經(jīng)濟(jì)激勵(lì)視角下可再生能源政策立法研究

【摘要】我國現(xiàn)行可再生能源立法中有關(guān)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的規(guī)范，主要通過設(shè)立再生能源發(fā)展基金、發(fā)放財(cái)政貼息貸款和實(shí)行稅收優(yōu)惠的方式促進(jìn)再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但目前存在如《可再生能源法》相關(guān)內(nèi)容可操作性不強(qiáng)、行政法規(guī)或部委規(guī)章缺失，地方立法發(fā)展不均衡等問題。通觀全球，各國政府為促進(jìn)可再生能源發(fā)展采取的激勵(lì)措施各有所長，但總結(jié)起來大致有三類：稅收支持、金融支持、政府財(cái)政補(bǔ)貼。建議完善《可再生能源法》、出臺相關(guān)行政法規(guī)或部委規(guī)章、加強(qiáng)地方立法、加大中央和地方政府財(cái)政支持力度、開征碳稅，以加大對可再生能源經(jīng)濟(jì)激勵(lì)力度。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)激勵(lì)；可再生能源；碳稅；立法研究

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)對推動我國可再生能源發(fā)展意義重大，其有助于實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)展目標(biāo)，緩解可再生能源產(chǎn)業(yè)在能源市場所面臨的競爭壓力，還能彌補(bǔ)可再生能源自身發(fā)展特點(diǎn)的不足。因此，加強(qiáng)可再生能源立法研究成為必要。

一、可再生能源經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政政策立法現(xiàn)狀及問題

1.立法中有關(guān)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的規(guī)范

（一）《可再生能源法》

2005年頒布的《可再生能源》設(shè)專章（第六章“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與監(jiān)督措施”）對經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施進(jìn)行規(guī)范，從立法上明確了我國推動可再生能源所采取的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，即專項(xiàng)資金財(cái)政貼息貸款和稅收優(yōu)惠。經(jīng)2009年修訂后增加了可再生能源發(fā)展基金的規(guī)定，其資金來源還包括了可再生能源電價(jià)附加收入；基金除了用于以往可再生能源專項(xiàng)資金外，還可彌補(bǔ)電網(wǎng)企業(yè)為收購可再生能源發(fā)電而高于常規(guī)電力的接網(wǎng)費(fèi)用。

（二）國務(wù)院部門規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件

目前已制定的部門規(guī)章和其它規(guī)范性文件主要分為兩類。一類是可再生能源發(fā)展基金或者專項(xiàng)資金相關(guān)規(guī)范。包括綜合性規(guī)范《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》《可再生能源建筑應(yīng)用專項(xiàng)資金管理暫行辦法》等；可再生能源發(fā)電相關(guān)規(guī)范《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》等。此外還有可再生能源電價(jià)相關(guān)的規(guī)范性文件，如《關(guān)于生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)管理的通知》《農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》。另一類是稅收及貸款優(yōu)惠相關(guān)規(guī)范，如《關(guān)于發(fā)展生物能源和生物化工財(cái)稅扶持政策的實(shí)施意見》《關(guān)于發(fā)展生物能源和生物化工財(cái)稅扶持政策的實(shí)施意見》。

（三）地方性法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件

相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件數(shù)量較少，且各地發(fā)展不均衡。目前已發(fā)布的地方性立法及規(guī)范性文件主要有《云南省可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》《北京市太陽能熱水系統(tǒng)項(xiàng)目補(bǔ)助資金管理暫行辦法》《關(guān)于發(fā)展熱泵系統(tǒng)的指導(dǎo)意見》等。

2.其他相關(guān)立法

國務(wù)院2011年修訂的《資源稅暫行條例》規(guī)定對在我國國內(nèi)開采礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個(gè)人進(jìn)行征稅。該條例主要針對原油、煤炭、天然氣等傳統(tǒng)資源的開采進(jìn)行征稅，并規(guī)定了稅目稅率表。為實(shí)施該條例，相關(guān)部門發(fā)布了一系列部門規(guī)章和規(guī)范性文件，對資源稅各具體稅目、征收標(biāo)準(zhǔn)、具體稅率征收等做了規(guī)定。通過對傳統(tǒng)能源開采進(jìn)行征稅變相增加了傳統(tǒng)能源的開采成本，其有助于提高可再生能源產(chǎn)業(yè)在能源市場中的競爭能力。

3.立法存在的問題及成因

綜上所述，我國相關(guān)立法和規(guī)范性文件雖然已對可再生能源經(jīng)濟(jì)激勵(lì)做了明確規(guī)范，但是總體來說仍存在很多問題。

（一）《可再生能源法》有關(guān)內(nèi)容欠缺可操作性

《可再生能源法》設(shè)專章（第六章“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與監(jiān)督措施”）對經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施做出規(guī)定，但卻僅有3條原則性規(guī)定，缺乏可操作性。這與我國的立法傳統(tǒng)有關(guān)，即我國是成文法國家，立法內(nèi)容往往具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性和原則性，但是欠缺可操作性，這就需要依據(jù)《可再生能源法》出臺相關(guān)的行政法規(guī)或部委規(guī)章，制定具有可操作性的規(guī)范。

