大縣省直管 擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣后的必然選擇

四川省是我國改革開放的發(fā)祥地。在完成“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革試點(diǎn)后，如何進(jìn)一步激發(fā)四川省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能量，已經(jīng)成為四川省決策層的關(guān)注焦點(diǎn)，“省直管”試點(diǎn)成為了必然選擇。

黨的十八大報(bào)告明確提出“有條件的地方探索‘省直管縣體制改革”。2013年，四川省發(fā)布《關(guān)于支持百萬人口大縣改革發(fā)展的政策措施》（川委辦[2013]19號(hào)），明確提出“選擇條件成熟的人口大縣開展省直管縣試點(diǎn)”。可以說“省直管縣”改革是基于對經(jīng)過30多年快速發(fā)展后的中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀充分認(rèn)識(shí)戰(zhàn)略選擇；是依托現(xiàn)代信息技術(shù)和管理工程革命的政府改革創(chuàng)新性舉措；是基于近期對國際國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境及其發(fā)展趨勢準(zhǔn)確預(yù)判，和相應(yīng)的中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間再擴(kuò)展后的地方府際關(guān)系的適應(yīng)性調(diào)整；是對“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的深化。

四川省是我國改革開放的發(fā)祥地。在完成“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革試點(diǎn)后，如何進(jìn)一步激發(fā)四川省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能量，已經(jīng)成為四川省決策層的關(guān)注焦點(diǎn)，“省直管”試點(diǎn)成為了必然選擇。

“省直管縣”試點(diǎn)需考慮的因素

目前，四川省理論、實(shí)務(wù)兩界不僅對全省實(shí)施“省直管縣”改革充滿期待，而且對如何實(shí)施行政體制上的“省直管縣”改革也正在積極謀求共識(shí)，努力探索統(tǒng)一的改革構(gòu)架，可謂時(shí)機(jī)基本成熟。

為此，我們必須在中央全面深化改革的總體部署下，積極響應(yīng)中央改革創(chuàng)新的激勵(lì)，以宏觀視野、整體布局、系統(tǒng)思維和把握大局為要旨，首先推出實(shí)施“省直管縣”改革試點(diǎn)，通過先期小范圍成功試點(diǎn)，分批擴(kuò)展，以期推動(dòng)四川省社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷向著縱深發(fā)展。

我們認(rèn)為，“省直管縣”改革試點(diǎn)縣的選擇，必須在綜合考量市縣發(fā)展關(guān)聯(lián)程度、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略布局、縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)及干部隊(duì)伍的素質(zhì)和能力的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持好中選優(yōu)，首批建議省政府選擇6-8個(gè)100萬人口大縣和部分社會(huì)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的縣級(jí)市先行試點(diǎn)。這對于條件相對欠缺的大縣必然會(huì)形成較強(qiáng)的激勵(lì)和示范效應(yīng)，以促使其通過努力奮進(jìn)，達(dá)到“省直管縣”繼續(xù)深化“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣” 改革試點(diǎn)條件，然后再分批次納入“省直管縣” 改革試點(diǎn)的數(shù)量和范圍。

認(rèn)清“省直管縣”改革實(shí)質(zhì)

——“省直管縣”改革不簡單等同于行政層級(jí)改革?！笆≈惫芸h”改革不單是行政隸屬關(guān)系的簡單變更，而更多的是通過政府層級(jí)的簡化提高政府與市場關(guān)系的透明度，并促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，提升政府行為的有效性，以便更妥善地處理政府與市場、國家與社會(huì)關(guān)系。

