縣域農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究

王利敏 梁勝文 劉麗敏

[摘 要]隨著我國城鎮(zhèn)化速度加快、工業(yè)化速度的提升，農(nóng)村大量的勞動力涌向城市，農(nóng)民對土地的依賴程度日漸降低，農(nóng)村中閑置的土地逐漸增多。魏縣縣委、縣政府正確引導(dǎo)、科學(xué)指導(dǎo)、積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的模式，積極引導(dǎo)農(nóng)民加快土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)集約化經(jīng)營、規(guī)?；a(chǎn)，取得了明顯成效。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；成功經(jīng)驗；思考

[中圖分類號]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 魏縣土地流轉(zhuǎn)基本概況

魏縣位于河北省的最南部，地處冀魯豫三省交界處，南與河南省內(nèi)黃縣相接，地勢全部屬于平原?？h域總面積863.6平方千米，其中耕地面積93萬畝，總?cè)丝?02萬，管轄22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦），每年輸出勞動力大約26萬人，是全國首批勞務(wù)輸出示范縣，是河北省土地流轉(zhuǎn)工作試點縣。隨著我國城鎮(zhèn)化速度加快、工業(yè)化速度的提升，農(nóng)村大量的勞動力涌向城市，農(nóng)民對土地的依賴程度日漸降低，農(nóng)村中閑置的土地逐漸增多。與此同時，伴隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模不斷擴大，農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種植大戶、涉農(nóng)的大中型企業(yè)加快發(fā)展，為了擴大經(jīng)營規(guī)模，需要更多的土地來流轉(zhuǎn)并且集中。由此，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須要加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。近年來，魏縣縣委、縣政府通過抓住建設(shè)土地流轉(zhuǎn)有形市場這一關(guān)鍵，健全縣鄉(xiāng)村服務(wù)三級網(wǎng)絡(luò)，搞好土地向園區(qū)、土地向種糧大戶、農(nóng)村向中心社區(qū)三集中，積極引導(dǎo)農(nóng)民加快土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了土地經(jīng)營規(guī)?；⑸a(chǎn)規(guī)?；?，取得了明顯成效。截至目前，全縣土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)26.96萬畝，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到28.99%；規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)18.88萬畝；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂率95%。

2 土地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗

2.1 搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，切實為土地流轉(zhuǎn)做好保障服務(wù)

魏縣成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和農(nóng)村土地承包仲裁委員會，組建了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)辦公室和土地承包仲裁辦公室，負(fù)責(zé)全縣土地流轉(zhuǎn)工作的政策研究、方案制定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、審批備案和糾紛處理等工作；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，負(fù)責(zé)政策咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、收集發(fā)布信息、管理流轉(zhuǎn)檔案、解決流轉(zhuǎn)糾紛、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等工作；把土地流轉(zhuǎn)納入農(nóng)村“兩委”的職責(zé)和工作范圍，村委會負(fù)責(zé)無償為土地流轉(zhuǎn)雙方提供中介服務(wù)、監(jiān)督管理等工作。從而，建立了縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，搭建起了快速運轉(zhuǎn)的土地流轉(zhuǎn)平臺。為引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)戶發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營，該縣針對具有規(guī)模經(jīng)營的種植大戶、農(nóng)業(yè)園區(qū)，出臺了一些優(yōu)惠政策，比如農(nóng)業(yè)科技開發(fā)、電力、水利和資金等方面給予大力的扶持，解決他們生產(chǎn)條件困難。

