統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查問題研究

吳張智

【摘 要】一個(gè)健康繁榮的信息市場的存在，是政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)、企業(yè)持久健康發(fā)展和人們從容生活的必備條件。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會深刻變革，人們對于政府統(tǒng)計(jì)信息的質(zhì)疑聲越來越大。統(tǒng)計(jì)信息的使用者要求政府加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查，確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。

本篇論文通過對當(dāng)下的統(tǒng)計(jì)背景、統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查問題進(jìn)行研究分析，從中找出不足和解決的辦法，為統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查進(jìn)一步完善提供一些幫助，從而促進(jìn)統(tǒng)計(jì)質(zhì)量的進(jìn)一步提高。

【關(guān)鍵詞】統(tǒng)計(jì)；執(zhí)法檢查；執(zhí)法檢查問題

統(tǒng)計(jì)是經(jīng)濟(jì)社會管理和宏觀調(diào)控的重要基礎(chǔ)性工作。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，統(tǒng)計(jì)工作已正式納入了國家的宏觀調(diào)控體系，成為國家宏觀調(diào)控體系的一個(gè)重要組成部分。但是影響統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性因素增加，統(tǒng)計(jì)弄虛作假等現(xiàn)象常有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了統(tǒng)計(jì)工作權(quán)威，統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法工作面臨挑戰(zhàn)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量是統(tǒng)計(jì)工作的生命線，統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查是提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量和統(tǒng)計(jì)工作整體水平的有效措施。因此，必須堅(jiān)持依法統(tǒng)計(jì)，加大統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法力度，嚴(yán)肅查處統(tǒng)計(jì)違法行為，樹立統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查權(quán)威，提高統(tǒng)計(jì)公信力。

一、統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查現(xiàn)狀

我國《統(tǒng)計(jì)法》自1983年頒布實(shí)施以來，各級政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)扎實(shí)推行依法統(tǒng)計(jì)，我省各級統(tǒng)計(jì)部門認(rèn)真貫徹全國統(tǒng)計(jì)法制工作會議和全省統(tǒng)計(jì)工作會議精神，積極開展統(tǒng)計(jì)監(jiān)督檢查和專業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查，組織企業(yè)聯(lián)網(wǎng)直報(bào)情況專項(xiàng)督查，將代填代報(bào)、干擾企業(yè)獨(dú)立上報(bào)數(shù)據(jù)的行為做為統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查的重點(diǎn)，依法查處了一批統(tǒng)計(jì)違法案件，推進(jìn)了企業(yè)一套表和聯(lián)網(wǎng)直報(bào)統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度的貫徹實(shí)施。于受種種因素影響，統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查面臨的問題凸顯，不少地方統(tǒng)計(jì)監(jiān)督保障力度受到影響，統(tǒng)計(jì)法的威懾力得不到正常發(fā)揮，統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查的形式和方法亟待改革創(chuàng)新。目前，我們要緊緊把握《統(tǒng)計(jì)法》全面修訂并重新頒布實(shí)施的有利契機(jī)，認(rèn)真查找統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查中存在的困難和問題，提出針對性的對策建議，使統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查在保障我省“十三五”時(shí)期統(tǒng)計(jì)中心工作的順利實(shí)施，維護(hù)統(tǒng)計(jì)改革和事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更為積極的作用。

