新一輪東北振興的基礎(chǔ)條件與發(fā)展方向

袁朱

東北地區(qū)是一個(gè)相對獨(dú)立的自然—經(jīng)濟(jì)—社會單元，包括東北三省和內(nèi)蒙古東部三市二盟。東北的基礎(chǔ)與條件較好，在全國經(jīng)濟(jì)社會生活中占有重要地位，但近年來經(jīng)濟(jì)增速嚴(yán)重下滑，深層次問題制約著現(xiàn)階段的前進(jìn)步伐，必須徹底加以扭轉(zhuǎn)，才能迎來全面振興與高質(zhì)量發(fā)展。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

2003年實(shí)施東北振興戰(zhàn)略以來，工業(yè)體系進(jìn)一步完善，加之相對豐富的礦產(chǎn)等配套資源、便利的交通運(yùn)輸條件以及密集的重化工業(yè)人力資本等，將為其實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)基地提供基礎(chǔ)。

（一）經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，投資帶動明顯

東北振興戰(zhàn)略為區(qū)域經(jīng)濟(jì)注入了新的活力，又一次迎來大規(guī)模的建設(shè)高峰，全社會固定資產(chǎn)投資保持較快增長態(tài)勢，2014年，東北三省全社會固定資產(chǎn)投資46095.5億元，較2003年年均增長速度24.3%，在全國屬于投資相對集中的區(qū)域。十余年來，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度較快，經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大，2014年GDP總量57469.8億元，較2003年翻了二番多，年均增長14.69%，基本與我國平均增速同步；人均GDP也翻了兩番多，已超過全國平均水平。交通等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步改善，基本形成鐵路、公路、水運(yùn)、航空和管道多種運(yùn)輸方式的綜合立體交通體系，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的承載能力明顯增強(qiáng)。

（二）我國重要的裝備制造和原材料產(chǎn)業(yè)基地及糧食主產(chǎn)區(qū)

通過實(shí)施一批振興、整改項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不斷夯實(shí)，逐步形成了以石油化工、農(nóng)產(chǎn)品加工、裝備制造業(yè)等為主體的產(chǎn)業(yè)集群。國家裝備制造業(yè)基地的地位得以加強(qiáng)，重大技術(shù)裝備自主化成果顯著，在高檔數(shù)控機(jī)床和基礎(chǔ)制造裝備、核電技術(shù)設(shè)備、特高壓輸變電設(shè)備等方面實(shí)現(xiàn)了技術(shù)升級，部分產(chǎn)品填補(bǔ)了市場空白，機(jī)械成套設(shè)備、重大裝備制造、汽車制造、發(fā)電設(shè)備制造等在全國處于領(lǐng)先地位。原材料工業(yè)規(guī)模與發(fā)展實(shí)力進(jìn)一步增強(qiáng)，十多年來石化產(chǎn)業(yè)向集約化、大型化發(fā)展，鋼鐵產(chǎn)業(yè)精深加工水平明顯提升?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略意義凸顯，東北平原，適宜大規(guī)模機(jī)械化耕作，成為我國重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、商品糧生產(chǎn)基地，在我國糧食生產(chǎn)與安全格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較迅速，規(guī)模擴(kuò)張和質(zhì)量提升并進(jìn)，初步形成了糧食、經(jīng)濟(jì)作物、果蔬、飲料等產(chǎn)業(yè)集群，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)。

（三）科教基礎(chǔ)比較雄厚，居民收入和保障水平不斷提高

東北三省人均受教育年限、每十萬人中普通本?？茖W(xué)生數(shù)高于全國平均水平，為人力資本轉(zhuǎn)化奠定了良好的基礎(chǔ)。以中心城市為依托，一批國家重點(diǎn)理工科大學(xué)、重點(diǎn)研究所、實(shí)驗(yàn)室集中分布，成為人才培養(yǎng)、技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要支撐。高校、科研機(jī)構(gòu)、國企中擁有一支具有較高水平、豐富經(jīng)驗(yàn)的人才隊(duì)伍，人力資本存量相對充足，是東北地區(qū)的寶貴資源。城鄉(xiāng)居民收入均高于全國平均水平，其年均增長速度基本與全國平均值持平。就業(yè)與社會保障體系不斷完善，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工和居民醫(yī)保、新農(nóng)合實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，城鄉(xiāng)低保實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

