重大事項(xiàng)決定權(quán)困惑及原因分析

曾慶輝

重大事項(xiàng)決定權(quán)被“虛化”“弱化”的現(xiàn)象還比較普遍，一定程度上說(shuō)“權(quán)力虛置”也不為過(guò)。重大事項(xiàng)決定權(quán)成了近乎“沉睡”的職權(quán)，也成了阻礙人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的重要環(huán)節(jié)。

重大事項(xiàng)決定權(quán)，是憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。憲法及地方組織法明確規(guī)定了地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的法理依據(jù)、范圍和主要內(nèi)容，為地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)提供了重要的法理支撐。憲法第一百零四條規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)。地方組織法第八條第三款規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。地方組織法第四十四條第四款規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。

依法落實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)，是推進(jìn)依法治國(guó)、加強(qiáng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化、規(guī)范化的重要保證，也是推動(dòng)人大制度理論與實(shí)踐創(chuàng)新的重要舉措。但在實(shí)際工作中，因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不到位、界定不清楚、程序不規(guī)范、制度不完善等，導(dǎo)致了各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)“敬而遠(yuǎn)之”，形成了重大事項(xiàng)決定權(quán)被“虛化”“弱化”的局面，讓重大事項(xiàng)決定權(quán)這一重要的法定職權(quán)難以“落地”，成了近乎“沉睡”的職權(quán)，極大地制約了人大功能和作用的發(fā)揮，也影響了人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

一、近乎“沉睡”的職權(quán)

雖然重大事項(xiàng)決定權(quán)是人大及其常委會(huì)的四項(xiàng)基本職權(quán)之一 ，但與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉任免權(quán)三項(xiàng)職權(quán)相比，它的行使?fàn)顩r并不盡如人意。它既不像立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)已經(jīng)有了國(guó)家頂層具體制度設(shè)計(jì)，實(shí)施起來(lái)比較明確，也不像選舉任免權(quán)那么規(guī)范具體。重大事項(xiàng)決定權(quán)法律規(guī)定比較原則籠統(tǒng)，內(nèi)涵界限不清，規(guī)范不明，缺少具體的可操作性程序和硬性的制度約束，在實(shí)際工作中，重大事項(xiàng)決定權(quán)又存在實(shí)施目標(biāo)不明確、使用頻率低、使用范圍窄、使用意愿弱、使用效果差等現(xiàn)象，由于這些方面的原因，部分地方人大及其常委會(huì)甚至長(zhǎng)期將其“束之高閣”。

在一些地方，重大事項(xiàng)決定權(quán)被“重大”架空。因法律規(guī)定過(guò)于原則、籠統(tǒng)、抽象和模糊，實(shí)踐中怎么界定重大事項(xiàng)中的“重大”難以把握和操作，比如說(shuō)經(jīng)濟(jì)工作中的“重大”事項(xiàng)、重點(diǎn)工程以及重要的政府性投資等，資金和規(guī)模要達(dá)到哪種程度才能算是“重大”。同時(shí)，從字面涵義來(lái)看，重大事項(xiàng)決定權(quán)的“重大”，其本身就是一個(gè)程度性和相對(duì)性的概念，在不同的層級(jí)，不同的時(shí)間，不同的區(qū)域，“重大”的涵義和界定也就不一樣，有其不確定性，這就導(dǎo)致重大事項(xiàng)決定權(quán)中的“重大”很難有統(tǒng)一和固定的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了在行使方面的隨意性和消極性，這也是重大事項(xiàng)決定權(quán)在行權(quán)時(shí)遇到的難點(diǎn)和重點(diǎn)。在現(xiàn)實(shí)生活中，重大事項(xiàng)決定權(quán)的有效行使，從某種意義上講關(guān)鍵取決于地方政府的主動(dòng)與自覺(jué)。地方政府若是人大意識(shí)、民主意識(shí)、法治意識(shí)強(qiáng)，尊重人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)，就會(huì)主動(dòng)自覺(jué)地將“重大”事項(xiàng)提交人大及其常委會(huì)討論、決定，而有些地方政府卻反其道而行之，要么糾結(jié)于“重大”，在什么是“重大”事項(xiàng)上“討價(jià)還價(jià)”；要么避重就輕，將不重大的事項(xiàng)當(dāng)作重大事項(xiàng)提交人大討論、決定，有的甚至將一些枝節(jié)性的、瑣碎的、事無(wú)巨細(xì)的小事提交人大及其常委會(huì)討論決定；要么感覺(jué)“重大”難以界定和規(guī)范，感覺(jué)這項(xiàng)工作很難行使，放不開(kāi)手腳，干脆就沒(méi)有“重大”事項(xiàng)發(fā)生。凡此種種，使人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)被“重大”二字架空了。