——“省直管縣”改革需慎重對待“區(qū)劃調(diào)整”。在“省直管縣”改革試點(diǎn)中，省級(jí)政府管理幅度擴(kuò)寬，被認(rèn)為是影響改革有效性的約束因素之一，為此學(xué)政兩界多開出“調(diào)整行政區(qū)劃”——增省、擴(kuò)市、并縣的“藥方”來破解。誠然，在省直管縣背景下，一定程度的區(qū)劃調(diào)整有利于減輕省政府的管理壓力，但在行政區(qū)劃的文化共同體意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其經(jīng)濟(jì)共同體效應(yīng)的情況下，由調(diào)整行政區(qū)劃而引發(fā)的社會(huì)成本將是難以估量的。須知省級(jí)政府管理效率除與管理幅度有關(guān)外，更取決于府際之間權(quán)責(zé)關(guān)系分配的合理性。更何況現(xiàn)代信息技術(shù)與信息平臺(tái)為政府的扁平化管理提供了強(qiáng)有力的支撐，“省直管縣”改革試點(diǎn)所帶來的省級(jí)政府管理幅度有所擴(kuò)寬的問題不應(yīng)該成為障礙。因此，“省直管縣”改革試點(diǎn)必須慎重對待區(qū)劃調(diào)整問題。

——“省直管縣”改革需要頂層設(shè)計(jì)，而改革成效高低的關(guān)鍵在于地方積極探索。隨著地方政府層級(jí)的下移，地方政府在政治、法律和政策框架下的活動(dòng)空間會(huì)越來越狹窄。因此，作為一個(gè)牽涉面較廣且影響深遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，“省直管縣”改革需要頂層設(shè)計(jì)的突破與指引。若有中央關(guān)于“省直管縣”改革的科學(xué)指導(dǎo)，改革勢必少走彎路，可以達(dá)到達(dá)事半功倍的效果。

但必須明確，“省直管縣”改革在上層給予指導(dǎo)框架的同時(shí)，更需要基層把控時(shí)機(jī)、積極探索、因地制宜，把改革落準(zhǔn)、落細(xì)、落實(shí)。四川省的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革試點(diǎn)采取了分批進(jìn)行式，并給予了縣自主選擇改革時(shí)機(jī)的主動(dòng)權(quán)，處于探索中的“省直管縣”改革更不能一哄而上。

——“省直管縣”改革權(quán)力下放要有節(jié)度。就“省直管縣”改革試點(diǎn)本質(zhì)而言，“權(quán)力下放”絕非“省直管縣”改革的目標(biāo)，只是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的手段，而縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及的政府職能轉(zhuǎn)變、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等問題亦不是簡單的“放權(quán)”就能化解。在“省直管縣”改革中，不適當(dāng)?shù)姆艡?quán)也會(huì)傷及改革本身，小則省級(jí)統(tǒng)籌能力下降或下層權(quán)力監(jiān)督“真空”，大則挫傷省政府權(quán)威，導(dǎo)致地方治理“碎片化”。因此，在“省直管縣”改革中，權(quán)力下放要有節(jié)度，要放收自如，該放則放，不應(yīng)下放的權(quán)力必須由省級(jí)牢牢控制。

——“省直管縣”試點(diǎn)改革成效評價(jià)應(yīng)審慎。在四川省百萬人口大縣“省直管縣”改革試點(diǎn)中，必須區(qū)分“省直管縣”改革試點(diǎn)與“省直管縣”體制本身的差異性，換言之，少數(shù)試點(diǎn)縣的短期經(jīng)驗(yàn)不能代表“省直管縣”體制的成功，過于放大成效，不利于“省直管縣”體制的修正。三十年前被奉若神靈的“市管縣”體制如今“淪落”為學(xué)界“口誅筆伐”的對象和實(shí)務(wù)界詬病并力主改革的對象，其中道理值得深思。因此，我們必須以審慎態(tài)度客觀評價(jià)“省直管縣”試點(diǎn)的效果，不宜過高評價(jià)，不應(yīng)過早評價(jià)，惟“業(yè)業(yè)兢兢，勤慎恭肅”以待實(shí)踐檢驗(yàn)。

——“省直管縣”改革時(shí)間表設(shè)定富有彈性。四川省地域廣闊，地區(qū)差異大，而“省直管縣”只適于在條件成熟的地方推行，因此，在“省直管縣”改革的“試點(diǎn)—擴(kuò)面—推行”過程中，不宜設(shè)定嚴(yán)格統(tǒng)一的時(shí)間表來推進(jìn)改革，而應(yīng)采取“彈性時(shí)間表”，即“以時(shí)間換空間”地漸近增量改革模式。其中，特別是諸如政府職能轉(zhuǎn)型與再造等方面等重大事宜，在“省直管縣”改革試點(diǎn)中應(yīng)該持謹(jǐn)慎態(tài)度，不必孤軍深入，以免貽誤“省直管縣”改革最緊迫之要?jiǎng)?wù)，須待中央或者省政府通盤考慮后明示而動(dòng)。