（四）體制機(jī)制轉(zhuǎn)變初見成效，對外開放格局可見雛形

以國企改革為突破口，以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型、國有企業(yè)政策性破產(chǎn)、豁免企業(yè)歷史欠賬、中央企業(yè)分離辦社會職能、廠辦大集體改革等一系列政策，使一些國企減輕了包袱，緩解了遺留問題。一批大型企業(yè)通過跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的兼并重組，實(shí)現(xiàn)由大向強(qiáng)的轉(zhuǎn)變，成為東北振興過程中新體制、新機(jī)制的生長點(diǎn)。同時(shí)非公有制經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，成為東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，2013年東北三省規(guī)模以上非公有制企業(yè)工業(yè)銷售產(chǎn)值占比69.5%，比2003年提高37.3個(gè)百分點(diǎn)。對外開放的領(lǐng)域和深度逐步拓展，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶、沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)、長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)、黑龍江及內(nèi)蒙古東部沿邊經(jīng)濟(jì)帶開放步伐加快，大連東北亞國際航運(yùn)中心建設(shè)成效顯著，中俄、中蒙毗鄰地區(qū)合作全面推進(jìn)。對外貿(mào)易逐年增加，利用外資規(guī)模不斷擴(kuò)大，對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作取得進(jìn)展，一批大型企業(yè)成功并購國外知名企業(yè)，對外投資開始逐年增加。

二、主要問題

東北是新中國的老工業(yè)基地，受歷史演進(jìn)、國家發(fā)展戰(zhàn)略、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等因素影響，并與地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多重因素疊加，面臨諸多問題和矛盾。

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，層次較低

三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化步伐緩慢，2014年，東北三省第一產(chǎn)業(yè)比重11.2%，與全國平均值基本一致，第二產(chǎn)業(yè)比重47.3%，高于全國水平，第三產(chǎn)業(yè)比重41.5%，較2003年與全國平均水平拉大了距離，更低于我國東部沿海地區(qū)和世界平均水平，服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系亟待完善。東北地區(qū)曾是全國最大的鋼鐵、石油和機(jī)械工業(yè)基地，實(shí)施振興戰(zhàn)略以來，重工業(yè)項(xiàng)目仍然比較集中，重型工業(yè)結(jié)構(gòu)剛性持續(xù)，處于對重化工業(yè)的“鎖定”狀態(tài)。重工業(yè)過重，資源依賴型產(chǎn)業(yè)多，傳統(tǒng)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)多，輕工業(yè)腿短，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)沒有形成規(guī)模效益，不能有效支撐傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造提升，短時(shí)間內(nèi)發(fā)展路徑依賴及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以根本轉(zhuǎn)變，老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢難以充分體現(xiàn)。缺乏產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化分工與協(xié)作，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)“大而全，小而全”的格局，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和無序競爭現(xiàn)象嚴(yán)重；產(chǎn)業(yè)間的關(guān)聯(lián)度低，缺乏區(qū)域內(nèi)分工協(xié)作，資源密集型產(chǎn)業(yè)多處于產(chǎn)業(yè)鏈上游，以初級產(chǎn)品居多，產(chǎn)品附加值低，造成大量價(jià)值流失。

（二）體制機(jī)制仍顯僵化

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的歷史積淀殘留至今，形成一種傳統(tǒng)思維定勢和比較保守的人文環(huán)境，直接影響東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。政府服務(wù)職能缺失，關(guān)注重點(diǎn)企業(yè)多，忽視對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的全方位服務(wù)；習(xí)慣使用行政干預(yù)手段，調(diào)控經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)性較強(qiáng)；對國有企業(yè)的干預(yù)多，政企界限模糊；有時(shí)地方保護(hù)和壟斷勢力干預(yù)市場，導(dǎo)致區(qū)域間上下游企業(yè)各自為戰(zhàn)，有礙產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。不少國企經(jīng)營管理體制還比較僵化，對國家行政指令習(xí)慣性依賴，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)沒能滿足市場的多元化的需求，造成生產(chǎn)效率降低；有的國企仍未建立規(guī)范、有效的現(xiàn)代企業(yè)制度，歷史包袱沉重，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營管理方式轉(zhuǎn)型的成本高；部分利益集團(tuán)不愿意國企改革，中央與地方企業(yè)和政府關(guān)系的協(xié)調(diào)有待國家政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的深化改革，等等。

（三）科技創(chuàng)新能力欠缺

1990年代以來，東北經(jīng)濟(jì)總體不振，加之科教、人才制度不健全，使科教資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新優(yōu)勢?？平掏度氩蛔悖嗄陙砜平掏度朐鏊俾?，財(cái)政對科教投入、研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)投入占全國各省合計(jì)之比下降；人力資本實(shí)力減弱，人力資本存量增加速度趨緩，東北三省普通本?？圃谛W(xué)生占全國比重下降；大批專業(yè)技術(shù)人才、大學(xué)畢業(yè)生紛紛南下，人才外流現(xiàn)象嚴(yán)重；專業(yè)人才多集中于傳統(tǒng)領(lǐng)域，沉淀于政府和大型國有企事業(yè)單位，而開拓性人才少，高素質(zhì)、高技能人才短缺，這些影響到東北地區(qū)的教育質(zhì)量、科技研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化等。創(chuàng)新水平和層次較低，部分企業(yè)的技術(shù)和設(shè)備更新改造遲緩；缺乏區(qū)域創(chuàng)新領(lǐng)軍主體，產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，創(chuàng)新方式單一，主要依賴技術(shù)引進(jìn)，而對其消化吸收不利，缺少核心技術(shù)，難以切實(shí)提升優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家工程技術(shù)研究中心、國家工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等研發(fā)平臺數(shù)量不足，作用發(fā)揮不夠；高等院校和科研機(jī)構(gòu)的研究成果轉(zhuǎn)化率偏低；科技資源條塊分割，區(qū)域分隔，所有制分隔，使用成效不高，甚至出現(xiàn)滯存。

