1978
—2015中國扶貧演進歷程評述

史志樂

(北京師范大學　經濟與資源管理研究院,北京　100875)

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1978
—2015中國扶貧演進歷程評述

史志樂

(北京師范大學經濟與資源管理研究院,北京100875)

[摘要]作為發(fā)展中國家,貧困問題一直是中國面臨的大問題。過去30多年,中國在扶貧減貧方面取得了舉世矚目的成就,在現行標準下我國貧困人口從1978年的7.7億減少到2015年的5575萬人,減少了7億1千多萬。30多年來,我國貧困經歷了普遍貧困、區(qū)域貧困、基本解決貧困問題等多個貧困變化形態(tài),我國扶貧也經歷了制度不斷變革、政策不斷改革、方式不斷創(chuàng)新的過程。自十八大之后,我國進入精準扶貧的攻堅克難關鍵期,經過對貴州、甘肅部分區(qū)縣的調研,我們發(fā)現扶貧進程受歷史和政策的影響。

[關鍵詞]中國扶貧；演進歷程；評述

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.035

1中國扶貧演進歷程

1.11978—1990年：以農村經濟增長消除普遍貧困

改革開放前的中國農村社會處于普遍貧困狀況。20世紀70年代末期,黨和國家將工作重心轉移到經濟建設上來,率先在農村地區(qū)實行經濟體制改革。以家庭承包經營制度取代人民公社集體經營制度為核心的農村經濟體制改革,賦予農民農業(yè)生產自主權,極大地激發(fā)了廣大農民勞動積極性,耕地糧食單產量不斷提高,農村經濟快速發(fā)展。1978—1985年,農村沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人,貧困人口占農村總人口的比例由30.7%下降到14.8%。1986年,國務院貧困地區(qū)經濟開發(fā)領導小組成立,我國開始了“有組織、有計劃、大規(guī)模的農村扶貧開發(fā)活動”。依據農村人均年收入和縣級單位的財政狀況,國定貧困縣標準第一次劃出：1985年人均純收入低于150元的縣和年人均純收入低于200元的少數民族自治縣,對民主革命時期做出過重大貢獻的老區(qū)縣放寬到300元。這一階段,甄別貧困戶沒有統(tǒng)一的收入標準,只憑直觀印象：“食不果腹,衣不遮體,房不蔽風雨”。

1.21991—2000年：以區(qū)域瞄準助推開發(fā)式扶貧

此階段扶貧戰(zhàn)略由救濟式扶貧向開發(fā)式扶貧轉變：成立專門扶貧工作機構,建立了以政府力量為主體的國家扶貧治理結構,改變扶貧開發(fā)瞄準方式,建立以縣為對象的目標瞄準機制(1988年確定了370個國家級貧困縣,1994年制定《國家八七扶貧攻堅計劃》時調整為592個),將70%的扶貧資金用于貧困縣?！柏毨Эh”由于中國區(qū)域性發(fā)展差異而來,考慮當時的貧困呈現了連片的地理特點,相當多的縣從整體上明顯落后于其他縣,縣又是政府行政計劃的最低一級單元,以縣為單位有利于政府政策和項目的計劃和管理,所以當時以縣為單元的實際意義很大,以縣為單元的瞄準和執(zhí)行,對當時的扶貧工作起到了積極作用。

扶貧治理體系從體制改革向以政府主導的公共治理力量轉變和扶貧資源的縣級瞄準,使得我國農村貧困人口以較大的規(guī)模持續(xù)較快減少,在減貧效果上獲得了較好的精準度。到2000年年底,國家“八七”扶貧攻堅目標基本實現,農村尚未解決溫飽問題的貧困人口由1985年的1.25億人減少到2000年的3000萬人,農村貧困發(fā)生率從14.8%下降到3%左右。其中《國家八七扶貧攻堅計劃》的實施對國定貧困縣的發(fā)展產生了積極的作用。盡管扶貧投資效率存在下降情況,但“八七計劃”期間扶貧投資仍然獲得了高于10%的回報率。

1.32001—2010年：以整村推進深化細化扶貧工作

進入新世紀,隨著我國貧困規(guī)模的不斷減少,農村貧困人口分布呈現出“大分散、小集中”特點。貧困人口分布由以前的集中在扶貧開發(fā)重點縣的區(qū)域集中向更低層次的村級社區(qū)集中,國家扶貧開發(fā)重點縣貧困人口占全國貧困人口比例下降到61.9%(2001年)。針對新時期貧困問題,扶貧政策瞄準目標降低到村級,2001年在全國確定了14.8萬個貧困村作為扶貧工作重點,強調以村為單位調動農民的參與性進行農村扶貧綜合開發(fā)。這些重點村占全國行政村總數的21%,分布在全國1861個縣(區(qū)、市),覆蓋了全國80%的農村貧困人口。國務院扶貧辦在總結各地實踐經驗,以貧困村整村推進扶貧規(guī)劃為切入點,在全國范圍開展“整村推進扶貧工作”。可見,為實現貧困人口持續(xù)減少國家扶貧開發(fā)進入以村級瞄準為重點的治理體系轉變。