二、統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查過程中存在的問題

1.統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查體制不完善

《統(tǒng)計(jì)法》第三條規(guī)定，國家建立集中統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)的統(tǒng)計(jì)管理體制。從理論上看，這種管理體制分工明確，覆蓋廣泛，政府各部門、地方各部門、基層企事業(yè)單位都有自身的統(tǒng)計(jì)工作，都能生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。從實(shí)踐看，這種管理體制的弊端又是致命的，它使統(tǒng)計(jì)的真實(shí)性、客觀性受到損害，生產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)難以符合客觀實(shí)際。其主要弊端表現(xiàn)在3個(gè)方面：①內(nèi)部垂直管理相對較弱?！督y(tǒng)計(jì)法》第二十七條規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立國家統(tǒng)計(jì)局，依法組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國的統(tǒng)計(jì)工作。但由于人員、經(jīng)費(fèi)等方面受本級人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)，必須首先服從本級人民政府，其次才聽命于國家統(tǒng)計(jì)局，從而導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)內(nèi)垂直管理力度弱。②統(tǒng)計(jì)管理受干擾較大?，F(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)管理體制決定了地方統(tǒng)計(jì)局受雙重領(lǐng)導(dǎo)，即在業(yè)務(wù)上受上級統(tǒng)計(jì)部門領(lǐng)導(dǎo)，在行政上受同級人民政府領(lǐng)導(dǎo)。地方政府直接掌握著統(tǒng)計(jì)部門的人、財(cái)、物權(quán)，統(tǒng)計(jì)部門主要負(fù)責(zé)人的職務(wù)升降也由地方黨委、政府說了算。統(tǒng)計(jì)部門的干部任用和統(tǒng)計(jì)工作的保障條件如果都依賴地方，統(tǒng)計(jì)部門僅僅是地方政府的一個(gè)工作部門，要頂住地方政府對統(tǒng)計(jì)工作的干擾，是比較難的。地方統(tǒng)計(jì)部門收地方政府干擾，只要地方政府想干預(yù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，就存在可行性，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的客觀性難以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)統(tǒng)計(jì)工作實(shí)踐證明，現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)管理體制是影響統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量和統(tǒng)計(jì)公信力的根源所在。③政府綜合統(tǒng)計(jì)與部門統(tǒng)計(jì)分工不明確。部門統(tǒng)計(jì)是政府部門正確履行行政管理職能的重要依據(jù)，是全面認(rèn)識經(jīng)濟(jì)社會形勢的重要組成部分。但是實(shí)際工作中，處理好政府綜合統(tǒng)計(jì)和部門統(tǒng)計(jì)的關(guān)系是比較困難的，政府綜合統(tǒng)計(jì)與政府部門統(tǒng)計(jì)之間、政府部門統(tǒng)計(jì)內(nèi)部在職能上存在交叉和重疊，重復(fù)統(tǒng)計(jì)和重復(fù)調(diào)查現(xiàn)象較為嚴(yán)重，數(shù)出多門，相互矛盾。

2.統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查主體能力不足

統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查的主體是國家統(tǒng)計(jì)行政機(jī)關(guān)和授權(quán)的統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，即國家統(tǒng)計(jì)局及縣級以上地方各級人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和國家統(tǒng)計(jì)局派出的各級調(diào)查隊(duì)?！督y(tǒng)計(jì)法》明確規(guī)定了統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查的主體，但是實(shí)際工作中統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查主體存在能力不足，主要表現(xiàn)在：①統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查機(jī)構(gòu)不健全。長期以來統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍都沒有像審計(jì)、稅務(wù)一樣的受到重視，尤其是縣級基層統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查力量相當(dāng)薄弱。近年來，盡管統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查機(jī)構(gòu)建設(shè)取得了一定的成績，市、縣建立了統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查大隊(duì)，但覆蓋面尚不完全，統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查大隊(duì)和法規(guī)股室職能不清工作混亂。雖然培養(yǎng)了一批專職統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查人員，但是人員嚴(yán)重不足。②統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查人員統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)知識能力不足。統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查隊(duì)伍的總體素質(zhì)不高，大部分統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查人員沒有足夠的統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)知識，沒有經(jīng)過系統(tǒng)的法律學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，對法律的運(yùn)用不夠熟練，對統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查程序掌握不足，制作統(tǒng)計(jì)法律文書水平較低。③政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)帶頭違法，濫用統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法權(quán)。政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)帶頭違法，影響統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的質(zhì)量，破壞了統(tǒng)計(jì)的公信力。政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)自行修改統(tǒng)計(jì)資料、編造虛假統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，要求統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)人員或者其他有關(guān)機(jī)構(gòu)、人員偽造、篡改統(tǒng)計(jì)資料等違法行為直接造成統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，間接影響了統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查主體的整體素質(zhì)。