從上述分析不難看出，重大事項(xiàng)決定權(quán)被“虛化”“弱化”的現(xiàn)象還比較普遍，一定程度上說(shuō)“權(quán)力虛置”也不為過(guò)。重大事項(xiàng)決定權(quán)成了近乎“沉睡”的職權(quán)，也成了阻礙人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的重要環(huán)節(jié)。重大事項(xiàng)決定權(quán)的困惑表現(xiàn)在哪些方面？是什么原因?qū)е铝诉@項(xiàng)權(quán)力的“沉睡”？有什么可行的解決辦法使這項(xiàng)權(quán)力被激活并“常態(tài)化”行使？這都是當(dāng)前亟待探討和解決的重要課題。

二、主要困惑

多年來(lái)，各級(jí)人大及其常委會(huì)積極探索和實(shí)踐行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的方式方法，取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，但整體看來(lái)，還不是很到位，與人大其他職權(quán)相比，仍然是比較薄弱的環(huán)節(jié)，還存在諸多困惑，主要表現(xiàn)在以下方面。

首先，決定什么——什么是重大事項(xiàng)決定權(quán)？如何科學(xué)判定重大事項(xiàng)？重大事項(xiàng)的范圍是什么？重大事項(xiàng)的鑒定標(biāo)準(zhǔn)是什么？政府選擇、提交重大事項(xiàng)的原則是什么，哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)人大及其常委會(huì)審議？重大事項(xiàng)的決定有哪些？

其次，怎么決定——如何啟動(dòng)重大事項(xiàng)決定權(quán)？政府如何向本級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告？人大及其常委會(huì)如何受理政府提交的重大事項(xiàng)？人大及其常委會(huì)的受理原則有哪些？什么樣的議題納入討論范圍？辦理程序怎么走？具體運(yùn)作程序有哪些？如何辦理，怎么操作？怎樣使重大事項(xiàng)決定權(quán)具有實(shí)質(zhì)性、針對(duì)性和可操作性？“決定”是采取無(wú)記名投票表決還是舉手表決的方式進(jìn)行？

再次，決定之后——重大決策作出后如何有效執(zhí)行，如何跟蹤督辦？從哪些方面健全保障機(jī)制？貫徹執(zhí)行情況如何評(píng)價(jià)、如何定性？如何防止“重決定、輕落實(shí)”的現(xiàn)象？如何增強(qiáng)重大事項(xiàng)決定權(quán)的“剛性”？重大事項(xiàng)決策失誤應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，如何追究責(zé)任？

另外，我們比較困惑的還有：憲法法律明確規(guī)定人大及其常委會(huì)享有重大事項(xiàng)決定權(quán)這一法定職權(quán)，為何在實(shí)踐中卻長(zhǎng)期虛置而未能得到充分有效地運(yùn)作？重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)質(zhì)和重要性是什么？人大及其常委會(huì)擁有該項(xiàng)重要權(quán)力的必要性何在，實(shí)現(xiàn)的可能性又如何？如何處理好人大決定權(quán)和黨委決策權(quán)、政府決定權(quán)的關(guān)系？本應(yīng)屬于人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)與職責(zé)，為何很少聽(tīng)到人大發(fā)聲，反而出面的大都是黨委和政府？該由人大及其常委會(huì)決定的重大事項(xiàng)，政府卻越權(quán)決定實(shí)施，如何應(yīng)對(duì)和處置？對(duì)于這些困惑，有待于我們深入地研究探討和實(shí)踐檢驗(yàn)。因此，我們有必要進(jìn)一步分析上述困惑存在的原因，并進(jìn)一步“對(duì)癥下藥”，力破難點(diǎn)，尋求“解決之道”。

