關于人大代表和常委會組成人員的法理地位及其作用辨析

李翔宇

人大代表是人民代表大會的組成人員，由人民選舉產(chǎn)生，代表人民的利益和意志。從人大常委會角度，一般會籠統(tǒng)地講，要尊重代表主體地位，充分發(fā)揮代表的主體作用。但從法理上看，“主體”一詞是個特定概念，指在一定法律關系中享有權利和承擔義務者。因此，嚴格意義上講，在人大及其常委會履行職權中，代表并不一定居“主體”地位、發(fā)揮“主體”作用，有必要對人大代表和常委會組成人員在人大工作中的法理地位及作用作出一些辨析。

一、對代表在人大工作中的地位和作用需要放在人民代表大會的組織制度中討論。人民代表大會設常委會是我國人民代表大會與國外議會組織制度上一個很不同的特點，常委會是在大會閉會期間行使部分代表大會權力的常設機關[1]，同樣具有國家權力機關的性質[2]。地方組織法第四十條第二款規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會是本級人民代表大會的常設機關，對本級人民代表大會負責并報告工作。因此，在同級人大閉會期間，人大常委會行使同級國家權力機關的部分職權，經(jīng)常性發(fā)揮地方國家權力機關作用[3]。值得注意的是，雖然常委會要向代表大會負責并報告工作，但在閉會期間代行人民代表大會的部分職權時，常委會具有完整的權能，是獨立地行使權力的主體，能夠獨立完成具有法定效力的履職行為。

我國采取人民代表大會設常委會的制度在理論淵源上與馬克思列寧主義“議行合一”的人民代表理論密切相關，目的是為了解決追求廣泛的人民民主與建設有效率的議事機構之間的矛盾。由于馬克思主義人民代表理論強調人民直接參與政權機關，要求通過代表的廣泛性來確保代表機關的人民性特征，當一個國家龐大而且人口眾多時，在這種理論指引下所產(chǎn)生的代表機關必然是相當龐大的，而龐大的代表機關又必然會面臨一個如何提高議事效率和質量的問題。為了消解這一矛盾，這類龐大的代表機關往往需要通過二次授權，由代表選舉產(chǎn)生一個小型的、便于經(jīng)常行使權力的機構。蘇聯(lián)早期建立的蘇維埃中就設立了閉會期間的權力機構——蘇維埃中央執(zhí)行委員會，1936年蘇聯(lián)憲法又設立了最高蘇維埃主席團，就是像我們的常務委員會[4]。1982年彭真在關于中華人民共和國憲法修改草案的報告中指出：“我國國大人多，全國人大代表的人數(shù)不宜太少；但是人數(shù)多了，又不便于進行經(jīng)常的工作。全國人大常委會是人大的常設機關，它的組成人員也可以說是人大的常務代表，人數(shù)少，可以經(jīng)常開會，進行繁重的立法和其他經(jīng)常工作。所以適當擴大全國人大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效辦法?！盵5]從我國人大組織制度沿革上看，1953年自下而上選舉產(chǎn)生各級人民代表大會，到1954年憲法明確設立全國人民代表大會及其常委會和地方各級人民代表大會，再到1979年地方組織法修改，明確縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會，再到1982年憲法修正進一步擴大全國人大常委會的職權，并規(guī)定人大常委會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務（同年地方組織法修改時也明確了這一原則），都體現(xiàn)了我國在確保代表機關人民性、代表性、廣泛性的同時，通過設置人大常委會并逐步擴大其職責，加強常委會建設，逐步探索解決人民代表大會議事能力弱的問題，常委會逐漸名副其實地成為“議會中的議會”[6]，在閉會期間經(jīng)常性地履行立法、監(jiān)督等人大職權。

這種組織體制決定了各級人大代表和常委會組成人員分別作為本級人民代表大會和常委會的組成人員，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會和常委會的不同職權，各自參加行使國家權力。由于在代表大會期間，人大常委會不開展活動，不行使職權[7]，因此，常委會組成人員在大會期間則以代表的身份參加行使權力。

同時，也應注意到，人民代表大會是人大常委會的“母體”，常委會由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，對其負責并報告工作，人民代表大會有權對常委會履職情況開展廣義的監(jiān)督。因此，在人大常委會行使職權時，人大代表雖然不是參加行使權力的主體，但常委會履職應聽取代表意見，邀請代表列席會議或參加工作。

二、從法律規(guī)范上看，各級人大代表和常委會組成人員執(zhí)行職務依據(jù)的法律不同，內容和程序也不同。代表法集中規(guī)定了代表在大會期間和閉會期間執(zhí)行職務的內容、行權方式和程序等。根據(jù)代表法第三條和第四條規(guī)定的代表權利和義務內容看，代表職務主要包括兩部分：出席人民代表大會會議并在大會期間提出議案、建議意見、參加選舉和表決，以及參加閉會期間代表活動?？梢?，代表法所指“代表”指的是在人民代表大會開會及閉會期間履行職務的人，常委會組成人員當然是代表，在履行代表職務時，遵守代表法有關規(guī)定，但代表法并不調整常委會組成人員參加行使常委會職權的活動。常委會組成人員執(zhí)行職務的內容和程序遵從地方組織法、立法法、監(jiān)督法等的規(guī)定。