破除改革難題政策建議

——建立地方利益補(bǔ)償與協(xié)調(diào)機(jī)制?！笆≈惫芸h”改革是對政府關(guān)系的一次重大調(diào)整，不僅改變了傳統(tǒng)的行政隸屬關(guān)系，更攪動(dòng)了地方利益格局的平衡，為保障改革的持續(xù)性，不妨建立地方利益“占補(bǔ)平衡”的補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，建立針對市級(jí)政府的利益補(bǔ)償機(jī)制，要通過合理的制度設(shè)計(jì)幫助地級(jí)市平穩(wěn)過渡因改革造成的短暫“財(cái)力危機(jī)”，在政策、項(xiàng)目和資金分配上要適度平衡資源配置，同時(shí)要為中心城市保證合理的發(fā)展空間；其次，要建立市縣政府間利益協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，避免惡性同質(zhì)競爭，并且以清晰的法律意志刻畫新型市、縣關(guān)系及其權(quán)力邊界，避免“缺位”“越位”和“錯(cuò)位”。

——以職定權(quán)”重構(gòu)地方權(quán)力體系。依據(jù)“省直管縣”后地方政府治理職能需要，建構(gòu)地方政府職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置和權(quán)力結(jié)構(gòu)。首先，改革中對于縣級(jí)政府渴望擴(kuò)大規(guī)模的沖動(dòng)，一定要堅(jiān)持“以職能定機(jī)構(gòu)，以機(jī)構(gòu)定編制，以編制定人員”的原則，嚴(yán)格按照縣級(jí)政府所能承擔(dān)的職能配備權(quán)力和人員，在不違背原則的情況下，可保持一定靈活性。

其次，針對市級(jí)政府可能出現(xiàn)的“固守權(quán)力”的消極反應(yīng)，要以“權(quán)力分流”的方式進(jìn)行調(diào)劑，如“省直管縣”后，地級(jí)市的涉縣管理和農(nóng)村事務(wù)權(quán)力將被削弱，可考慮通過強(qiáng)化城市管理權(quán)限的方式平衡權(quán)力配置和人員安排。

最后，“省直管縣”后，省級(jí)政府也需適當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)督管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等職權(quán)，適當(dāng)增加機(jī)構(gòu)、編制和人員是必要的。此外，司法、人大、政治協(xié)商等體制職權(quán)也應(yīng)隨之作相應(yīng)調(diào)整。

——理順條塊關(guān)系。條塊關(guān)系是否理順始終是“省直管縣”體制改革必須面對的問題，如何妥善處理垂直管理部門在“省直管縣”改革中的定位是核心。首先，要以“省直管縣”后的縱向職能分工為基礎(chǔ)調(diào)整垂直管理機(jī)構(gòu)，重新明確哪些部門適用于垂直管理，哪些應(yīng)該屬地管理，其中，重新審視地稅、藥監(jiān)、工商、公安、質(zhì)監(jiān)、社保、國土、金融等部門定位十分重要。其次，明確垂直管理部門在“省直管縣”改革中的定位，建立縣級(jí)政府適時(shí)申請獲取垂直管理部門權(quán)限的法律程序與渠道，暢通條塊職能有機(jī)銜接的運(yùn)行機(jī)制。

——構(gòu)建全面整合的權(quán)力制衡機(jī)制?！笆≈惫芸h”可能使權(quán)力監(jiān)督體系面臨失衡的風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須建構(gòu)新的全面整合的權(quán)力制衡機(jī)制。具體的，可考慮打破行政區(qū)劃限制，設(shè)置大區(qū)域監(jiān)察小組；強(qiáng)化同級(jí)人大對政府的監(jiān)督權(quán)力；減少行政因素對司法的干擾；激活政協(xié)機(jī)構(gòu)的民主監(jiān)督作用；積極培育民間監(jiān)督力量，搭建公民監(jiān)督平臺(tái)；充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。

