關(guān)于憲法監(jiān)督幾個(gè)問題的簡單梳理

謝蒲定

在憲法學(xué)習(xí)與實(shí)踐中，有必要對憲法監(jiān)督制度給予足夠的關(guān)注，厘清憲法監(jiān)督的功能和程序，分析我國憲法監(jiān)督制度的現(xiàn)狀和問題，思考加強(qiáng)和完善我國憲法監(jiān)督制度的路徑。

習(xí)近平總書記指出，“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”。憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的根本法。法律的生命力在于實(shí)施，徒法不足以自行，作為國家根本大法的憲法也是一樣。依憲治國關(guān)鍵是要保障憲法的有效實(shí)施，憲法實(shí)施是憲法制度的重要方面。我們是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國家，我們要毫不動(dòng)搖地走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持依憲治國和依憲執(zhí)政，也就必須毫不動(dòng)搖地保證憲法的貫徹實(shí)施。

憲法監(jiān)督是憲法實(shí)施的關(guān)鍵和核心內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)提出要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平。十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出完善憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制，還提出加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。完善憲法監(jiān)督制度，是全面推進(jìn)依法治國的必然要求。黨中央的文件把憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督一起論述，也說明了憲法監(jiān)督制度對于憲法實(shí)施的重要性，憲法實(shí)施離不開憲法監(jiān)督，有賴于憲法監(jiān)督。我們必須按照這個(gè)既定的目標(biāo)方向，在相關(guān)制度安排上進(jìn)一步理清思路，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上要有突破，實(shí)事求是逐步推進(jìn)，任何時(shí)候都不應(yīng)該動(dòng)搖和否定這一目標(biāo)，也沒有任何理由懷疑和偏離這一方向。

我國憲法監(jiān)督的權(quán)力是賦予立法機(jī)關(guān)即全國人大及其常委會(huì)的，但這一職權(quán)行使得很不充分，很多時(shí)候?qū)嶋H處于休眠狀態(tài)。國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員和機(jī)關(guān)工作人員，也普遍對憲法監(jiān)督問題陌生，這的確是個(gè)很遺憾的事。我們認(rèn)為憲法不能束之高閣，要切實(shí)有效貫徹實(shí)施，必須要有保障和監(jiān)督的程序和機(jī)制，要讓國家權(quán)力（包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)）在憲法的軌道上運(yùn)行，要對有關(guān)機(jī)關(guān)和組織的違憲行為予以追究，要對公民的憲法權(quán)利有救濟(jì)程序。因此在憲法學(xué)習(xí)和實(shí)踐中，有必要對憲法監(jiān)督制度給予足夠的關(guān)注，厘清憲法監(jiān)督的功能和程序，分析我國憲法監(jiān)督制度的現(xiàn)狀和問題，思考加強(qiáng)和完善我國憲法監(jiān)督制度的路徑?；谶@樣的思路，筆者對憲法監(jiān)督的幾個(gè)問題作了一些簡單的梳理。

一、什么是憲法監(jiān)督？

憲法監(jiān)督一般是指憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)和政黨的權(quán)力行為進(jìn)行監(jiān)督、以保障憲法實(shí)現(xiàn)的制度和活動(dòng)。這是大多數(shù)憲法學(xué)者認(rèn)可的憲法監(jiān)督概念，筆者認(rèn)為這樣定義憲法監(jiān)督是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

憲法監(jiān)督通常只能由憲法授權(quán)或憲法慣例認(rèn)可的特定國家機(jī)關(guān)進(jìn)行，具有特定的監(jiān)督程序和監(jiān)督方式，監(jiān)督對象首先是國家機(jī)關(guān)的行為，主要是對法律、法規(guī)等規(guī)范性文件以及國家機(jī)關(guān)權(quán)力行使的合憲性所進(jìn)行的審查和監(jiān)督。政黨組織直接涉及憲法和憲法性法律的行為，也是憲法監(jiān)督的對象。憲法監(jiān)督的目的是防范國家權(quán)力的濫用，保障公民的基本權(quán)利，維護(hù)憲法權(quán)威。

從本質(zhì)上來說，憲法監(jiān)督是為了控制和約束公權(quán)力，保證和維護(hù)公民權(quán)利。我國憲法規(guī)定“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)，一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”，只是表明公民也必須遵守憲法，這并不意味著憲法監(jiān)督的對象包括公民和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織。公民違反法律的行為可能在廣義上勉強(qiáng)可以理解為違反憲法的行為，但公民的違法行為并不直接表現(xiàn)為違憲，公民并不能成為違憲的主體，這與憲法的性質(zhì)有關(guān)。這一點(diǎn)應(yīng)該明確。