實踐表明,國家根據減貧新形勢在扶貧工作重心和扶貧資源下沉(進村入戶),并據此建立以貧困村為重點的“一體兩翼”扶貧治理體系獲得了較好的減貧效果。就整村推進而言,同一縣域內,實施整村推進的貧困村農民人均純收入比沒有實施的增幅高出20%以上。就整體減貧效果而言,根據2010年1274元的扶貧標準衡量,農村貧困人口從2000年年底的9422萬人減少到2010年的2688萬人,農村貧困人口占農村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。

1.42010年以來：以精準扶貧實現貧困人口如期脫貧

隨著制度改革的縱深推進以及國際國內經濟社會發(fā)展環(huán)境的變化,我國反貧困任務更為繁重,反貧困形勢更為復雜。一方面隨著扶貧標準的提高,農村地區(qū)存在著規(guī)模龐大的貧困人口。根據2300元扶貧新標準,2011年我國農村扶貧對象總數為1.22億人；另一方面農村貧困人口面臨的各類風險加大,返貧困現象時有發(fā)生,再加上貧困地區(qū)農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移,農業(yè)生產粗放化、農村空心化現象突出,農村相對貧困問題凸顯。

自黨的十八大提出到2020年全面建成小康社會的宏偉目標,農村地區(qū)和貧困地區(qū)是全面建成小康社會的重點和難點,扶貧開發(fā)步入新的攻堅階段。打贏脫貧攻堅戰(zhàn),實現貧困人口如期脫貧,貧困縣全部摘帽,必須實施精準扶貧精準脫貧基本方略。精準扶貧和精準脫貧的基本要求與主要途徑是：六個精準和五個一批,即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、駐村幫扶精準、脫貧成效精準和大力發(fā)展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。扶貧目標的多元化表明,在新的階段既要從超越重點縣、重點村、貧困戶三個層次的區(qū)域層次來解決一些整體性特殊困難,解決區(qū)域發(fā)展差距日益擴大問題,也要從具體的貧困農戶脫貧問題入手實施扶貧攻堅,實現貧困地區(qū)社會的全面小康。因而,實現區(qū)域精準和個體精準是新階段實施精準扶貧的新要求。

2中國扶貧現狀與問題

2.1經濟增長的涓滴效應在下降,經濟發(fā)展的益貧性問題值得關注

涓滴效應是指經濟發(fā)展能夠自發(fā)減少貧困的效應。一方面，經濟增長可以為窮人提供更多就業(yè)機會；另一方面,政府可以將在經濟發(fā)展中獲得的高額稅收轉移給窮人,改善其收入和非收入狀況,故只要創(chuàng)造一個有利于經濟持續(xù)增長的環(huán)境便可消除貧困。對我國經濟發(fā)展是否具有“涓滴效應”,學者認為應該分時期解讀這一問題。改革開放初期,經濟增長在減少貧困方面起到了重要作用,但20世紀90年代中期以來,經濟增長質量下降,貧困人口受益比例不斷下降。尤其是近年來收入差距的加劇動搖了以經濟增長消除貧困的傳統(tǒng)看法,不平等程度的加劇說明并不是每個人都平等地分享到了經濟增長的成果,對貧困人口而言更是如此。收入差距拉大會對減貧事業(yè)產生負面影響。

2.2貧困縣利益之爭頻現,貧困縣摘帽亟待解決

經過20多年的發(fā)展,國家扶貧開發(fā)重點縣(貧困縣)在扶貧資金和政策的支持下取得了較快發(fā)展,絕大多數已經完成了脫貧,但是部分貧困縣不愿“摘帽”現象仍然普遍,亟待建立貧困縣退出機制。從扶貧脫貧的效果來看,貧困縣“脫貧不摘帽”現象影響扶貧脫貧整體推進效果。貧困縣的帽子是國家定的,但“摘帽”到底由誰來做,目前尚模糊不清,而缺乏貧困退出制度,導致了對貧困縣帽子的依賴癥。對許多的貧困縣來說,不想退就不用退仍舊是目前的普遍現象。究其原因,一方面,是因為國家在將名額分配到各省之后,并沒有明確貧困縣的退出機制,缺乏動態(tài)的評估體系,評上貧困縣之后再想摘下來就沒那么容易；另一方面,貧困縣在很多地方的退出屬于自愿,由貧困縣自行申報“摘帽”,鑒于這頂帽子的“含金量”,許多縣盡管已經脫離了貧困,仍抓住不放?！懊撠毑徽薄苯o貧困地區(qū)帶來了資金、項目等方面的優(yōu)惠和好處,但同時也嚴重影響了扶貧開發(fā)工作的正常有序開展,財政資金跟不上、貧困地區(qū)“等靠要”思想嚴重等問題困擾扶貧開發(fā)工作。