三、原因分析

造成上述困惑的原因，筆者從理論研究和實(shí)踐層面分析如下。

（一）認(rèn)識(shí)有誤區(qū)

長(zhǎng)期以來(lái)，如何正確界定和規(guī)范行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，人大和“一府兩院”都存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。一方面，我們習(xí)慣于“黨委決策、政府執(zhí)行”的傳統(tǒng)權(quán)力運(yùn)行模式，關(guān)于人大及其常委會(huì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，還很不習(xí)慣也不怎么適應(yīng)，常常采取傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行方式甚至是黨政聯(lián)合決策的方式，本應(yīng)由人大及其常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)，也不依法提交；人大及其常委會(huì)審議通過(guò)的重大事項(xiàng)，“一府兩院”也不依法執(zhí)行或故意不去執(zhí)行，甚至“繞道而走”。另一方面，部分地方人大及其常委會(huì)思想上有顧慮，認(rèn)為重大事項(xiàng)討論、決定得多了，會(huì)有向黨委要權(quán)、跟政府爭(zhēng)權(quán)的嫌疑，甚至覺(jué)得把握不好分寸會(huì)“越權(quán)”“過(guò)界”，因此在工作中瞻前顧后，抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度，“寧可失職也不越權(quán)”，從而導(dǎo)致重大事項(xiàng)決定權(quán)難以得到有效行使。

（二）范圍不明確

從目前來(lái)看，最讓人困惑的就是究竟什么是重大事項(xiàng)，哪些算是重大事項(xiàng)，重大事項(xiàng)的范圍怎么界定，在實(shí)踐中一直難以把握。究其原因，主要是由于我國(guó)憲法以及地方組織法等對(duì)此的定義過(guò)于抽象、籠統(tǒng)、模糊，對(duì)其范圍沒(méi)有作出全面的界定和說(shuō)明，使重大事項(xiàng)決定權(quán)難以準(zhǔn)確把握和操作，往往造成“有法可依，無(wú)章可循”的現(xiàn)象。 實(shí)踐中，人們常用“事關(guān)全局” “根本性的” “長(zhǎng)遠(yuǎn)的” “人民群眾普遍關(guān)心的”來(lái)定義重大事項(xiàng)，這種倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性、號(hào)召性的條文內(nèi)容以及外延模糊的定義方式，過(guò)于強(qiáng)調(diào)面面俱到，沒(méi)有突出重點(diǎn)、抓住要害，也沒(méi)有具體指向，尤其是缺乏實(shí)質(zhì)性、針對(duì)性、可操作性，實(shí)際上就幾乎等同于沒(méi)有界定。最近幾年來(lái)，雖然有些地方人大及其常委會(huì)制定了重大事項(xiàng)決定權(quán)的地方性法規(guī)、規(guī)范性文件及相關(guān)條例，但是內(nèi)涵仍然不夠明確、具體、規(guī)范，列舉的各項(xiàng)內(nèi)容之間沒(méi)有明晰邏輯關(guān)系，外延也不周全，有的甚至泛泛而談，空洞無(wú)物，這些都使得重大事項(xiàng)在實(shí)踐中很難把握，也導(dǎo)致人大及其常委會(huì)、“一府兩院”對(duì)同一重大事項(xiàng)的理解也常常出現(xiàn)不一致的問(wèn)題。

（三）操作不規(guī)范

人大在討論、決定重大事項(xiàng)的過(guò)程中，為防止陷入具體事務(wù)，也為防止代行行政權(quán)、司法權(quán)，往往束手束腳，不敢主動(dòng)作為，從而在實(shí)踐中造成操作不規(guī)范的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)如下：調(diào)查論證不充分、程序把關(guān)不嚴(yán)謹(jǐn)、督辦落實(shí)不到位等。有的地方對(duì)一些重大事項(xiàng)缺乏深入細(xì)致的調(diào)查研究就直接提請(qǐng)會(huì)議討論、決定，從而導(dǎo)致部分重大事項(xiàng)的決定質(zhì)量不夠理想，內(nèi)容比較模糊，缺乏實(shí)質(zhì)性的操作規(guī)程和方式方法。