（二）相關(guān)行政法規(guī)缺位

可再生能源開發(fā)企業(yè)前期投資比較大，一些中小企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)初期往往會面臨資金短缺的問題，迫切需要便捷的貸款途徑、貸款利率優(yōu)惠或稅收優(yōu)惠。例如《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》，對列入該目錄并且又符合信貸條件的項(xiàng)目，理論上金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該給予財(cái)政貼息貸款，但《可再生能源法》出臺后尚未制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則或管理辦法。但目前仍沒有出臺針對可再生能源稅收優(yōu)惠的行政法規(guī)或部委規(guī)章，這些項(xiàng)目也就很難享受到國家的稅收優(yōu)惠，使《可再生能源法》的執(zhí)行效果不佳，降低了可再生能源投資商、開發(fā)商的熱情。

（三）地方立法發(fā)展不均衡

當(dāng)前大多數(shù)省級政府還未出臺與可再生能源經(jīng)濟(jì)激勵(lì)相關(guān)的立法或其它規(guī)范性文件；各地零星出臺的地方性立法也是根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源情況針對開發(fā)個(gè)別可再生能源技術(shù)而制定，發(fā)展不均衡。這是由于發(fā)展可再生能源主要依靠中央政府的財(cái)政支持，地方對制定有關(guān)財(cái)政激勵(lì)或金融支持的現(xiàn)實(shí)需求不足。另外，一些傳統(tǒng)能源大省受諸多因素影響往往忽視對可再生能源的開發(fā)，對可再生能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)激勵(lì)就更為勉強(qiáng)，因而立法積極性也大打折扣。

（四）對傳統(tǒng)能源的征稅力度較小

《資源稅暫行條例》僅規(guī)定了對傳統(tǒng)能源開采環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅，沒有對其利用環(huán)節(jié)征稅。而傳統(tǒng)能源在利用中產(chǎn)生的二氧化碳及其他污染氣體的外部危害效應(yīng)是巨大的。在當(dāng)今應(yīng)對氣候變化和能源短缺的背景下，應(yīng)該盡快使這種外部性效應(yīng)內(nèi)部化，征收碳稅就是一種有力手段。而我國目前囿于經(jīng)濟(jì)水平、納稅主體承受能力以及國際競爭力影響等因素，還沒有征收碳稅，從推動可再生能源發(fā)展的角度來看，確是不足之處。

二、可再生能源經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策立法的域外經(jīng)驗(yàn)

1.稅收支持

（一）針對非可再生能源征收碳稅

很多國家自上世紀(jì)90年代以來就已開始征收碳稅。如意大利在1998年引進(jìn)了碳稅，從1999年1月1日起開始對染料廠所用的碳、石油焦和奧里油征收碳稅；英國于2001年開始征收氣候變化稅，對電力、煤炭等傳統(tǒng)能源征稅，可再生能源免征氣候變化稅，是全國性稅種；瑞典于1991年開始對化石能源征收碳稅，但生物燃料以及泥煤可享受免稅；澳大利亞于2012年開始征收碳稅；加拿大一些省以及美國的一些州政府也開始征收碳稅。

（二）針對可再生能源的稅收優(yōu)惠

美國聯(lián)邦政府采取了投資稅抵免（ITC）和生產(chǎn)稅抵免（PTC）兩類稅收優(yōu)惠政策。印度為開發(fā)可再生能源項(xiàng)目也有諸多稅收激勵(lì)措施，包括免除或減少消費(fèi)稅，免除中央銷售稅等，并有專門針對風(fēng)電項(xiàng)目的加速折舊和10年期的所得稅豁免。菲律賓2009年開始針對可再生能源項(xiàng)目實(shí)施7年的所得稅豁免和零增值稅稅率的稅收優(yōu)惠政策。另外，許多國家已減少了對可再生能源設(shè)備的進(jìn)口稅，如韓國2009年宣布減少50%的設(shè)備進(jìn)口稅。

2.金融支持

（一）優(yōu)惠貸款

德國《電力輸送法》規(guī)定，對大規(guī)模使用可再生能源發(fā)電的用戶給予電價(jià)優(yōu)惠，可再生能源投資企業(yè)還可享受到貸款優(yōu)惠。印度政府為可再生能源項(xiàng)目投資提供利息補(bǔ)貼；此外印度可再生能源發(fā)展辦事處、國有銀行和其它的金融機(jī)構(gòu)等也會為特定可再生能源技術(shù)或項(xiàng)目提供優(yōu)惠貸款。西班牙批準(zhǔn)了1.72億美元的計(jì)劃，為已有建筑物的節(jié)能改造提供零利率貸款。巴西投資約4.8億美元用于為乙醇生產(chǎn)商提供稅收抵免和乙醇生產(chǎn)商低息貸款。