2.3返貧問題影響扶貧成效,扶貧的長效性與持續(xù)性問題需要關注

自改革開放30多年來,中國扶貧事業(yè)取得了偉大成績,但是脫貧人口又返貧的現象一直存在,并成為阻礙我國扶貧開發(fā)進程的頑疾。農村制度缺失(農村扶貧制度、社會保障制度等),扶持資金不足,基礎設施和公共服務滯后等,使貧困地區(qū)因缺乏外部支援而陷入經濟困境,貧困主體的自我積累和發(fā)展能力也因此受到制約,最終陷入“陷貧—扶貧—脫貧—返貧”的惡性循環(huán),這是農村貧困人口返貧的一個重要原因。由于貧困地區(qū)、貧困人口受自然地理條件的制約,自身發(fā)展能力有限,“等靠要”思想嚴重,在這種思想下能否得到扶貧資金和扶貧項目成為能否脫貧的關鍵。而一旦脫貧是否就喪失了之前的扶貧資助機會也成了是否愿意脫貧、能否順利脫貧的關鍵因素。扶貧脫貧不能只是盡一時之力、享一時之功,跳出貧困的惡性循環(huán)需要阻斷返貧的路徑,構建可持續(xù)的扶貧長效機制。

2.4貧困標準不統(tǒng)一影響扶貧成效的評估

縱觀改革開放30多年來我國扶貧演進歷程,我國的貧困標準在不斷進行調整。貧困縣的標準經歷了從20世紀90年代“四進七出”標準(凡是1992年年人均純收入低于400元的縣全部納入國家貧困縣扶持范圍,凡是高于700元的原國定貧困縣一律退出)到2001年的“631指數法”(貧困人口占60%權重；農民人均純收入較低的縣數占30%權重；人均GDP低的縣數、人均財政收入低的縣數占10%權重)；貧困人口的標準(貧困線)經歷了20世紀80年代“三不戶”(食不果腹,衣不遮體,房不蔽風雨)到2000年的絕對貧困線和低收入線，再到2011年的2300元/人/年。貧困標準的不斷調整反映了我國政府根據國情調整扶貧政策,積極應對貧困問題的態(tài)度和決心。但是我國的貧困標準主要是絕對貧困標準和收入維度的標準,相對貧困標準和多維貧困標準并不突出,在評價扶貧成效時,科學性和合理性難以保障。

3對策與建議

第一,注重共享發(fā)展縮小貧富差距。經濟增長的成果應該惠及每一個人,但是經濟增長不會自發(fā)惠及貧困人口,甚至會出現“馬太效應”,富人更富、窮人更窮。在某種程度上,貧困無法經由經濟發(fā)展自發(fā)緩解或消除,因此需要政府通過扶貧政策,縮小貧富差距?！叭嫘】凳侨w中國人民的小康,不能出現有人掉隊”,應該注重共享發(fā)展的理念,進一步縮小貧富差距、城鄉(xiāng)差距,讓發(fā)展成果惠及更多的人,特別是貧困地區(qū)、貧困人口。

第二,建立貧困退出機制。貧困人口脫貧、貧困縣摘帽已成為全面建成小康社會的底線目標,而貧困縣“脫貧不摘帽”會影響扶貧脫貧整體推進效果。貧困縣的帽子是國家定的,需要從國家層面建立貧困退出機制,使貧困地區(qū)擺脫對貧困縣帽子的依賴癥。貧困退出機制的建立需要給予貧困縣適度的緩沖、適應的時間和相關配套的獎懲措施,在實施過程中要考慮不同貧困地區(qū)的差異性和特殊性,切不可被動退出或強制退出。

第三,建立貧困動態(tài)監(jiān)測和評估體系。對于貧困的研究一直伴隨著相關的測量、監(jiān)測與評估體系,但是大多數貧困理論偏重于靜態(tài)的、短期的貧困現象與貧困事件研究,往往忽略了扶貧脫貧的動態(tài)性問題,造成貧困測量與監(jiān)測的滯后性與碎片化,不能直接的反映和說明貧困和反貧困事實。隨著我國扶貧脫貧工作的大規(guī)模開展與推進,動態(tài)的、系統(tǒng)的、精準的貧困研究顯得尤為重要。農村貧困動態(tài)監(jiān)測與評估體系成為我國退出機制的前提和保障,也是我國進一步完善精準扶貧精準脫貧工作的應有之義。

第四,構建多維貧困標準。多維貧困和多維減貧將成為減貧實踐的主要發(fā)展趨勢,我國雖然已經有部分地區(qū)在積極探索和實施多維貧困和多維減貧相關政策,但是全國范圍性的研究和實踐中仍顯滯后。在構建多維貧困標準的過程中要注意說明各個維度與指標之間的銜接關系,考慮不同地區(qū)、社區(qū)、群體自身的特殊性要因地制宜、優(yōu)勢互補。此外，還需要進行廣泛的國際交流與合作,并對多維貧困測度指標及方法進行持續(xù)更新與修正。

參考文獻：

[1]劉歡,邰秀軍.產業(yè)扶貧進程中農戶關系研究——以臨汾市G縣貧困村為例[J].中國市場,2016(12).

[2]張秀利.企業(yè)扶貧性捐贈行為的制度激勵研究[J].中國市場,2011(52).

[作者簡介]史志樂(1987—),女,漢族,江蘇徐州人,北京師范大學經濟與資源管理研究院博士研究生。研究方向：發(fā)展經濟學。