至于政黨，由于它在現(xiàn)代國家政治生活和政權(quán)機(jī)關(guān)中的特殊地位和作用，所以應(yīng)當(dāng)作為憲法監(jiān)督的對象。特別是執(zhí)政黨的方針政策很可能體現(xiàn)為國家法律或行政機(jī)關(guān)的政策，直接關(guān)系國家權(quán)力的行使和公民權(quán)利的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)納入憲法監(jiān)督的范圍。

從憲法政治的實(shí)踐來看，憲法監(jiān)督表現(xiàn)為以法定方式進(jìn)行違憲（或合憲性）審查、糾正違憲事件、追究違憲責(zé)任，從而保證憲法實(shí)施，因此憲法監(jiān)督同憲法實(shí)施、憲法保障、違憲審查（或合憲性審查），乃至憲法訴訟等概念，或內(nèi)涵有一定的近似，或外延有相當(dāng)程度的重合。我國實(shí)務(wù)工作者在使用這些概念時(shí)時(shí)常未做嚴(yán)格的區(qū)分。倘若對這些概念做個(gè)簡單定義，憲法實(shí)施是指貫徹落實(shí)憲法的一系列制度和活動(dòng)；憲法保障是指國家機(jī)關(guān)為保證憲法實(shí)施而開展的活動(dòng)；違憲審查是指特定國家機(jī)關(guān)對立法或其他法律文件是否合憲進(jìn)行審查和處理的制度和行為；憲法訴訟是指以司法程序?qū)徖硖囟▽ο蟮倪`憲行為的訴訟制度和訴訟活動(dòng)。區(qū)分這些概念在實(shí)踐中也是有意義的，比如違憲審查是特定國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，憲法監(jiān)督雖然也是特定國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，但它的范圍可能比違憲審查要廣，而憲法保障機(jī)關(guān)也可能不限于特定的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。

本文在敘述中未對憲法監(jiān)督和違憲審查的概念做很嚴(yán)格的區(qū)分。同時(shí)，對違憲審查、合憲性審查兩個(gè)概念，也基本上是作為同一含義使用的。

廣義的憲法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括憲法解釋，憲法解釋可以看作是憲法監(jiān)督制度的一部分。憲法解釋機(jī)關(guān)一般就是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，憲法監(jiān)督有時(shí)伴隨著憲法解釋，憲法解釋也往往因憲法監(jiān)督而引起。如有權(quán)機(jī)關(guān)審查涉憲案件或受理憲法監(jiān)督請求時(shí)，有可能需要依據(jù)憲法的原則和精神，對憲法條文的含義作進(jìn)一步明確。憲法解釋也簡稱為釋憲，是指憲法解釋機(jī)關(guān)根據(jù)立法精神，依照一定的原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對憲法規(guī)范所作的解釋和說明。它可以在一定程度上解決憲法文本與社會(huì)實(shí)踐之間的張力。

二、憲法監(jiān)督有什么意義？

對憲法監(jiān)督的功能，主流觀點(diǎn)和學(xué)者的看法，目前國內(nèi)出版的憲法學(xué)教材和憲法學(xué)專著，沒有太大的差異。大體來說，憲法監(jiān)督的功能主要有以下三個(gè)方面。

1.保證憲法的地位和統(tǒng)一的憲法秩序。成文憲法大多規(guī)定了憲法的根本法地位，如果出現(xiàn)普通法律及其他規(guī)范性法律文件與憲法基本精神及規(guī)定沖突的情況，或者發(fā)生國家機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行及活動(dòng)違反憲法的情況，就需要通過憲法監(jiān)督制度審查、糾正和追究。如我國憲法明確宣示“憲法是國家的根本大法”，規(guī)定了它的最高法律地位和法律效力。憲法是最高的行為準(zhǔn)則和普通法律的母法，憲法監(jiān)督保證了一切違憲行為得到糾正和追究，一切法律法規(guī)不能與憲法相抵觸，從而保證了憲法的根本法地位，保證了憲法權(quán)威和最高法律效力，形成了統(tǒng)一的憲法秩序，國家法律制度和法律秩序是以憲法為核心的有機(jī)統(tǒng)一體系。沒有憲法監(jiān)督，憲法的根本法地位只是個(gè)文本宣示，停留在文本上或理念上，沒有實(shí)踐意義。

