社會(huì)組織在創(chuàng)新社會(huì)治理體系中的功能及其實(shí)現(xiàn)路徑

伏燕 劉蘭華

摘要：治理體系與治理能力現(xiàn)代化實(shí)際上是形成以政府為主導(dǎo)，各方力量共同參與社會(huì)治理的過程。社會(huì)組織在社會(huì)治理過程中發(fā)揮著獨(dú)特的功能，如何認(rèn)識(shí)社會(huì)組織在創(chuàng)新社會(huì)治理體系中的作用？目前社會(huì)組織在運(yùn)行過程中存在著哪些困境？政府應(yīng)該采取什么樣的管理方式來激活社會(huì)組織的活力？這是亟需厘清的問題。通過梳理社會(huì)組織與國家治理體系和治理能力現(xiàn)化代的關(guān)系，文章認(rèn)為，政府應(yīng)通過“疏導(dǎo)式管理”模式來重塑政社關(guān)系，提升社會(huì)組織參與社會(huì)治理的能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；治理體系；治理能力；管理創(chuàng)新

治理體系現(xiàn)代化意味著治理的主體不再局限于政府，企業(yè)組織、社會(huì)組織和居民自治組織業(yè)可以成為治理主體，權(quán)力運(yùn)行的方向不僅僅是自上而下的，更多是平行的。社會(huì)組織使社會(huì)具有更多的彈性和更大的張力，對(duì)于完善治理體系，提高國家治理能力作用重大。如何激活社會(huì)組織的活力，讓它們發(fā)揮應(yīng)有的功能與作用，很大程度上取決于政府社會(huì)組織的管理方式。發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐表明，對(duì)于社會(huì)組織，政府重在創(chuàng)造一種支持體系而非監(jiān)管，政府監(jiān)管只是優(yōu)化政府對(duì)社會(huì)組織外部支撐體系的一部分，即政府只是監(jiān)管主體之一，除了政府監(jiān)管體系之外，還應(yīng)有社會(huì)監(jiān)督、社會(huì)組織自律以及行業(yè)互律。政府應(yīng)該著重發(fā)揮以政策指導(dǎo)、資源支持以及整合其他監(jiān)督主體的角色。

一、 社會(huì)組織在創(chuàng)新社會(huì)治理體系中的功能分析

1. 完善社會(huì)公共服務(wù)體系，提升社會(huì)治理能力。實(shí)踐表明，在提供公共服務(wù)與公共物品方面，社會(huì)組織與國家是可以相互合作的，兩者建立良好互動(dòng)關(guān)系對(duì)于提升公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的質(zhì)量，對(duì)于完善社會(huì)治理體系都是不可缺少的途徑。社會(huì)組織以實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益為宗旨，不以營利為目標(biāo)，不追求利潤最大化以及利潤分紅；通過政府的資助和監(jiān)管，社會(huì)組織能保證其所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量，彌補(bǔ)市場化企業(yè)在某些公共物品上的供給不足；從組織結(jié)構(gòu)上講，社會(huì)組織與政府的高度科層化體制有所不同，它實(shí)行多樣化、靈活的、平等參與式的組織架構(gòu)，使組織具有靈活高效的運(yùn)作方式，能向社會(huì)提供眾多的服務(wù)，承擔(dān)某些政府、市場所不能活不愿提供的公共物品。20世紀(jì)80年代以來，正是社會(huì)組織將這種特性發(fā)揮得淋漓盡致，使社會(huì)組織不但確立了在市場、政府之外的重要地位，還推動(dòng)了多國政府進(jìn)行新公共管理改革，發(fā)揮了提高維護(hù)公民權(quán)利、提供公共物品等重要作用。社會(huì)組織并不是政府與市場的替代性滿足機(jī)制，相反，政府是彌補(bǔ)志愿失靈的有效機(jī)制。正是兩者在各自功能上的優(yōu)勢和不足，才需要相互依賴與合作，才能使社會(huì)治理更加靈活有效。

