章立足于我國(guó)行政事業(yè)單位，圍繞預(yù)算績(jī)效管理試展開(kāi)論述，并提出了自己的相關(guān)完善建議。希望能夠有助于我國(guó)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的未來(lái)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 預(yù)算 績(jī)效 管理

中圖分類號(hào)：F233 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）08-148-02

一、引言

為了推進(jìn)我國(guó)行政事業(yè)單位的發(fā)展，中央于2011年4月初開(kāi)始對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的行政事業(yè)單位實(shí)施改革。2012年4月16日對(duì)外發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。目標(biāo)是到2020年在全國(guó)范圍內(nèi)形成新的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制。預(yù)算績(jī)效管理一直都是我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的一項(xiàng)重點(diǎn)。在行政事業(yè)單位的改革進(jìn)程中，預(yù)算績(jī)效管理也應(yīng)予以改進(jìn)和完善。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理概述

行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理是以上級(jí)主管機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門、預(yù)算單位共同構(gòu)成。預(yù)算績(jī)效，是指預(yù)算資金支出所達(dá)到的產(chǎn)出和效果。預(yù)算績(jī)效管理顧名思義，即是在預(yù)算管理的概念中加入績(jī)效的內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)預(yù)算投入與預(yù)算產(chǎn)出相結(jié)合，提高財(cái)政資金的效益和效率。預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和效果。

實(shí)施行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作，有利于提升預(yù)算管理水平、增強(qiáng)預(yù)算單位支出責(zé)任、提高公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化公共資源配置、節(jié)約公共支出成本。這是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是深化行政體制改革的重要舉措，也是財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容，對(duì)促進(jìn)高效、責(zé)任、透明政府的建設(shè)具有重大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。

當(dāng)前，在我國(guó)行政事業(yè)單位中，預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容包含諸多方面。首先，各預(yù)算單位要嚴(yán)格按照年度計(jì)劃申報(bào)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。申報(bào)之后積極配合財(cái)政等政府部門對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行預(yù)先評(píng)估（評(píng)價(jià)）；其次，各預(yù)算單位、財(cái)政部門等要根據(jù)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行預(yù)算追蹤管控；再者，各預(yù)算單位、財(cái)政部門等要根據(jù)預(yù)算目標(biāo)采用科學(xué)有效的評(píng)價(jià)方法對(duì)行政事業(yè)單位的資金使用情況進(jìn)行細(xì)致分析與評(píng)價(jià)；最后，行政事業(yè)單位要嚴(yán)格按照既定要求實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。與企業(yè)不同，行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理側(cè)重資金使用的合理、高效，公開(kāi)、公平。

三、當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的有效性分析

我國(guó)財(cái)政部曾于2012年11月29日對(duì)外發(fā)布了財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)——《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，旨在進(jìn)一步提高事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平。在新規(guī)范的要求下，行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理也應(yīng)按照內(nèi)部控制的相關(guān)要求進(jìn)行改進(jìn)和完善。但是，從內(nèi)部控制的視角出發(fā)，不難發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理中存在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺乏規(guī)范性；對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)；無(wú)法與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行有效銜接；信息技術(shù)運(yùn)用不足等諸多問(wèn)題，亟待改善。

（一）對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，難以將預(yù)算績(jī)效管理“深入”化

自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實(shí)施以來(lái)，如何對(duì)單位內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效預(yù)防與控制成為我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重點(diǎn)研究對(duì)象。做好預(yù)算績(jī)效管理能夠在一定程度上降低單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。因此，預(yù)算績(jī)效管理實(shí)際與內(nèi)部控制的目的具有一致性。然而當(dāng)前，我國(guó)很多行政事業(yè)單位將預(yù)算績(jī)效管理與內(nèi)部控制相割裂，管理者等相關(guān)人員認(rèn)為預(yù)算、績(jī)效評(píng)價(jià)、內(nèi)部控制是不同的工作，且工作種類的增加加大了他們的工作量，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制的態(tài)度相對(duì)消極。這種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，使其在工作中不重視流程管理，工作流于表象。此外，還有些行政事業(yè)單位的管理者等相關(guān)人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重要性缺乏充分認(rèn)識(shí)。認(rèn)為行政事業(yè)單位所追求的是社會(huì)效益，所使用的是財(cái)政資金，在性質(zhì)與特點(diǎn)上不同于追求經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)。在這種思想的影響下，認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制并不重要。以上認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理難以深入推進(jìn)。