3.統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法程序不完善

統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法程序是指統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查人員在統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查過程中應(yīng)該遵循的法定程序。只有按照法定的程序才能保證對統(tǒng)計(jì)違法行為及時(shí)、有效地查處，促進(jìn)統(tǒng)計(jì)法律的貫徹實(shí)施。嚴(yán)格按照統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查程序進(jìn)行統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法對提高統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查效果非常重要。但是，《統(tǒng)計(jì)法》未對統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法程序進(jìn)行規(guī)定，統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法程序主要比照《行政處罰法》、《統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查規(guī)定》規(guī)定了統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法檢查程序，但是由于《統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查規(guī)定》屬于國家統(tǒng)計(jì)局制定的統(tǒng)計(jì)部門規(guī)章，層次比較低，在統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法過程中缺乏約束力，統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法程序的執(zhí)行力比較差，不能得到有效的遵守。統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法過程中存在的程序問題主要有立案程序不規(guī)范、調(diào)查程序不完整、處理結(jié)案程序不合法。

三、統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查完善對策

1.統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查體制改革

統(tǒng)計(jì)管理體制是統(tǒng)計(jì)工作中帶有根本意義的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，它決定著一個(gè)國家統(tǒng)計(jì)資源的投入方式，統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的產(chǎn)出質(zhì)量以及統(tǒng)計(jì)工作的總體效益，從根本上決定著整個(gè)國家統(tǒng)計(jì)工作建設(shè)和發(fā)展的水平。《統(tǒng)計(jì)法》第三條規(guī)定，國家建立集中統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)的統(tǒng)計(jì)管理體制。這種管理體制分工明確，覆蓋廣泛，政府各部門、地方各部門、基層企事業(yè)單位都有自身的統(tǒng)計(jì)工作，都能生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。從實(shí)踐看，這種管理體制的弊端又是致命的，它使統(tǒng)計(jì)的真實(shí)性、客觀性受到損害，生產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)難以符合客觀實(shí)際。其主要弊端表現(xiàn)在系統(tǒng)內(nèi)垂直管理相對較弱、統(tǒng)計(jì)管理受干擾較大、政府綜合統(tǒng)計(jì)與部門統(tǒng)計(jì)分工不明確等。因此，必須對現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查體制進(jìn)行改革，完善我國的統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查模式。統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查體制改革必須符合我國現(xiàn)有國情，堅(jiān)持統(tǒng)一性、獨(dú)立性和集中性相結(jié)合原則。政府統(tǒng)計(jì)管理體制改革主要有以下3種改革方向：①垂直改革方向。比照國稅、海關(guān)、國家安全等部門垂直管理的基礎(chǔ)上，在統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)、編制、干部和經(jīng)費(fèi)上全部實(shí)施統(tǒng)一管理。②半垂直改革方向。這種改革方向是在工商、地稅等部門實(shí)踐的基礎(chǔ)上，比照垂直改革的優(yōu)點(diǎn)確立的一種改革辦法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)作為縣統(tǒng)計(jì)局的派出機(jī)構(gòu)。③二元體制改革。所謂二元體制是建立中央和地方兩個(gè)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，中央統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)垂直管理，地方統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)相對獨(dú)立，中央和地方互不隸屬，屬于國家的統(tǒng)計(jì)調(diào)查任務(wù)，由中央統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)承擔(dān)，屬于地方的統(tǒng)計(jì)調(diào)查任務(wù)，由地方承擔(dān)。