（四）開放搞活步履蹣跚

市場化程度低，不公平的市場環(huán)境損害投資者利益，嚴(yán)重影響了民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。東北地區(qū)民營經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中非國有經(jīng)濟(jì)比重仍低于全國平均水平。民營企業(yè)多為中小企業(yè)，集約化程度低，以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，對資源的依賴較強(qiáng)，經(jīng)營方式粗放，產(chǎn)品檔次較低，競爭能力不強(qiáng)。反之，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀也不利于完善市場體系功能，不利于造就一支適應(yīng)市場變化的企業(yè)家隊(duì)伍，不利于推進(jìn)企業(yè)所有制改革，不利于啟動民間資本。雖然東北地區(qū)是我國參與東北亞區(qū)域合作的前沿和主體，位于東北亞經(jīng)濟(jì)圈與環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的重要交匯處，戰(zhàn)略地位突出，但就目前看，該區(qū)域政局復(fù)雜，高緯度地帶條件惡劣，內(nèi)陸邊境運(yùn)輸大宗貨物的成本高，邊貿(mào)規(guī)模受限，各國經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性尚未變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后。外貿(mào)依存度低于全國平均水平，外貿(mào)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，商品糧及農(nóng)業(yè)深加工產(chǎn)品成為出口的主力；對外經(jīng)濟(jì)合作水平較低；對外貿(mào)易與合作多為雙邊行為，缺少多邊合作組織平臺或機(jī)制。

（五）資源環(huán)境壓力加大

東北算得上我國資源組合條件好的區(qū)域，但由于開發(fā)資源的方式粗放，增加了資源環(huán)境的承載壓力。資源短缺加劇，作為我國重要的能源及原材料供應(yīng)地，資源型城市和資源性產(chǎn)業(yè)受到挑戰(zhàn)；集約、高效、低能的發(fā)展模式尚未建立，水資源、能源投入高于全國平均水平；況且近十來年，東北地區(qū)在保障國家發(fā)展戰(zhàn)略對資源需求的同時(shí)，還要滿足自身需求，導(dǎo)致對能源和礦產(chǎn)資源的需求量越來越大，超過資源稟賦供給。環(huán)境污染治理能力較弱，污染治理投資欠賬較多，東北三省環(huán)境污染治理投資占GDP的比重低于全國平均水平；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局不合理，發(fā)展方式粗放，環(huán)境容量稍低于全國平均水平，而在一些生態(tài)脆弱區(qū)域環(huán)境問題則十分嚴(yán)重，環(huán)境污染治理壓力有增無減。

（六）空間結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化

城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)問題突出，許多城鎮(zhèn)隨資源開發(fā)而興起，產(chǎn)城割裂，城市綜合服務(wù)功能和基本公共服務(wù)體系缺乏，一些城市新城區(qū)與舊城區(qū)、中心區(qū)與邊緣區(qū)在基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面存在巨大差異；老舊工業(yè)區(qū)成為城市“銹斑”，制約城市布局優(yōu)化，相當(dāng)一部分居民未能享受城市居民應(yīng)有的公共服務(wù)，已成為城市貧困群體集聚區(qū)域，與城市中心區(qū)或新區(qū)的現(xiàn)代化設(shè)施、中等收入階層聚集等形成強(qiáng)烈反差，嚴(yán)重影響城市環(huán)境和城市功能的提升。區(qū)域發(fā)展差異明顯，從三省情況看，遼寧是振興戰(zhàn)略的最大獲益者，發(fā)展速度較快，高于全國平均速度，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國和東北三省總量的比重均有所增加；而黑龍江省發(fā)展速度慢于遼、吉兩省和全國平均值，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國和東北三省的比重均有所下降。重點(diǎn)發(fā)展軸帶與其他區(qū)域之間分化加劇，其中四個(gè)主要城市沈陽、大連、長春、哈爾濱的地區(qū)生產(chǎn)總值占東北三省經(jīng)濟(jì)總量的四成以上；遼中南10個(gè)城市加上長春、哈爾濱共占三省經(jīng)濟(jì)總量六成以上，而東北的東部、遼西、吉林西部、黑龍江北部、蒙東等地在發(fā)展速度與發(fā)展質(zhì)量上與哈大軸帶存在較大差距，且逐步加大。