（二）預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)與行政事業(yè)單位內(nèi)控要求不相符

內(nèi)控管理規(guī)范分別在單位整體和具體業(yè)務(wù)方面都列明了具體的管控措施，所以預(yù)算績(jī)效管理也應(yīng)當(dāng)在每一個(gè)細(xì)節(jié)都符合內(nèi)控的要求。通過(guò)近幾年的實(shí)踐和摸索，我國(guó)財(cái)政部門已針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理設(shè)計(jì)出了一套具體的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，其涵蓋了整個(gè)預(yù)算管理的全過(guò)程，體現(xiàn)了績(jī)效管理在預(yù)算實(shí)施中的要求，但在具體指標(biāo)的解釋中，并沒(méi)有體現(xiàn)內(nèi)控對(duì)財(cái)政資金的管控要求。例如，某些省份的財(cái)政部門對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的考核過(guò)程，主要是判斷項(xiàng)目決策的申報(bào)、批復(fù)程序是否符合相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目是否做了可行性研究、項(xiàng)目調(diào)整手續(xù)是否完備等等，這些考核依據(jù)并沒(méi)有完全體現(xiàn)內(nèi)部控制對(duì)于事項(xiàng)決策管理的影響和要求，對(duì)于項(xiàng)目制度環(huán)節(jié)的合理性判斷、對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)控制的判斷等都沒(méi)有得到具體體現(xiàn)，這也直接影響了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀與真實(shí)性。

（三）預(yù)算績(jī)效管理沒(méi)能與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估合理有效銜接

根據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要求，單位應(yīng)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)單位各類經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面客觀的評(píng)估。在預(yù)算績(jī)效管理中，行政事業(yè)單位通過(guò)對(duì)績(jī)效考核目標(biāo)的實(shí)時(shí)管控，可以及時(shí)分析其預(yù)算執(zhí)行情況，同時(shí)查找單位的各類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，做出合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也使得單位管理更為符合內(nèi)控管理的要求。但目前大部分行政事業(yè)單位對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理較為被動(dòng)，往往是在財(cái)政部門或者上級(jí)單位的組織下對(duì)財(cái)政資金項(xiàng)目進(jìn)行事后評(píng)價(jià)，這使得單位的風(fēng)險(xiǎn)管控能力大打折扣，也影響了內(nèi)控規(guī)范的落實(shí)和執(zhí)行。

（四）信息技術(shù)在預(yù)算績(jī)效管理中運(yùn)用不足

內(nèi)部控制管理規(guī)范要求，單位應(yīng)加強(qiáng)自身的信息化建設(shè)，通過(guò)單位的信息化管理系統(tǒng)優(yōu)化內(nèi)部控制管理流程，降低人為操作中的誤差，強(qiáng)化信息的安全管理。但目前我國(guó)很多行政事業(yè)單位信息化管理水平較為落后，信息技術(shù)在管理中的應(yīng)用也十分有限，甚至很多單位無(wú)法實(shí)現(xiàn)“無(wú)紙化辦公”，這也從一方面降低了單位項(xiàng)目管理及決策的及時(shí)性，提高了信息的傳遞成本，增加了績(jī)效管理的工作量和難度，拉低了預(yù)算績(jī)效管理的效率。