2.2 土地流轉(zhuǎn)形式堅持因地制宜、實行分類指導(dǎo)原則

魏縣縣委縣政府對土地流轉(zhuǎn)工作很重視，根據(jù)農(nóng)村不同情況，對土地流轉(zhuǎn)采取了靈活的形式，包括出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、委托代理和互換等，實施分類指導(dǎo)。第一種情況是村子中常年外出打工的人或者從事經(jīng)商活動的人比較多，可以和農(nóng)戶協(xié)商同意后，將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)種植大戶或發(fā)展農(nóng)業(yè)示范園區(qū)；第二種情況是村子中一些偏遠(yuǎn)的荒地、耕種收成不好的地塊，在農(nóng)民不愿意耕種的前提下，由村委會組織牽頭協(xié)商經(jīng)農(nóng)戶同意，用委托代理的形式將土地流轉(zhuǎn)給規(guī)模涉農(nóng)經(jīng)營主體，規(guī)模涉農(nóng)經(jīng)營主體打井、通電、埋設(shè)防滲管道，搞好土地整理，發(fā)展農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營；第三種情況是村子中不集中或零散的地塊，通過召開村民代表大會商討決議，采用土地互換的形式，將零散的地塊并成大塊、方便機械耕作，實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營；最后一種情況是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快農(nóng)戶全家搬遷縣城或城市，并且自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，這種情況主要采取轉(zhuǎn)讓的方式，把流轉(zhuǎn)土地轉(zhuǎn)讓給其它農(nóng)戶經(jīng)營。

2.3 進(jìn)一步完善了土地流轉(zhuǎn)程序和辦法

在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，魏縣緊緊圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和加快新農(nóng)村建設(shè)為重點，努力實現(xiàn)農(nóng)村土地最大化收益。

為全面推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走上規(guī)范化道路，該縣按照《農(nóng)村土地承包法》和省市有關(guān)文件內(nèi)容，結(jié)合該縣的農(nóng)村實際情況，制定并下發(fā)了《加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的實施方案》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的實施意見》、《魏縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作考核辦法》等一系列文件，制定了嚴(yán)格的土地流轉(zhuǎn)程序，繪制了包括平等協(xié)商、提請審查備案、簽訂合同、統(tǒng)一簽證等步驟在內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)流程圖。在土地流轉(zhuǎn)過程，流轉(zhuǎn)雙方嚴(yán)格按照“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商的主要內(nèi)容是：流轉(zhuǎn)土地畝數(shù)、時間、方式、土地價格和支付方式、流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)等。規(guī)定土地流轉(zhuǎn)面積在50畝以下的，由流轉(zhuǎn)雙方共同向鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心提出申請；土地流轉(zhuǎn)面積在50畝以上的，由流轉(zhuǎn)雙方共同向縣服務(wù)中心提出申請，縣鄉(xiāng)服務(wù)中心重點對土地流轉(zhuǎn)的方式、時間、土地畝數(shù)及用途進(jìn)行審查把關(guān)。合同簽訂后，由縣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心對流轉(zhuǎn)雙方上交的合同進(jìn)行審查，如發(fā)現(xiàn)合同內(nèi)容與《農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)的法規(guī)相抵觸，那么流轉(zhuǎn)雙方必須重新修訂再重簽。

3 土地流轉(zhuǎn)存在的問題

3.1 現(xiàn)行的部分政策影響土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)后，國家糧食直補、農(nóng)業(yè)資金補貼等普惠政策多數(shù)地方仍是補給承包農(nóng)民，影響了一些農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶的種植積極性。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶“倉庫、機庫、曬場”的用地支持、農(nóng)業(yè)用水用電等方面還存在一些障礙。土地流轉(zhuǎn)的金融支持力度還不夠，農(nóng)村金融服務(wù)和農(nóng)業(yè)融資保障不足，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展滯后，這些政策影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

3.2 社會化服務(wù)缺位制約土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心發(fā)揮的作用和效果還不夠明顯，土地資源配置效率不高，一些地方存在著土地“要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出去，要租的租不到”的現(xiàn)象。由于社會保障水平的差異，大部分進(jìn)程務(wù)工農(nóng)民無法真正融入城市，不愿意放棄土地，有的地方存在著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)業(yè)余化、勞動力老齡化，粗放種植甚至拋荒現(xiàn)象。