2.提高統(tǒng)計(jì)主體執(zhí)法能力

統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查的主體是國家統(tǒng)計(jì)行政機(jī)關(guān)和授權(quán)的統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，即國家統(tǒng)計(jì)局及縣級以上地方各級人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和國家統(tǒng)計(jì)局派出的各級調(diào)查隊(duì)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量越來越受到關(guān)注。社會各界急盼對統(tǒng)計(jì)違法行為進(jìn)行處罰，通過處理一批違法行為來促進(jìn)整體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的提高。但是，現(xiàn)階段統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查主體的執(zhí)法素質(zhì)能力相對較低，以嚴(yán)重制約統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查。如何提高統(tǒng)計(jì)主體執(zhí)法能力成為現(xiàn)階段迫切需要解決的問題：①加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步提高統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查人員的執(zhí)法素質(zhì)。加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，打造一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊(duì)伍，不僅是推進(jìn)和加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查能力建設(shè)的緊迫要求，而且對于推動(dòng)依法統(tǒng)計(jì)，提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量都有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。②加強(qiáng)對統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查的監(jiān)督。監(jiān)督是發(fā)現(xiàn)問題的關(guān)鍵，紀(jì)律是保證工作質(zhì)量的規(guī)范。要想預(yù)防政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)帶頭違法、濫用統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法權(quán)必須加強(qiáng)監(jiān)督，以保證統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法的質(zhì)量。

3.完善統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法程序

行政執(zhí)法程序是針對行政執(zhí)法行為而言的，是為規(guī)范行政執(zhí)法行為，避免相對人的權(quán)利因行政主體的隨意判斷受到侵害而制定的，是行政執(zhí)法行為在時(shí)間和空間上表現(xiàn)形式。程序上有瑕疵的行為，難以達(dá)到預(yù)期的法律效果。我國歷來廣泛存在著“重實(shí)體，輕程序”的思想，常常把程序視為實(shí)體的“附屬品”。現(xiàn)代法治原則要求，行政機(jī)關(guān)的行政行為無論在實(shí)體上還是在程序上都應(yīng)受法律制約，都應(yīng)法制化。統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法程序是指統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查人員在統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查過程中應(yīng)該遵循的法定程序。統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查程序的瑕疵會嚴(yán)重影響統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查的質(zhì)量，進(jìn)而影響統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的整體質(zhì)量。因此，要提高統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查質(zhì)量，就必須更加重視統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查程序的完善：①完善立案程序。立案是指統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查機(jī)關(guān)和統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查人員對有關(guān)統(tǒng)計(jì)違法行為的材料進(jìn)行審查、分析和研究，對確有違法事實(shí)，依法應(yīng)追究法律責(zé)任的，決定進(jìn)行調(diào)查處理，并辦理批準(zhǔn)手續(xù)的一種工作程序。完善立案程序要完善立案依據(jù)和材料的來源，立案材料來源不僅是執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)、上級機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)交辦的、要求復(fù)查或復(fù)議的案件，更應(yīng)該吸收群眾檢舉揭發(fā)、網(wǎng)絡(luò)媒體曝光等案件來完善立案材料的來源。要加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查立案的法律意識，杜絕不立案先調(diào)查、不立案就處理的執(zhí)法方式。②完善調(diào)查程序。調(diào)查是統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查程序的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，它直接影響著案件的定性和處理工作。經(jīng)正式立案的案件，就應(yīng)組織力量進(jìn)行調(diào)查。完善調(diào)查程序首先要完善亮證告知程序，亮證即出示相關(guān)證件。統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查人員要出示行政執(zhí)法證件，證件要合法、有效，杜絕執(zhí)法人員冒名執(zhí)法、無證執(zhí)法。執(zhí)法過程要告知相對人相關(guān)權(quán)利義務(wù)。要依法取證，取證過程要公開。③完善處理結(jié)案程序。處理，是指案件調(diào)查工作結(jié)束后，統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查機(jī)構(gòu)認(rèn)定案件事實(shí)，審查有關(guān)證據(jù)的基礎(chǔ)上，以事實(shí)為依據(jù)，以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，對案件做出處理決定并依法追究法律責(zé)任的活動(dòng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]熊振南主編.《統(tǒng)計(jì)法導(dǎo)讀》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2001年版，第41頁.

[2]張永忠.《轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念適應(yīng)依法行政》，載《中國統(tǒng)計(jì)》，2012年第11期第36頁.