四、強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的積極措施

（一）提高行政事業(yè)單位預(yù)算編制的質(zhì)量

行政事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理，首先應(yīng)當(dāng)改善現(xiàn)在的預(yù)算績(jī)效編制狀況，提高預(yù)算編制的質(zhì)量。提高預(yù)算編制質(zhì)量應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作：第一，為使預(yù)算編制有合理、充足的時(shí)間，每年預(yù)算年度過(guò)半便開(kāi)始著手下一年度的預(yù)算編制工作，改變將預(yù)算編制拖延至年底倉(cāng)促進(jìn)行的做法；第二，預(yù)算管理部門應(yīng)盡可能的搜集部門單位收入和支出兩部分的預(yù)算編制資料，結(jié)合部門單位的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和收支狀況，及時(shí)分析預(yù)算落實(shí)情況，同時(shí)，不斷細(xì)化預(yù)算編制的內(nèi)容，對(duì)特殊經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)也單獨(dú)分析和說(shuō)明，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性；第三，采用“零基預(yù)算編制方法為主，其他方法為輔”的編制方式，提高單項(xiàng)預(yù)算編制數(shù)據(jù)的科學(xué)性和合理性；第四，結(jié)合當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況以及上年度預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)對(duì)預(yù)算進(jìn)行合理調(diào)整，不斷完善預(yù)算體系的完整性。

（二）建立科學(xué)完備的預(yù)算績(jī)效執(zhí)行規(guī)范

行政事業(yè)單位應(yīng)建立嚴(yán)格的執(zhí)行規(guī)范，以保證預(yù)算績(jī)效的落實(shí)和執(zhí)行。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)建立完備的監(jiān)督管理機(jī)制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行全過(guò)程跟蹤管理，由過(guò)去的事后控制改為事中控制，提高控制的強(qiáng)度和效率，同時(shí)跟蹤管理能夠隨時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行的第一手信息，對(duì)預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行及時(shí)的分析和調(diào)整；其次，提高預(yù)算績(jī)效管理數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性，通過(guò)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程的實(shí)時(shí)控制，及時(shí)掌握反饋信息，提高資金使用的合理性；再次，加強(qiáng)對(duì)于工作流程的規(guī)范管理，明確和強(qiáng)化流程和審批人員的職責(zé)權(quán)限，保證工作的有序開(kāi)展。

（三）提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性

行政事業(yè)單位對(duì)于預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的評(píng)價(jià)管理是整個(gè)管理流程的核心，所以單位應(yīng)重視評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)建，提高評(píng)價(jià)的科學(xué)性和合理性。第一，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)涉及到的部門較多，考核過(guò)程可能會(huì)受到很多部門的人員的影響和制約，所以行政事業(yè)單位應(yīng)以財(cái)政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，各個(gè)職能部門進(jìn)行有效的配合和參與，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的水平和效率；第二，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)，合理運(yùn)用信息化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門與預(yù)算部門單位之間及部門單位內(nèi)部績(jī)效管理信息的合理共享，明確績(jī)效目標(biāo)的完成進(jìn)度，提高信息傳遞的效率，有利于整體預(yù)算績(jī)效管理水平的提高。

（四）提高行政事業(yè)單位人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)注度

在行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的改善措施中，部門單位不僅要重視預(yù)算的編制、完善預(yù)算的執(zhí)行規(guī)范、完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，還應(yīng)當(dāng)提高部門單位人員對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)注度，提高預(yù)算績(jī)效工作的效率：第一，細(xì)化工作內(nèi)容。在預(yù)算編制時(shí)，要求單位對(duì)已開(kāi)展項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算資金的績(jī)效評(píng)價(jià)，結(jié)合業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)及效益指標(biāo)對(duì)項(xiàng)目管理內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化和完善；第二，建立預(yù)算績(jī)效管理的配套制度，對(duì)管理中涉及的流程和細(xì)節(jié)進(jìn)行細(xì)致的規(guī)范，確保工作人員從事各項(xiàng)工作的規(guī)范性和有序性；第三，加強(qiáng)單位組織領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，建立預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)的帶動(dòng)提高員工的參與度和積極性，結(jié)合內(nèi)部各業(yè)務(wù)職能部門的工作職務(wù)要求，對(duì)相關(guān)人員業(yè)務(wù)工作進(jìn)行職責(zé)劃分，強(qiáng)調(diào)工作人員間的協(xié)作與溝通，提高預(yù)算資金支出的執(zhí)行效率，充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理的積極作用。

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（作者簡(jiǎn)介：于廷永（1968—），男，漢族，山東省萊西市人，大學(xué)學(xué)歷，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：政府部門預(yù)算績(jī)效管理。）

（作者單位：山東萊西市財(cái)政局預(yù)算績(jī)效管理中心 山東萊西 266000）

（責(zé)編：玉山）