2. 引導(dǎo)公民有序參與公共事務(wù)，提高社會(huì)自我管理與自我服務(wù)功能。社會(huì)組織能夠培育公民參與基層治理的積極性。社會(huì)組織發(fā)達(dá)的地方，居民自治程度高，政府干預(yù)的必要性就低；相反，社會(huì)組織不發(fā)達(dá)的地方，政府管得多，居民的自我管理能力也弱。社會(huì)組織能夠推動(dòng)公共精神的塑造，只有加入自愿組織，公民個(gè)人才具有客觀的倫理性。居民只有更多地參與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，才有可能為了公共利益而合作。社會(huì)組織構(gòu)成與種類的多樣性為公民參與公共事務(wù)提供了必要的訓(xùn)練、機(jī)會(huì)和方式，也為社區(qū)自治與自我管理提供了必需的組織基礎(chǔ)和形式，是培育公民公共精神的重要途徑。

3. 提高公共政策的科學(xué)性與合理性，促進(jìn)社會(huì)公平正義。社會(huì)組織一個(gè)重要的功能就是政策倡導(dǎo)。根據(jù)約翰霍普金斯大學(xué)國際非營利組織比較項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，發(fā)達(dá)國家平均從事倡導(dǎo)活動(dòng)的社會(huì)組織提供的就業(yè)機(jī)會(huì)占所有社會(huì)組織就業(yè)的比例大約2%。在公共政策領(lǐng)域，政府和社會(huì)組織都認(rèn)識(shí)到了雙方的作用，積極尋求合作。從政府政策制定角度看，了解公眾的需要和愿望非常重要。社會(huì)組織可以通過不同途徑，向政府反映民眾利益和需求，提出政策意見和建議，協(xié)助政府完善公共政策，保證制定的政策符合人民的利益。由于這類組織成員基本都是某方面的專業(yè)人士，他們知識(shí)層次高，社會(huì)閱歷廣，有豐富的經(jīng)驗(yàn)，具有為社會(huì)奉獻(xiàn)的精神，因此能夠提出有利于社會(huì)發(fā)展的政策與建議。因此，在制定政策的過程中征求社區(qū)的意見已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家各級(jí)政府工作的一部分，成為一種通用的做法。隨著社會(huì)功能的發(fā)展，政策倡導(dǎo)成為一些社會(huì)組織的主要功能，這種類型的社會(huì)組織數(shù)量雖然不多，但影響大。他們有明確的政策主張，關(guān)注社會(huì)公正，并通過政策倡導(dǎo)影響政府制定政策的過程。

二、 社會(huì)組織發(fā)揮作用的制約因素及其能力訴求

社會(huì)組織不僅僅是一種理性的組織形式，還是一個(gè)具有社會(huì)整合功能的機(jī)制和利益表達(dá)的渠道。當(dāng)下，中國正處于政治經(jīng)濟(jì)制度改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變期，政府需要利用社會(huì)組織作用和功能，以適應(yīng)不斷變化的社會(huì)。但是，受多種因素的制約和影響，社會(huì)組織面臨著一定的現(xiàn)實(shí)困境和難題，限制了它們正常功能的發(fā)揮。

1. 政府理念與社會(huì)組織管理的沖突?，F(xiàn)代意義上的中國的社會(huì)組織是20世紀(jì)90年代政府治理創(chuàng)新的產(chǎn)物。中央雖然出臺(tái)了相關(guān)制度與政策來保證社會(huì)組織的自主與自治，但是，目前很多社會(huì)組織仍然缺少獨(dú)立性，許多重要的民間社會(huì)組織的主要領(lǐng)導(dǎo)都由機(jī)構(gòu)改革后分流出來的政府官員擔(dān)任。民間社會(huì)組織的成員普遍很歡迎具有“官方”背景的人士進(jìn)入組織領(lǐng)導(dǎo)層，他們認(rèn)為“一個(gè)社團(tuán)的狀況通常取決于參與的單位領(lǐng)導(dǎo)的分量”，官員的權(quán)力和資源將有利于組織工作的開展。因此，不僅大部分官辦、半官辦的民間社會(huì)組織沒有擺脫業(yè)務(wù)主管單位的控制，而且很多純民間型的社會(huì)組織寧可放棄“民辦性”來換取與權(quán)力資源掛鉤。這就導(dǎo)致了以下困境：首先，失去自治或獨(dú)立性不強(qiáng)，弱化了組織的倡導(dǎo)作用；其次，“賣方主義”會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)在尋求政府資金時(shí)扭曲自己的使命；第三，帶來官僚化或過度專業(yè)化，失去靈活性。這種社會(huì)組織對(duì)體制資源的依賴，導(dǎo)致了“行政為本”的觀念與社會(huì)組織自身的管理與運(yùn)作產(chǎn)生了沖突，即雙方都傾向于從自己的角度并使用嚴(yán)格苛刻及絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)來看待兩者之間的關(guān)系。