3.3 流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范給土地流轉(zhuǎn)留有隱患

通過到魏縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和農(nóng)工委調(diào)研得知，目前土地流轉(zhuǎn)形勢總體情況良好，但是在流轉(zhuǎn)過程中也存在問題。比如土地交易自由化嚴(yán)重，一般情況下像農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、大型的涉農(nóng)企業(yè)在土地流轉(zhuǎn)過程中通過了土地交易平臺，簽訂了規(guī)范的合同文本。但是散戶農(nóng)民相互之間的土地流轉(zhuǎn)，他們沒有簽訂正式的書面合同，僅僅通過口頭協(xié)議，所以往往存在土地糾紛的隱患。還還有的是改變了土地流轉(zhuǎn)的用途。流轉(zhuǎn)后的土地本用于種糧、蔬菜大棚、養(yǎng)殖等搞現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，但是有的土地流轉(zhuǎn)存在‘非農(nóng)化現(xiàn)象，把流轉(zhuǎn)后的土地用于辦企業(yè)、搞建筑等違法行為。

4 土地流轉(zhuǎn)的對策或建議

4.1 出臺優(yōu)惠政策，加強引導(dǎo)扶持

針對從事土地規(guī)模經(jīng)營的種糧大戶、養(yǎng)殖大戶、農(nóng)業(yè)園區(qū)，在農(nóng)業(yè)科技開發(fā)、電力、水利和資金等方面給予大力的扶持。在水利上，由縣財政出資，為農(nóng)業(yè)園區(qū)和種養(yǎng)大戶打配機井，埋設(shè)防滲管道。在電力上，由縣電力公司負(fù)責(zé)架設(shè)專線，電價按農(nóng)業(yè)灌溉標(biāo)準(zhǔn)收取。在科技上，縣農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧科技人員實行定點上門服務(wù)，全程為種養(yǎng)大戶提供免費技術(shù)服務(wù)。在農(nóng)業(yè)開發(fā)上，優(yōu)先在各種農(nóng)業(yè)園區(qū)安排農(nóng)業(yè)開發(fā)項目，提高農(nóng)業(yè)園區(qū)的綜合生產(chǎn)能力。在資金方面，協(xié)調(diào)縣金融部門，為農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展提供充足的資金支持。

4.2 完善農(nóng)村的社會保障機制

農(nóng)民的基本保障機制影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，目前我國農(nóng)村的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險基本全覆蓋，而養(yǎng)老保險、最低生活保障制度有待進(jìn)一步完善。為保證土地流轉(zhuǎn)順利推進(jìn)要建立土地保證金制度，防止承包地的經(jīng)營者萬一經(jīng)營失利，造成土地擱置或撂荒，把這種經(jīng)營風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給政府或者農(nóng)民承擔(dān)。為確保農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖等項目的順利實施，有效應(yīng)對自然災(zāi)害等風(fēng)險，建議建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度，這樣有利于降低規(guī)模經(jīng)營者的經(jīng)營風(fēng)險。為盡快解決土地流轉(zhuǎn)主體融資困難，縣級金融部門積極確立土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點。為確保農(nóng)村土地平穩(wěn)有序流轉(zhuǎn)，完善和建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度。

4.3 加強監(jiān)督管理，使土地有序流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)過程中，關(guān)鍵是要雙方簽訂合同，縣鄉(xiāng)村三級土地流轉(zhuǎn)合同文本必須統(tǒng)一，雙方按照合同規(guī)定履行責(zé)任和義務(wù)。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心做好宣傳，不管土地流轉(zhuǎn)的面積的大小，農(nóng)戶之間只要產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)必須簽訂合同，禁止口頭協(xié)議，避免產(chǎn)生土地糾紛。農(nóng)經(jīng)部門對流轉(zhuǎn)后的土地不定期的進(jìn)行調(diào)查，防止承包方改變流轉(zhuǎn)土地的性質(zhì)，辦企業(yè)或開廠房。另外，要設(shè)立土地流轉(zhuǎn)仲裁委員會，職能是化解土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾和糾紛。