（四）體制未理順

在我國(guó)決策體系中，有三種決定權(quán)：黨委的重大事項(xiàng)決策權(quán)，人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)，政府的行政決定權(quán)。這也就是說(shuō)，在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)對(duì)重大事項(xiàng)作出決定，涉及三個(gè)機(jī)關(guān)——黨委、人大及其常委會(huì)、政府。這就要求正確處理好黨委決策權(quán)、人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)、政府行政決定權(quán)三者之間的關(guān)系。雖然我們從理論上對(duì)黨委、人大、政府三者的關(guān)系和職能分工比較明確，但實(shí)踐操作中卻沒(méi)有更明確的職能分工劃定。在黨委和人大的關(guān)系上，一些涉及國(guó)計(jì)民生或需要全體公民一體遵循的重大事項(xiàng)，往往是黨委作出決策后就直接由政府執(zhí)行，或者是黨委和政府以聯(lián)合行文的形式作出決策并執(zhí)行，忽略了通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志和人民意志這一重要環(huán)節(jié)。在人大與政府的關(guān)系上，法律對(duì)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)和政府行政決定權(quán)所規(guī)定的區(qū)別和界限過(guò)于籠統(tǒng)，致使人大在具體工作實(shí)踐中，難以把握重大事項(xiàng)的范圍、內(nèi)容，難以區(qū)分與政府的行政決定權(quán)界限。當(dāng)然也有人大自身履職不主動(dòng)的原因。同時(shí)，人大部分同志也心存顧慮，尤其在一些重大原則問(wèn)題上，顧慮太多，過(guò)于揣摩黨委意圖，看政府臉色，因而，許多該由人大及其常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)也“睜一只眼，閉一只眼”讓其“蒙混過(guò)關(guān)”，明顯是“一府兩院”越權(quán)決定的事情也不敢理直氣壯地去追究責(zé)任。

（五）制度不完善

任何一種權(quán)力的有效實(shí)施，都必須依靠完善的制度作為保障。雖然我國(guó)憲法和相關(guān)法律都明確規(guī)定了重大事項(xiàng)決定權(quán)是人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要的職權(quán)，但在實(shí)踐中卻缺乏系統(tǒng)的制度支撐。當(dāng)前，各地關(guān)于如何界定重大事項(xiàng)的范圍、如何規(guī)范重大事項(xiàng)的程序、人大如何行使該項(xiàng)權(quán)力都缺乏實(shí)質(zhì)性和可操作性的規(guī)定；對(duì)于如何將人大的決定貫徹執(zhí)行下去、如何對(duì)決定的執(zhí)行進(jìn)行追蹤監(jiān)督、如何對(duì)執(zhí)行不力追究責(zé)任和糾正不當(dāng)決定等方面，也都缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)和制度規(guī)范。同時(shí)，一些業(yè)已制定的制度與客觀實(shí)際需要相比，也明顯滯后，一些已有的關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的規(guī)范性文件、地方性法規(guī)及相關(guān)條例的修改完善工作也有待及時(shí)跟進(jìn)。

（六）溝通不順暢

人大及其常委會(huì)的工作職能、工作方式方法與“一府兩院”都不相同，考慮問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)也都不一樣，在依法提交、討論、決定和執(zhí)行重大事項(xiàng)的過(guò)程中，如果缺少有效的和必要的溝通，就會(huì)造成各方理解和認(rèn)識(shí)不一致的問(wèn)題。在實(shí)際工作中，人大及其常委會(huì)與“一府兩院”的溝通還很不順暢，這樣就使得“一府兩院”不了解自己所做的哪些工作應(yīng)當(dāng)屬于重大事項(xiàng)，哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)劃為重大事項(xiàng)向人大及其常委會(huì)報(bào)告并及時(shí)提交人大及其常委會(huì)討論、決定；人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”執(zhí)行重大事項(xiàng)的情況也缺乏及時(shí)、必要、全面的了解。