2.保障公民的基本權(quán)利和自由。作為“人權(quán)保障書”的憲法，確認(rèn)了公民的權(quán)利和自由，法律、法規(guī)等規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法的規(guī)定，對公民的基本權(quán)利和自由作具體化的規(guī)定，以保證公民基本權(quán)利和自由的實(shí)現(xiàn)。如果法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的規(guī)定違背了憲法的規(guī)定或者精神，必然損害憲法所確認(rèn)的公民的基本權(quán)利和自由。國家權(quán)力運(yùn)行甚至政黨的活動(dòng)，也可能侵犯或損害憲法所確認(rèn)的公民權(quán)益。憲法監(jiān)督保證了法律、法規(guī)等規(guī)范性文件與憲法規(guī)定的一致性，保證了國家權(quán)力的正確、規(guī)范運(yùn)行，當(dāng)然也就保障了公民的基本權(quán)利和自由。憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利，不一定都能體現(xiàn)為普通法律的規(guī)定，當(dāng)公民憲法權(quán)利受到侵害的時(shí)候，憲法條文在司法中被引用、憲法權(quán)利能夠被司法救濟(jì)，就顯示了它的特殊價(jià)值。沒有完善的監(jiān)督制度，憲法就有可能只是一張“寫著人民權(quán)利的紙”。

3.鞏固民主制度和實(shí)現(xiàn)法治國家。憲法就是民主制度的法律化、制度化，如果憲法得不到實(shí)施，將導(dǎo)致國家的根本制度遭到侵害、破壞或改變。法律制度的建立以及各種法律的制定均需以憲法為依據(jù)，如果憲法得不到實(shí)施，那么該國的法制的健全和統(tǒng)一也就無從談起。法治國家的重要前提之一，是以憲法為核心的法律體系的和諧統(tǒng)一，憲法的原則和精神、憲法規(guī)定的制度和秩序，在國家具體法律和制度中體現(xiàn)出來，并且得以維護(hù)和保障?？梢哉f，對憲法的保障和監(jiān)督是否得力與有效，是衡量一個(gè)國家政治穩(wěn)定程度以及民主與法制健全程度的標(biāo)尺。

憲法政治的實(shí)踐讓我們看到，有了憲法監(jiān)督和違憲審查，才能讓憲法活起來，讓憲法起作用，給憲法裝上牙齒。我們說我們有部好憲法，顯然是說它的內(nèi)容好，它規(guī)定了國家一切權(quán)力屬于人民、人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力，規(guī)范了國家機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行的原則和制度，規(guī)定了公民享有的權(quán)利和自由。可是憲法如果得不到有效實(shí)施，那它只能是“看上去很美”。要把內(nèi)容的好變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)中實(shí)實(shí)在在的好，把憲法規(guī)定的內(nèi)容落實(shí)到政治生活和社會(huì)生活中，就必須建立起完善的憲法監(jiān)督制度。憲法監(jiān)督必然是對立法或其他法律文件是否合憲進(jìn)行審查和處理，憲法監(jiān)督意味著進(jìn)行違憲審查，所以可以把二者看作是一回事。沒有違憲審查，憲法仍然是沒有牙齒的老虎。

三、憲法監(jiān)督的內(nèi)容有哪些？

憲法監(jiān)督的內(nèi)容包括哪些，或者說憲法監(jiān)督的范圍和主要措施有哪些，我們從以下三個(gè)方面再做一個(gè)梳理。

1.審查法律、法律性文件是否合憲。憲法監(jiān)督的最主要內(nèi)容就是審查法律、法規(guī)、行政規(guī)章等規(guī)范性文件是否符合憲法。如果不能對法律或部分法律的合憲性進(jìn)行審查并撤銷違憲的法律，所謂憲法監(jiān)督很可能就會(huì)落空。在立法監(jiān)督體制和專門機(jī)關(guān)監(jiān)督體制的國家，立法機(jī)關(guān)和專門機(jī)關(guān)有權(quán)宣布違憲的法律法規(guī)和規(guī)章等無效，有權(quán)撤銷或者改變一切程序違憲或內(nèi)容與憲法相沖突的法律法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件。在司法機(jī)關(guān)監(jiān)督體制的國家，普通法院在審理具體案件時(shí)有權(quán)拒絕適用違憲的法律法規(guī)和規(guī)章。在我國，立法監(jiān)督體制決定了司法機(jī)關(guān)只能適用法律法規(guī)，無權(quán)審查其是否違憲或違法。但多層次的立法體制很容易導(dǎo)致法律法規(guī)相沖突的情況發(fā)生，尤其是同一位階的法律法規(guī)之間的沖突，給法律法規(guī)的司法引用和適用帶來難度。司法實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生過的在判例中宣布某法規(guī)某條文無效的做法，顯然是不允許的。面對這種情況，司法機(jī)關(guān)可以請求法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)行合憲性或合法性審查，或作出解釋，確認(rèn)其適用范圍和效力。在一定情況下，作為一種司法策略，可以允許司法機(jī)關(guān)根據(jù)自己的判斷，選擇性地適用或規(guī)避某項(xiàng)法規(guī)條文，而不應(yīng)該粗魯?shù)卦綑?quán)宣布某法規(guī)某條文無效或不能適用。對這個(gè)問題似可進(jìn)行進(jìn)一步的探討。