（二）國際銀行投資

來自公共部門和發(fā)展銀行的投資也大大促進(jìn)了可再生能源的發(fā)展，尤其是來自歐洲、亞洲和南美洲的銀行，如歐洲投資銀行和巴西發(fā)展銀行。2009年國際上對可再生能源的現(xiàn)金投資已達(dá)到50億美元，而2008年僅20億美元。最大的資金提供者是世界銀行，德國復(fù)興信貸銀行，美洲開發(fā)銀行。

（三）政府可再生能源投資

許多國家、州和省已建立了專門的可再生能源基金用于直接資助投資可再生能源項(xiàng)目和與此相關(guān)的工作。加拿大投資10億加元建立清潔能源基金用于可再生能源項(xiàng)目的論證、研究和發(fā)展。菲律賓在2009年建立了一個(gè)20億美元的基金用于支持65個(gè)以上項(xiàng)目的發(fā)展，涵蓋了各種可再生能源技術(shù)。印度可再生能源開發(fā)署自成立以來已投資10億美元用于資助可再生能源項(xiàng)目。此外，英國還建立了環(huán)境轉(zhuǎn)型基金用于發(fā)展可再生能源項(xiàng)目，對相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼。

3.政府財(cái)政補(bǔ)貼

政府財(cái)政補(bǔ)貼主要分為三種：一是對投資者進(jìn)行補(bǔ)貼，如德國對風(fēng)力發(fā)電投資所采取的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。二是產(chǎn)出補(bǔ)貼，即根據(jù)利用可再生能源所開發(fā)出的能源數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)貼。三是對消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼，如德國、美國加州等地對購買光伏發(fā)電系統(tǒng)的用戶采取了激勵(lì)措施。瑞典從1975年就已開始每年從政府預(yù)算中支出3600萬歐元用于補(bǔ)貼生物質(zhì)燃料開發(fā)利用相關(guān)示范項(xiàng)目。意大利在1991至1995年期間對生物質(zhì)利用項(xiàng)目提供占投資總額30%～40%的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。印度對生產(chǎn)風(fēng)力發(fā)電企業(yè)提供每千瓦時(shí)0.50盧比的補(bǔ)貼。

三、可再生能源經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策立法完善建議

綜上可見，國際上很多國家的可再生能源經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策及立法內(nèi)容更明確、具體、可操作性較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施更靈活等。

1.完善《可再生能源法》和制定行政法規(guī)

首先，完善《可再生能源法》有關(guān)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的內(nèi)容，使之更具有可操作性。立法條文應(yīng)盡量明確、詳細(xì)。其次，在政策層面先探索靈活多樣的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)形式，待這些經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施比較成熟后可在立法中加以規(guī)定。制定可再生能源稅收優(yōu)惠相關(guān)行政法規(guī)或部委規(guī)章，對稅收優(yōu)惠的種類、適用范圍和幅度等做出具體的規(guī)定。制定可再生能源金融支持相關(guān)行政法規(guī)或部委規(guī)章，除了政府貼息貸款外，可在貸款申請條件放寬、還貸期限延長、貸款額度增加等方面做出規(guī)定，另外還可發(fā)放政府可再生能源債券，開拓靈活多樣的融資渠道，積極吸引國外資本和民間資本投資可再生能源行業(yè)。

2.加強(qiáng)地方立法

可再生能源具有很強(qiáng)的屬地性特征，我國幅員遼闊，各地自然資源稟賦不同，各地可根據(jù)自身情況在地方可再生能源立法中對經(jīng)濟(jì)激勵(lì)進(jìn)行規(guī)范，具備條件的地方可以出臺可再生能源經(jīng)濟(jì)激勵(lì)地方性法規(guī)或規(guī)章，以引導(dǎo)當(dāng)?shù)乜稍偕茉吹拈_發(fā)利用。

3.加大政府財(cái)政支持力度

為實(shí)現(xiàn)可再生能源長期發(fā)展目標(biāo)，鞏固當(dāng)前可再生能源開發(fā)成果，建議中央和各級地方政府加大財(cái)政支持力度。在可再生能源貼息貸款方面，政府還需加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，并推動金融機(jī)構(gòu)間開展合作，進(jìn)一步為可再生能源行業(yè)提供低息貸款或者降低貸款標(biāo)準(zhǔn)等激勵(lì)措施創(chuàng)造條件。

4.盡快開征碳稅

對傳統(tǒng)能源項(xiàng)目和相關(guān)行業(yè)征收碳稅除了對低碳排放或零碳排放的可再生能源產(chǎn)業(yè)形成有力激勵(lì)外，還能減少傳統(tǒng)能源浪費(fèi)、提高能效。從國外開征碳稅的歷史和現(xiàn)狀來看，開征碳稅是當(dāng)今應(yīng)對氣候變化、緩解能源短缺而采取的必要措施之一，是大勢所趨。因此，政府可以在全面分析其可行性及必要性后，擇時(shí)開征碳稅。

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作者簡介：翦穎（1991-），女，回族，湖南常德人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院法學(xué)研究生。