三、從行權邏輯上看，人大代表和常委會組成人員均是行使人大及其常委會職權的參加者，而不是權力主體。人大及其常委會行使權力遵循民主集中制原則，集體行使權力，集體決定問題[8]。因此，第一，憲法法律賦予行使人大及其常委會職權的主體是集體，不是個人。代表法第二條規(guī)定，代表是國家權力機關的組成人員，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力。因此，代表和常委會組成人員分別作為人民代表大會及其常委會的組成人員，是參加行使權力的人，但不是行使權力的主體，行權主體只能是人大及其常委會。第二，人大只有開會才能行使職權[9]，閉會期間不能行使職權。從政治理論上看，代表機關作為正式的最高層次的政治集會場所，歷來需要通過會議形式開展爭辯、達成共識，以體現(xiàn)政權的人民性、民主性和正當性，確保制定的立法和作出的決定得到社會一體遵循和認同。我國的人民代表大會制度的原理也是如此。因此，代表只有在人民代表大會開會期間參加行使人大職權，在閉會期間提出意見建議、進行代表視察、調研和約見國家機關負責同志均是執(zhí)行代表職務的行為，是與政府有關部門溝通，并積極督促政府改進工作的代表活動，都是具有監(jiān)督性質的活動，但并不是參加行使人大的監(jiān)督職權。同理，常委會組成人員也是在常委會會議期間通過發(fā)表審議意見、行使表決權等方式參加行使常委會的職權。而常委會組成人員參加執(zhí)法檢查、專題調研等，往往涉及對“一府兩院”的監(jiān)督問題，也是帶有監(jiān)督性質的活動[10]，并不是參加行使監(jiān)督權。

四、從立法權方面看，代表和常委會組成人員均是參加行使人民代表大會立法權的主體。憲法、立法法均規(guī)定有立法權的人民代表大會及其常委會共同行使立法權[11]。如全國人民代表大會行使基本法律的立法權；全國人大常委會行使其他法律立法權，并在閉會期間對全國人大制定的法律在基本原則不抵觸的情況下補充和修改基本法律[12]。立法法對有立法權的地方人大及其常委會的立法權限和行權程序并未作出規(guī)定，但享有地方立法權的地區(qū)往往制定地方立法條例對地方人民代表大會的專屬立法權作出規(guī)定，在地方人民代表大會的專屬立法權以外，其常委會可以行使立法權。可見，當人民代表大會行使立法權時，代表作為組成人員，通過審議發(fā)言和行使表決權的方式參加行使立法權。但在常委會立法中，參加行使常委會立法權的主體則是常委會組成人員，同級代表發(fā)揮的并不是參加行使權力的主體作用，而僅僅是對相關立法事項提出意見建議。如立法法第三十六條規(guī)定，列入全國人大常委會會議議程的法律案應當征求全國人大代表等各有關方面意見。

五、從監(jiān)督權方面看，常委會組成人員是參加行使經(jīng)常性監(jiān)督權的主體。各級人大及其常委會對“一府兩院”均具有監(jiān)督權，但人民代表大會與人大常委會的具體監(jiān)督職權有所不同。人民代表大會主要是通過聽取和審議“一府兩院”工作報告、預算與計劃執(zhí)行情況的報告等開展監(jiān)督[13]。但由于各級人大通常一年只開一次會，不可能對“一府兩院”工作實施經(jīng)常性的監(jiān)督。按照憲法規(guī)定，對“一府兩院”工作實施經(jīng)常性監(jiān)督的職權是由人大常委會行使的[14]。憲法第六十七條關于全國人大常委會職權的規(guī)定第（二）項明確“監(jiān)督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”；第一百零四條規(guī)定縣級以上地方各級人大常委會職權中包括了“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”?？梢?，憲法所指的“監(jiān)督”是一種經(jīng)常性的監(jiān)督，其將這種權力歸于各級人大常委會。這與監(jiān)督法僅調整和規(guī)范人大常委會監(jiān)督行為的立法思路相吻合?？梢哉f，由于人民代表大會特殊的組織架構，人民代表大會無法行使對“一府兩院”工作的經(jīng)常性監(jiān)督權，這種監(jiān)督權只能由常委會來行使。在常委會行使監(jiān)督權時，常委會組成人員是參加行使權力的主體。

同時，雖然代表不是行使監(jiān)督權的主體，但充分發(fā)揮人大代表作用，對開展常委會監(jiān)督工作具有十分重要的意義。

以上分析是從法理上對代表在人大工作中的地位和作用進行了梳理。同時，應當看到人大代表由人民選舉產(chǎn)生，代表人民參加行使國家權力，是人民當家作主的具體體現(xiàn)，是開展人大工作的根基。只有發(fā)揮好代表作用，才能充分彰顯人民代表大會制度的優(yōu)勢和作用，才能確保人民的利益和意愿得到充分體現(xiàn)，才能使得人大工作更好地適應時代和人民的要求。因此，必須在依照法定權限和程序履行職權的同時，注重創(chuàng)新代表工作方式方法，進一步加強代表對常委會工作的參與，使人大代表的作用在人大及其常委會履職工作中得到充分發(fā)揮。

注釋：

[1][4][6][7]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版，第235、236、233、235頁。

[2][3][9]喬曉陽、張春生主編：《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》釋義及問題解答，中國民主法制出版社2005年版，第64、46頁。

[5]全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民代表大會制度重要文獻選編（二）》，中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年5月版，第568～569頁。

[8]如監(jiān)督法第四條規(guī)定，各級人民代表大會常務委員會按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督職權。

[10]全國人大常委會法工委組織編寫：《監(jiān)督法輔導講座》，中國民主法制出版社2006年版，第56頁。

[11]全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第35頁。

[12]憲法第五十八條，立法法第七條。

[13]實際上，人代會聽取“一府兩院”報告等應屬于行使重大事項決定權還是監(jiān)督權的范疇，也值得另行深入斟酌。

[14]楊景宇：《〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉學習問答》，中國民主法制出版社2006年版，第14頁。

（作者單位：廣東省人大常委會）