2. 社會(huì)組織的專業(yè)化、組織化程度不高，支持系統(tǒng)不足。社會(huì)組織數(shù)量和規(guī)模的增長隨之帶來的是其作用和影響力的變化，而其作用和影響力的大小最主要的取決于該組織的專業(yè)化與組織化程度。這種專業(yè)化與組織化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是社會(huì)組織的組織形態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)化。二是社會(huì)組織行為準(zhǔn)則的標(biāo)準(zhǔn)化。目前我國社會(huì)組織的行為準(zhǔn)則、職業(yè)道德等規(guī)范基本上是個(gè)別大型社會(huì)組織行業(yè)組織確立的，存在著諸如標(biāo)準(zhǔn)過高、小型社會(huì)組織負(fù)擔(dān)過重等問題。三是社會(huì)組織相關(guān)法律的標(biāo)準(zhǔn)化。目前中國還沒有一部關(guān)于社會(huì)組織管理方面的統(tǒng)一法典，雖然制定統(tǒng)一的法典不是必然的，但是相關(guān)法律的逐步標(biāo)準(zhǔn)化是一種管理趨勢。

3. 缺乏職業(yè)化的社會(huì)組織管理人才。沒有高素質(zhì)的管理者，就沒有高水平的社會(huì)組織。隨著社會(huì)的發(fā)展和公眾受教育水平的普遍提高，公眾越來越理性化。擁有高素質(zhì)管理人才的社會(huì)組織，能力強(qiáng)、公信力高，人們更愿意參與和支持這類社會(huì)組織。但是，目前我國大多社會(huì)組織在人才隊(duì)伍建設(shè)方面普遍水平比較低，管理的專業(yè)水平低，人力資源管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都存在不足。大多社會(huì)組織在招聘所需要的專業(yè)人才時(shí)普遍遇到困難，即使招聘到了人才，由于薪酬、激勵(lì)機(jī)制不完善，導(dǎo)致員工的穩(wěn)定性不強(qiáng)，流失率很高。以上情況都從長遠(yuǎn)上影響著社會(huì)組織人才隊(duì)伍的專業(yè)化程度。

4. 社會(huì)組織商業(yè)化模式所帶來的挑戰(zhàn)。商業(yè)化是社會(huì)組織不能回避的挑戰(zhàn)之一。商業(yè)化背景下，資源競爭加劇，政府對(duì)社會(huì)組織的資金支持將建立在充分競爭的基礎(chǔ)上，這就把社會(huì)組織推向了市場，社會(huì)組織不僅要和同類組織競爭，還要和營利組織競爭。而營利組織在資源、人力、管理等方面具有很大優(yōu)勢，對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)組織形成了巨大挑戰(zhàn)。社會(huì)組織要想在競爭中生存和持續(xù)發(fā)展，必須探求新的模式。這就意味著，為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)和使命，社會(huì)組織要學(xué)會(huì)運(yùn)用市場營銷理論，必須迅速掌握運(yùn)用商業(yè)化模式解決組織發(fā)展問題的能力。實(shí)際上，非營利營銷思想在20世紀(jì)80年代的美國已經(jīng)非常普及。

三、 提升社會(huì)組織能力建設(shè)的管理路徑：疏導(dǎo)式管理

在社會(huì)組織已成為合作治理的重要伙伴的時(shí)代背景下，過分強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)組織的行政管理等硬性管理顯然制約了社會(huì)組織的有效運(yùn)行與發(fā)展，探索疏導(dǎo)式管理方式，更多地運(yùn)用政策指引和服務(wù)的方式來培育與提升社會(huì)組織的能力，同時(shí)對(duì)其績效進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于有效解決中國社會(huì)組織面臨的困境可以提供管理上的思路。