5 對土地流轉(zhuǎn)的幾點思考

5.1 土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物

經(jīng)調(diào)研分析，當(dāng)前引發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素主要有三個方面：

一是隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村必然面臨著新一輪的分工分業(yè)高潮，從土地上解放出來的農(nóng)民大量涌向城鎮(zhèn)，從事二、三產(chǎn)業(yè)，部分農(nóng)民在城市有了穩(wěn)定職業(yè)和收入，完成了農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村分工分業(yè)是造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最根本的原因。

二是隨著農(nóng)業(yè)機械的普及，必然要求土地規(guī)模經(jīng)營與之相適應(yīng)，只有實現(xiàn)了土地規(guī)模經(jīng)營，才能發(fā)揮農(nóng)業(yè)機械的優(yōu)勢，從而降低經(jīng)營成本，提高農(nóng)業(yè)效益，這是引發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在原因。

三是市場對農(nóng)產(chǎn)品越來越嚴(yán)格的質(zhì)量安全限制，必然要求農(nóng)業(yè)實行標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；a(chǎn)，這是引發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的外在原因。

5.2 土地流轉(zhuǎn)過程中要準(zhǔn)確定位各級黨委、政府的職能

有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的魏縣成功經(jīng)驗來看，各級黨委、政府（主要指縣、鄉(xiāng)、村三級）在土地流轉(zhuǎn)過程中的作用主要應(yīng)該定在服務(wù)和管理上。首先，不能缺位。土地流轉(zhuǎn)不僅能夠促進(jìn)縣域經(jīng)濟發(fā)展，還能增加農(nóng)民收入。各級黨委政府把土地流轉(zhuǎn)納入到日常的工作中，分工到具體的部門和行政人員，嚴(yán)格按照我國《土地承包法》中“依法、自愿、有償”的原則進(jìn)行流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，全面做好服務(wù)工作和管理工作，這樣才能保證土地流轉(zhuǎn)工作走向規(guī)范化的日程；其次，不能越位。土地是農(nóng)民的最基本的生活保障來源，農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，在土地流轉(zhuǎn)過程中，任何人不能侵犯農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，黨委、政府對土地流轉(zhuǎn)要規(guī)范引導(dǎo)、科學(xué)指導(dǎo)，不得包辦或代替，這樣才能保證土地流轉(zhuǎn)健康有序進(jìn)行；最后，不能錯位?；鶎狱h委、政府不要把土地流轉(zhuǎn)數(shù)量的多少彰顯政績，嚴(yán)禁強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，土地流轉(zhuǎn)要堅持站在群眾自愿的立場上進(jìn)行。

5.3 在土地流轉(zhuǎn)過程中要處理好幾個關(guān)系

一是要處理好土地流轉(zhuǎn)與穩(wěn)定土地承包政策的關(guān)系。穩(wěn)定土地承包關(guān)系是黨和國家農(nóng)村政策和法律的基石，在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，要嚴(yán)格限定在《農(nóng)村土地承包法》及有關(guān)政策的框架內(nèi)進(jìn)行，不得突破政策法律界限。

二是處理好土地流轉(zhuǎn)與優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置的關(guān)系。要通過土地流轉(zhuǎn)，把閑置的、撂荒的土地集中起來，引導(dǎo)群眾或鼓勵群眾發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營，充分發(fā)揮土地效益的最大化，土地流轉(zhuǎn)能夠更好實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)民之間相互流動或轉(zhuǎn)移。

三是要處理好土地流轉(zhuǎn)與維護(hù)農(nóng)民根本利益的關(guān)系。在土地流轉(zhuǎn)過程中，各級黨委政府要樹立以民為本的觀念，把農(nóng)民的根本利益放在首位，想農(nóng)民之所想，為農(nóng)民某利益，切實維護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民的根本利益。長期以來，土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民的基本生活保障，各級黨委政府要盡職盡責(zé)做好土地流轉(zhuǎn)工作，任何組織或個人無權(quán)干涉或侵占農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益，自始自終要切實維護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的根本利益。

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