三、對新一輪振興的思考

東北地區(qū)的優(yōu)勢與劣勢、問題往往交織在一起，劣勢和問題還相互纏繞，削弱著優(yōu)勢的能級，但也不是沒有可能因某種契機(jī)使劣勢和問題發(fā)生轉(zhuǎn)化，從而激活現(xiàn)存優(yōu)勢。東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最主要的制約因素是僵化的體制機(jī)制、粗放的發(fā)展方式、滯后的對外開放格局，而這也正是解決東北問題的鑰匙，有了它，東北經(jīng)濟(jì)再次振興就有可能性。

（一）全面深化體制機(jī)制改革

深入推進(jìn)體制機(jī)制全面改革是東北振興最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)和首要任務(wù)，借此可以解放思想，使全社會更新觀念，特別是轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建良好的體制、法制保障；深化國資國企改革，加快國有企業(yè)改組改制，切實(shí)建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)，依靠市場力量實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的優(yōu)化配置，為非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大營造適合的軟環(huán)境，扶持和鼓勵(lì)中小企業(yè)；促進(jìn)服務(wù)業(yè)的規(guī)模擴(kuò)大和質(zhì)量提升，大力調(diào)整現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；形成良好的用人機(jī)制、科研管理制度和教育體系，逐步培育和強(qiáng)化區(qū)域自主創(chuàng)新能力，以高技術(shù)和技能改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，嫁接新興產(chǎn)業(yè)分支，開創(chuàng)新興行業(yè)領(lǐng)域，將已有的產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為市場競爭優(yōu)勢。

（二）徹底擯棄傳統(tǒng)的發(fā)展模式

科學(xué)評估東北地區(qū)資源環(huán)境承載能力，選擇資源集約、環(huán)境友好的發(fā)展道路，使以原材料等要素投入為主的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；運(yùn)用循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念和先進(jìn)的技術(shù)手段，增加關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)的研發(fā)投入，加快企業(yè)技術(shù)改造進(jìn)程，降低能源資源消耗，減少三廢等污染物排放，改變資源性產(chǎn)業(yè)高消耗高污染的現(xiàn)狀，以增強(qiáng)其競爭能力和整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的后勁。東北地區(qū)的資源型城市和老工業(yè)城市較多，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)任務(wù)艱巨，不轉(zhuǎn)型，就無法獲得新生。

（三）努力提升對外開放水平與層次

發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)是東北振興的突破口和助推器。目前東北地區(qū)在東北亞的區(qū)位優(yōu)勢還沒有充分發(fā)揮出來，主要是地緣政治等不利影響所致，不是僅東北地區(qū)自身能夠左右的，需要等待時(shí)機(jī)，一旦時(shí)機(jī)成熟，將會刺激東北地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)大跨步前行。當(dāng)然，也不可以坐等，應(yīng)該在可能的方方面面做足準(zhǔn)備。要主動走出去尋找機(jī)會，跳出以往的發(fā)展模式，如雙邊貿(mào)易、邊境貿(mào)易等等，探索搭建對外合作平臺，隨著國家一帶一路戰(zhàn)略的推進(jìn)，不局限于東北亞區(qū)域，聯(lián)系南北，貫穿東西，建設(shè)便捷出海、聯(lián)絡(luò)內(nèi)陸的大通道，完善東北地區(qū)全方位開放格局，提高東北地區(qū)參與國際交流合作的能力。

（四）加緊完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施

除了抓住上述關(guān)鍵性問題以外，同時(shí)也要注重營造良好的發(fā)展環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施條件。東北地區(qū)交通運(yùn)輸干線暢通，但要加強(qiáng)連接線路、邊緣線路、鄉(xiāng)村線路等建設(shè)與完善，提高等級標(biāo)準(zhǔn)，為東北地區(qū)全面振興提供前提和保障，盡快縮小發(fā)達(dá)與非發(fā)達(dá)區(qū)域之間的差距。大力提高生態(tài)環(huán)境治理能力，加大資金投入，減少并逐步消除工業(yè)污染、城鄉(xiāng)生活污染，給生態(tài)環(huán)境減負(fù)。抓緊改善中小城鎮(zhèn)及城市老工業(yè)區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施條件，包括道路、水電氣供應(yīng)、居住環(huán)境等，調(diào)整優(yōu)化城鎮(zhèn)功能布局，最終消除棚戶區(qū)，使全體市民都能享受到城鎮(zhèn)基本公共設(shè)施的便利，切實(shí)提高東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量和城鎮(zhèn)居民的福祉。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國土地區(qū)所）