1. 完善購買服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制，提高社會(huì)組織的有效性。從全世界來看，政府的撥款是大多數(shù)社會(huì)組織們資金的主要來源之一。政府資助比較常用的方式是購買公共服務(wù)，政府通過向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，能夠在不額外增加機(jī)構(gòu)和人員的情況下，以較低的成本提供公共服務(wù)；通過向政府提供公共服務(wù)，社會(huì)組織在實(shí)現(xiàn)組織理念的同時(shí)，又獲取了運(yùn)作資源?，F(xiàn)在需要解決的問題是，如何解決政府出資與保證社會(huì)組織運(yùn)行的自主性之間的矛盾。由于政府是出資方，很容易事無巨細(xì)都予以干涉，使社會(huì)組織失去自主性以及應(yīng)有的價(jià)值。目前的困境在于，政府如何購買服務(wù)，購買誰的服務(wù)，如何判斷服務(wù)的效果以及規(guī)范購買行為，保證社會(huì)組織提供服務(wù)過程中，比政府自己提供創(chuàng)造更大程度的異質(zhì)性與靈活性，同時(shí)保證項(xiàng)目的運(yùn)營也合乎標(biāo)準(zhǔn)，都需要進(jìn)一步完善。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，開展有效的評(píng)估認(rèn)證，加強(qiáng)項(xiàng)目過程監(jiān)督，是提高購買服務(wù)質(zhì)量的有效途徑。在具體實(shí)踐中，政府可以采取項(xiàng)目規(guī)劃、完善評(píng)估指標(biāo)體系等多種方式，引導(dǎo)和支持政府和社會(huì)所需要的社會(huì)組織。

2. 成立政府協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織更緊密合作。國外實(shí)踐表明，社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r與服務(wù)的提供狀況與是否存多方協(xié)調(diào)機(jī)制密切相關(guān)。實(shí)施多方協(xié)調(diào)機(jī)制的機(jī)構(gòu)通常在對(duì)于服務(wù)的開展及機(jī)構(gòu)的運(yùn)行上有較好的溝通，對(duì)于運(yùn)作及資源的提供過程中矛盾與沖突較少，而缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制的機(jī)構(gòu)往往存在的沖突較大。在美國，聯(lián)邦和州、市都成立了一些規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)于社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)，例如，紐約市市長辦公室下屬的“市長志愿者中心”掌握了紐約市2萬多個(gè)社會(huì)組織供給服務(wù)的信息，通過及時(shí)了解社區(qū)予民眾的需求，協(xié)調(diào)有關(guān)社會(huì)組織向社區(qū)和市民提供合理服務(wù)，成為了社會(huì)組織、社區(qū)、市民和市長相互聯(lián)系的樞紐。2006年5月英國在國家層面成立了第三部門辦公室作為英國首相內(nèi)閣辦公室的分支機(jī)構(gòu)，該辦公室負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)以及互助組織等的協(xié)調(diào)管理工作，其目的在于創(chuàng)造一個(gè)促進(jìn)社會(huì)組織永續(xù)發(fā)展的環(huán)境，以及找出及協(xié)助克服市場失靈，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織更緊密的合作。

3. 以完善信息披露制度為重點(diǎn)，加大社會(huì)監(jiān)督力度，增強(qiáng)社會(huì)組織公信力。在現(xiàn)階段的中國，社會(huì)組織眾多，并且處于迅速發(fā)展期，政府沒有足夠的人手和精力監(jiān)督，民眾和媒體在監(jiān)督方面發(fā)揮著很重要的作用，尤其是新聞媒體的輿論監(jiān)督作用很大。很多機(jī)構(gòu)的不當(dāng)行為都是先有媒體曝光后，然后政府才介入調(diào)查的，效果很好。為了讓公眾更多的了解社會(huì)組織的運(yùn)營情況，政府應(yīng)向社會(huì)公開社會(huì)組織的有關(guān)資料檔案，尤其公開公益性社會(huì)組織的財(cái)務(wù)稅收狀況、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和活動(dòng)情況。政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織透明度方面的管理?？梢栽谝韵聨讉€(gè)方面努力：（1）完善信息披露立法，提高信息披露的強(qiáng)制性。目前我國在信息披露方面缺乏可操作性的明確規(guī)定，使得披露信息的強(qiáng)制性不高，變成一種自愿行為。（2）擴(kuò)大信息披露范圍。我國社會(huì)組織信息披露的范圍有限，內(nèi)容不夠詳盡，無法解決社會(huì)監(jiān)督中信息部對(duì)稱的問題。因此，對(duì)于那些公益性強(qiáng)、接受政府資助以及其他支持的組織，法律應(yīng)詳細(xì)要求信息披露的內(nèi)容和方式。（3）充分利用媒體，提高信息的可獲得性。信息披露不應(yīng)該只是程序的義務(wù)，更為重要的是通過這一義務(wù)的履行，充分尊重可社會(huì)公眾的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)對(duì)社會(huì)組織的廣泛監(jiān)督。為此，應(yīng)該充分利用大眾媒體，發(fā)布社會(huì)組織的相關(guān)信息，使社會(huì)組織的相關(guān)信息具有可獲得性。

