對(duì)未來(lái)中國(guó)中央與地方關(guān)系的思考
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之二十八

宣曉偉

?

對(duì)未來(lái)中國(guó)中央與地方關(guān)系的思考
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之二十八

宣曉偉

應(yīng)抓緊合理劃分中央與地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，明確各自的事權(quán)、財(cái)權(quán)和決策權(quán)，做到權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一，并力求規(guī)范化、法制化。

——江澤民（《正確處理社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》，1995年）

宣曉偉，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員

中央集權(quán)制的調(diào)整和實(shí)現(xiàn)需遵循的邏輯

要討論中國(guó)目前的中央集權(quán)制未來(lái)應(yīng)該做出怎樣的調(diào)整、以及如何才能實(shí)現(xiàn)這種調(diào)整，需遵循以下的邏輯：

首先，必須認(rèn)清大勢(shì)、確定未來(lái)的遠(yuǎn)期目標(biāo)。摸著石頭過(guò)河，第一步是要找到河對(duì)岸，只有眼睛朝著河對(duì)岸，才能一步步正確地向前邁進(jìn)，否則就有可能原地打轉(zhuǎn)、甚至不進(jìn)反退。改革的推進(jìn)同樣如此，必須認(rèn)清大勢(shì)、找到目標(biāo)、順應(yīng)大勢(shì)。在現(xiàn)實(shí)中各種情況極其復(fù)雜，各種改革措施也是千頭萬(wàn)緒，輕重緩急、難易程度各有不同。事實(shí)上，許多改革可以朝著正確的方向改、但也有可能會(huì)朝著錯(cuò)誤的方向改，要避免這種走回頭路的改革，就必須認(rèn)清未來(lái)的方向、明確未來(lái)的目標(biāo)，即使某些改革措施一時(shí)沒(méi)有現(xiàn)實(shí)條件實(shí)施，也可暫時(shí)按兵不動(dòng)，而不能朝著看似容易、實(shí)則錯(cuò)誤的方向亂改瞎改。對(duì)于中央集權(quán)制的調(diào)整也是如此，必先順應(yīng)中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的大勢(shì)，根據(jù)這個(gè)大勢(shì)來(lái)描繪未來(lái)的藍(lán)圖，改革只有順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)、順勢(shì)而為，才能事半功倍，否則就會(huì)事倍功半甚至事與愿違。

其次，要在現(xiàn)實(shí)的具體矛盾中一點(diǎn)一滴地推進(jìn)改革。盡管有了改革的目標(biāo)和藍(lán)圖，但并不意味著必須按照這個(gè)藍(lán)圖馬上將現(xiàn)實(shí)推倒重來(lái)。未來(lái)的藍(lán)圖只是理論和邏輯的推衍，現(xiàn)實(shí)的情況要復(fù)雜得太多。如此紛繁艱難的社會(huì)改革的推進(jìn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)任何天才理論家的設(shè)想，它可不是什么項(xiàng)目工程，可以按照所謂“頂層設(shè)計(jì)”好的圖紙來(lái)按圖索驥。縱觀中國(guó)的改革歷程，重大的改革從來(lái)都是由具體的事件來(lái)觸發(fā)的，那些改革設(shè)計(jì)師和工程師的稱謂更多的只是一種后來(lái)的修飾語(yǔ)，初期的農(nóng)村改革起源于農(nóng)民要吃飽飯的最基本要求；分稅制改革是因?yàn)橹醒胴?cái)政要急切擺脫捉襟見(jiàn)肘甚至要向地方借錢的窘境；國(guó)企改革也是緣于國(guó)有企業(yè)當(dāng)時(shí)整體破產(chǎn)而政府再也無(wú)力承擔(dān)的產(chǎn)物；之所以這些改革做對(duì)了、能夠獲得成功，最重要的是它們順應(yīng)了時(shí)代的要求、順應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的需要。所以，一項(xiàng)成功的改革，并非事先完全按照理論和邏輯設(shè)計(jì)好藍(lán)圖，然后加以實(shí)施的產(chǎn)物；而是面對(duì)著迫切需要解決的、尖銳的現(xiàn)實(shí)矛盾，從紛繁復(fù)雜的利益紛爭(zhēng)中找到艱難的平衡，在一團(tuán)亂麻似的改革圖景中找出順應(yīng)時(shí)勢(shì)的舉措，然后謹(jǐn)慎實(shí)施、不斷修正的結(jié)果。對(duì)于中央集權(quán)制的改革同樣如此，我們需要分析在這個(gè)體制中當(dāng)前所存在的最突出的矛盾和問(wèn)題，然后根據(jù)理想的藍(lán)圖看能否找到合理的措施來(lái)加以調(diào)整，隨著現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決而一點(diǎn)一滴地推進(jìn)這個(gè)體制的轉(zhuǎn)變，而不能采取“畢其功于一役”的心態(tài)和方式。