“省直管縣”改革試點(diǎn)配套措施

——政府職能必須扎實(shí)推進(jìn)。當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中行政區(qū)對經(jīng)濟(jì)區(qū)的扭曲，其本質(zhì)是政府職能未適應(yīng)市場機(jī)制下資源配置規(guī)律的外在表現(xiàn)，因此在“省直管縣”改革中，政府必須適應(yīng)控制導(dǎo)向向服務(wù)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變、政府本位向市場本位的轉(zhuǎn)變、單一治理向整合治理的轉(zhuǎn)變、人治到法治的轉(zhuǎn)變等過程。

——必須徹底理順省級(jí)以下“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”的關(guān)系。須嚴(yán)格按照“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”的基本原則，建立一種“以事權(quán)定財(cái)權(quán)”的全政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的履職機(jī)制。

——必須推進(jìn)省以下分稅制改革?！笆≈惫芸h”改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)一定程度上有賴于分稅制改革的配合，而“省直管縣”改革恰為分稅制改革提供了一個(gè)契機(jī)和平臺(tái)，改革的目標(biāo)是優(yōu)化稅收層級(jí)，變四級(jí)為三級(jí)，以此避免市縣之間爆發(fā)稅收資源“爭奪戰(zhàn)”。

——妥善處理試點(diǎn)縣戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃與市、省發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系。被確定為 “省直管縣”改革試點(diǎn)縣后，勢必需要對其原發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。這種調(diào)整應(yīng)該是既要突出試點(diǎn)縣的特殊性，又要保持其與省、市戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的調(diào)整一致，要避免不同層次間在發(fā)展規(guī)劃方面的沖突與內(nèi)耗。因此，試點(diǎn)縣的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整應(yīng)該是在省、市的指導(dǎo)下進(jìn)行，以確保區(qū)域資源配置優(yōu)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

——調(diào)整干部交流機(jī)制。為了“省直管縣”改革試點(diǎn)的順利實(shí)施，需要在干部交流機(jī)制方面實(shí)施一定的調(diào)整：一是拓展省廳局與“試點(diǎn)縣”上掛、下派規(guī)模與干部級(jí)別，以便省與試點(diǎn)縣間工作的順利對接及強(qiáng)化省對試點(diǎn)縣的工作指導(dǎo)；二是適度擴(kuò)展省、市間的上掛、下派規(guī)模，強(qiáng)化市對“省直管縣”改革試點(diǎn)支持與配合；三是擴(kuò)展省、市與試點(diǎn)縣間的領(lǐng)導(dǎo)干部交流，充實(shí)和強(qiáng)化試點(diǎn)縣主要領(lǐng)導(dǎo)干部力量。

“省直管縣”改革試點(diǎn)是一項(xiàng)涉及面廣、牽涉利益復(fù)雜、影響深遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，需要決策者“大膽設(shè)想、小心求證、精心設(shè)計(jì)、勇于擔(dān)當(dāng)”。試點(diǎn)必須把握的要點(diǎn)應(yīng)該是：清晰劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)和人事權(quán)邊界，明確權(quán)責(zé)清單，全面實(shí)現(xiàn)省縣對接；加強(qiáng)對改革試點(diǎn)縣的工作指導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決具體困難和問題，盡快理順“省直管縣”的運(yùn)行機(jī)制；在“省直管縣”改革試點(diǎn)中成立專門工作組，定期實(shí)地調(diào)研，聽取匯報(bào)，“省直管縣”改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開“省直管縣”改革專題會(huì)議，總結(jié)改革試點(diǎn)各環(huán)節(jié)經(jīng)驗(yàn)和問題，系統(tǒng)評估改革試點(diǎn)績效；建立完整的信息流通與反饋機(jī)制，以便及時(shí)調(diào)整政策、合理修正偏差，完善配套制度，進(jìn)而優(yōu)化省直管縣實(shí)施方案，促進(jìn)“省直管縣”改革有序、高效運(yùn)行。