4. 培養(yǎng)社會(huì)組織管理人才，提升社會(huì)組織的專業(yè)化水平。在許多國家，社會(huì)組織都存在管理人才短缺的難題。發(fā)達(dá)國家的社會(huì)組織由于具有良好的管理制度，一般都擁有一支職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍。發(fā)達(dá)國家對(duì)社會(huì)組織管理人才的特點(diǎn)，一是素質(zhì)高，管理者具有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和閱歷，具有創(chuàng)新精神和公益能力；二是擁有合理的薪酬，管理者的薪酬比較高，雖然直接薪酬不會(huì)高于企業(yè)管理者，但是間接薪酬，特別是心靈和情感上的回報(bào)是其吸引優(yōu)秀人才的因素之一。因此，為改善社會(huì)組織的人才短缺的現(xiàn)狀，政府應(yīng)從以下方面著手：首先，支持更多的高校開設(shè)社會(huì)管理、社會(huì)工作等專業(yè)，為社會(huì)組織培養(yǎng)和輸送專業(yè)人才，促使社會(huì)組織人才隊(duì)伍的專業(yè)化和職業(yè)化；其次，借助各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，給社會(huì)組織的能力建設(shè)提供專業(yè)幫助。再次，加強(qiáng)支援隊(duì)伍建設(shè)。鼓勵(lì)志愿者行為，在全社會(huì)宣傳和發(fā)揚(yáng)志愿者精神。最后，政府應(yīng)在社會(huì)保障、職稱認(rèn)定等方面制定配套措施，保障人才在社會(huì)組織和其他各類組織之間的合理流動(dòng)，為社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)提供有力的外部環(huán)境。

5. 推動(dòng)行業(yè)自律，加強(qiáng)社會(huì)組織的自我管理與自我監(jiān)督。發(fā)達(dá)國家為了確保社會(huì)組織遵守組織的行為規(guī)范和準(zhǔn)則，普遍通過社會(huì)組織的聯(lián)合組織制定一個(gè)共同遵守的道德標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范，以維護(hù)社會(huì)組織的聲譽(yù)。這些同業(yè)組織既幫助維護(hù)社會(huì)組織的合法權(quán)益，為社會(huì)組織服務(wù)，又幫助政府監(jiān)督管理社會(huì)組織，促進(jìn)社會(huì)組織的自律?？梢哉f，同業(yè)組織在一定程度上彌補(bǔ)了政府管理力量的不足，在政府與社會(huì)組織之間起了橋梁作用。行業(yè)自治組織不僅制定本行業(yè)共同的行為準(zhǔn)則、職業(yè)道德等規(guī)范，而且可以通過行業(yè)認(rèn)可、行業(yè)資格認(rèn)定和行業(yè)規(guī)制等督促相關(guān)社會(huì)組織遵守這些規(guī)范，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，淘汰不合格的組織。還可以通過組織會(huì)議、開展培訓(xùn)等方式提供信息交流平臺(tái)，推動(dòng)社會(huì)組織的健康發(fā)展。實(shí)踐中，通過同業(yè)組織的自律功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的自我管理、自我監(jiān)督，能夠減少政府管理的壓力，緩解政府面對(duì)眾多社會(huì)組織管理乏力的局面。結(jié)合我國社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況以及國外的經(jīng)驗(yàn)，目前我國應(yīng)該加強(qiáng)社會(huì)組織互律機(jī)制的建設(shè)，可以從以下兩個(gè)方面完善該機(jī)制：一是組建專門的同行業(yè)組織，加強(qiáng)社會(huì)組織的互律。為政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督提供重要的支撐機(jī)制，也為社會(huì)組織提供基本的交流平臺(tái)。二是加強(qiáng)獨(dú)立第三方評(píng)估與認(rèn)證工作。我國缺少獨(dú)立、專業(yè)的第三方評(píng)估與認(rèn)證機(jī)構(gòu)，很多評(píng)估工作由登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織、實(shí)施，增加了登記管理機(jī)關(guān)的工作量，也影響了評(píng)估的信度和效度。因此，需要加大培育獨(dú)立的社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)力量，增強(qiáng)其社會(huì)公信力，提高評(píng)估監(jiān)督的有效性。

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