（七）問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制欠缺

無(wú)數(shù)事實(shí)證明：只要權(quán)力沒(méi)有追責(zé)機(jī)制，就會(huì)出現(xiàn)職能退化或者亂作為的問(wèn)題。目前，我國(guó)法律并沒(méi)有明確規(guī)定“一府兩院”執(zhí)行重大事項(xiàng)的保障措施，也缺少對(duì)“一府兩院”不執(zhí)行或故意不執(zhí)行行為的懲罰條款，欠缺必要的問(wèn)責(zé)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，比如，“一府兩院”對(duì)人大及其常委會(huì)作出的重大事項(xiàng)決定權(quán)不依法執(zhí)行或者干擾、拖延甚至故意頂著不辦的，從而導(dǎo)致國(guó)家利益、公共利益以及公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到損失，或者造成不良影響的，法律并沒(méi)有明確如何啟動(dòng)問(wèn)責(zé)追責(zé)程序，也沒(méi)有明確規(guī)定怎樣通過(guò)質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職、罷免等剛性程序問(wèn)責(zé)追責(zé)。問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制的缺失，導(dǎo)致不少地方作出的重大事項(xiàng)決議決定往往是“頭重腳輕”“虎頭蛇尾”“一決了之”，沒(méi)有了“下文”，使重大事項(xiàng)決定權(quán)只具有理論上的約束力而沒(méi)有實(shí)際意義上的執(zhí)行力。法律上問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制的欠缺，也使得人大及其常委會(huì)即使想采取“剛性”手段保障重大事項(xiàng)決定權(quán)的有效執(zhí)行，也因缺乏上位法的支撐而無(wú)法開(kāi)展。這都使得人大及其常委會(huì)作出重大事項(xiàng)的決議、決定“剛性”不夠，難以得到有效實(shí)施，弱化了人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的效果，也嚴(yán)重影響并挫傷了人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的積極性。

為依法啟動(dòng)重大事項(xiàng)決定權(quán)，使其具有可操作性并“常態(tài)化”行使，甘肅省人大常委會(huì)率先提出并建立“年度清單”制度。所謂“年度清單”制度，就是對(duì)政府向人大及其常委會(huì)提交的重大事項(xiàng)和人大及其常委會(huì)受理討論決定重大事項(xiàng)的范圍邊界、選擇原則、具體事項(xiàng)、受理原則、標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)、運(yùn)行程序、方法步驟以及責(zé)任追究等作出清晰、詳細(xì)、嚴(yán)格的規(guī)定，規(guī)范和明確重大事項(xiàng)決定權(quán)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)、過(guò)程責(zé)任，依法做到重大事項(xiàng)可執(zhí)行、可考核、可問(wèn)責(zé)，并向社會(huì)公開(kāi)的制度。“年度清單”制度的建立，細(xì)化和完善了重大事項(xiàng)決定權(quán)，保障了人大及其常委會(huì)每一個(gè)重大決定的出臺(tái)都經(jīng)得起推敲和檢驗(yàn)?！澳甓惹鍐巍敝贫仁且粋€(gè)重大創(chuàng)新和突破，為重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使提供了可供操作的示范樣本。

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，要“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”。黨的十八屆四中全會(huì)《公報(bào)》指出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進(jìn)”。這為新時(shí)期我們依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)指明了方向，明確了任務(wù)，也為行使好這一重要職權(quán)厘清了認(rèn)識(shí)，開(kāi)拓了思路。我們要站在加快民主法治建設(shè)的高度，從提高黨的執(zhí)政能力著眼，從完善人大制度，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、法治化著手，緊緊把握時(shí)代脈搏，大膽探索，突出地方特色、結(jié)合地方實(shí)際有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，真正擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的使命和職責(zé)，理直氣壯地依法行使好這項(xiàng)重要的法定職權(quán)。

（作者單位：甘肅省人大常委會(huì)人大研究雜志社。本文為中國(guó)人大制度理論研究會(huì)立項(xiàng)課題“關(guān)于政府向人大提供決定重大事項(xiàng)清單制度的研究報(bào)告”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：A20160015。本文得到甘肅省人大常委會(huì)研究室領(lǐng)導(dǎo)及同志們的指導(dǎo)和幫助，本人表示衷心感謝）