2.審查國家機(jī)關(guān)以及政黨等行為是否合憲。在立法監(jiān)督體制國家，立法機(jī)關(guān)有權(quán)決定是否罷免由其產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)。在專門機(jī)關(guān)監(jiān)督體制國家，專門機(jī)關(guān)還審理涉及由選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人選舉案和政黨違憲案，并作出裁決。在我國，國家機(jī)關(guān)及政黨的行為，大量體現(xiàn)為規(guī)范性文件的形式。黨政機(jī)關(guān)制定了數(shù)量龐大的有普遍適用性的規(guī)范性文件，對國家法制統(tǒng)一和公民權(quán)利保障，帶來一定的難度。對這些非立法性的規(guī)范性文件的違憲審查，理應(yīng)成為憲法監(jiān)督的重要內(nèi)容之一。除了規(guī)范性文件審查這種抽象行為監(jiān)督，對國家政權(quán)機(jī)關(guān)乃至政黨組織特定的具體行為是否合憲或者說是否違憲進(jìn)行審查，或許也會(huì)提上憲法監(jiān)督的日程。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國憲法規(guī)定的，但黨也必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，關(guān)于政黨行為是否合憲的審查是個(gè)復(fù)雜的問題，這里不再贅述。

3.裁決國家機(jī)關(guān)行為是否越權(quán)。憲法法院或者憲法委員會(huì)擁有國家機(jī)關(guān)權(quán)限爭議裁決權(quán)，有權(quán)處理國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭端。憲法規(guī)定了各個(gè)國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，要求它們各司其職，協(xié)調(diào)配合，共同實(shí)現(xiàn)國家的職能。如果國家機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)權(quán)限爭議，如違反憲法規(guī)定企圖擴(kuò)展自己的職權(quán)或者放棄自己的職權(quán)，憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)有權(quán)予以裁決。在我國，人民權(quán)力的根本一致性，并不能說明國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭端是個(gè)偽問題，比如我國最高法和最高檢作出的司法解釋，有個(gè)別的就有僭越最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)之嫌；人大及其常委會(huì)對司法案件的監(jiān)督，也可能會(huì)觸碰國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限問題。誰也不能保證我國絕對不出現(xiàn)需憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)裁決國家機(jī)關(guān)之間權(quán)限爭端的情況?，F(xiàn)實(shí)中司法權(quán)有可能受制于行政權(quán)或政黨權(quán)力，甚至僅僅隸屬于行政權(quán)的警察權(quán)邊界的擴(kuò)張和不當(dāng)或不規(guī)范行使，皆會(huì)引起人們對法治和人權(quán)保護(hù)的擔(dān)憂，是值得警惕的。這無疑也是憲法監(jiān)督的空間。

四、憲法監(jiān)督主體是什么？

由什么機(jī)關(guān)專司憲法監(jiān)督，是由一個(gè)國家的憲法監(jiān)督體制決定的。世界各國憲法監(jiān)督體制包括立法機(jī)關(guān)監(jiān)督體制、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督體制和專門機(jī)關(guān)監(jiān)督體制三種。對世界各國憲法監(jiān)督體制的梳理，主要是為了更好地理解我國的憲法監(jiān)督主體，探討完善我國憲法監(jiān)督體制的思路。

1.立法機(jī)關(guān)監(jiān)督體制。立法機(jī)關(guān)監(jiān)督體制是由國家的立法機(jī)關(guān)或最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)審查、裁決違憲行為。這種監(jiān)督體制，監(jiān)督主體無疑是國家立法機(jī)關(guān)或最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，西方國家如瑞士憲法規(guī)定，聯(lián)邦議會(huì)有權(quán)采取旨在執(zhí)行聯(lián)邦憲法、保障各州憲法以及執(zhí)行聯(lián)邦義務(wù)的措施。我國和蘇聯(lián)東歐社會(huì)主義國家，憲法監(jiān)督體制相似，監(jiān)督主體通常為該國的議會(huì)或人民代表大會(huì)。一些國家在最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)或者最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)之外設(shè)立了憲法與法律委員會(huì)、憲法法院等專門機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)都是為了協(xié)助代表機(jī)關(guān)實(shí)施違憲審查權(quán)的，它們并不具有對代表機(jī)關(guān)制定的法律實(shí)施憲法監(jiān)督的權(quán)力。