因此，接下來(lái)我們將先從理論上展望中央集權(quán)制所將轉(zhuǎn)變的遠(yuǎn)期藍(lán)圖，然后再回到現(xiàn)實(shí)，從具體矛盾中看有哪些可以開(kāi)展的近期舉措。

圖/中新社

遠(yuǎn)期展望：從“中央集權(quán)制”到“協(xié)商共和制”

要對(duì)“中央集權(quán)制”轉(zhuǎn)變的遠(yuǎn)期藍(lán)圖進(jìn)行描述，首先需根據(jù)中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的要求，對(duì)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)一步研判，然后再根據(jù)這個(gè)趨勢(shì)來(lái)設(shè)想這個(gè)藍(lán)圖的具體制度安排。

（一）中國(guó)中央與地方關(guān)系的兩大歷史轉(zhuǎn)折

站在歷史變遷的長(zhǎng)程視角，作為一個(gè)統(tǒng)一、具有完整疆域的中國(guó)，其中央與地方關(guān)系的演變有兩次歷史大轉(zhuǎn)折：

第一次是從“分封制”轉(zhuǎn)向“郡縣制”，從春秋戰(zhàn)國(guó)到秦，這一轉(zhuǎn)變過(guò)程大約延續(xù)了五百年。由秦始皇正式設(shè)立郡縣，開(kāi)啟了綿延千年“中央集權(quán)制”的序幕。中央集權(quán)制經(jīng)過(guò)漢朝完善后，又經(jīng)歷魏晉南北朝門閥政治的反復(fù)、后經(jīng)唐宋達(dá)到其較為成熟的狀態(tài)，其最為核心的觀念和模式，一直延續(xù)不絕、至今猶存。

第二次是從“集權(quán)制”轉(zhuǎn)向“共和制”，這個(gè)過(guò)程從1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始，至今尚未完成。中國(guó)在遭受到強(qiáng)烈的外來(lái)沖擊后，開(kāi)始了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的艱難旅程。中央集權(quán)制同樣也經(jīng)歷了崩潰而又重新建立的過(guò)程，新中國(guó)的成立在名義上確立了“共和國(guó)”的正當(dāng)性，在稱謂上實(shí)現(xiàn)了向“共和制”的轉(zhuǎn)變。但在具體制度安排和現(xiàn)實(shí)過(guò)程中，由“集權(quán)制”向“共和制”的轉(zhuǎn)變，仍然遠(yuǎn)未完成，尚在緩慢進(jìn)行之中（參見(jiàn)周振鶴《中國(guó)地方行政制度史》（2005），上海人民出版社，第8頁(yè)）。

（二）為什么要由“中央集權(quán)制”轉(zhuǎn)向“協(xié)商共和制”

1.“集權(quán)制”與“共和制”的區(qū)別

“集權(quán)制”和“共和制”的區(qū)別在于權(quán)力結(jié)構(gòu)安排和相應(yīng)的治理模式上。在“集權(quán)制”下權(quán)力來(lái)源是唯一的，而且這種唯一的最高權(quán)力的界限是模糊的，它在理論上代表所有人的利益，在任何領(lǐng)域具有絕對(duì)的權(quán)力。盡管這種權(quán)力的運(yùn)用也可能會(huì)受到道德、倫理、文化習(xí)俗等約束，但在法律上它是沒(méi)有明確制約和規(guī)范的。在“共和制”下常會(huì)有多個(gè)權(quán)力來(lái)源，不同權(quán)力的界限相對(duì)清晰，多以法律形式加以明確，一旦發(fā)生糾紛最終依靠規(guī)范化的方式加以處理。

應(yīng)該指出的是，“共和制”下可有不同的權(quán)力授予方式，例如人民授權(quán)中央政府、又同時(shí)授權(quán)地方政府，兩者相互獨(dú)立，這樣成為多個(gè)權(quán)力中心并舉的格局；也可以由人民授權(quán)中央政府，再由中央政府授權(quán)地方政府，這樣形成中央政府權(quán)力獨(dú)大的格局。此外，人民亦可以向中央政府、地方政府以及中央對(duì)地方的管轄三者同時(shí)授權(quán)，這樣形成既是單中心又是多中心的權(quán)力格局?？梢?jiàn)，“集權(quán)制”與“共和制”的最本質(zhì)區(qū)別并不在于權(quán)力中心的數(shù)目多寡，而在于各個(gè)權(quán)力的界限是否明確，是否得到法律的承認(rèn)和規(guī)范。

2.由“中央集權(quán)制”向“協(xié)商共和制”的轉(zhuǎn)變是中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必然要求

“中央集權(quán)制”是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)條件下維護(hù)大一統(tǒng)局面的良好制度安排。在傳統(tǒng)社會(huì)條件下，生產(chǎn)水平低，絕大多數(shù)人祖祖輩輩生活在鄉(xiāng)村社會(huì)，人口流動(dòng)性差、通訊道路等條件落后，而且社會(huì)階層分化明顯，只有極少數(shù)人可以不依靠體力勞動(dòng)生存。在上述條件下要維護(hù)一個(gè)龐大帝國(guó)的統(tǒng)一，采用中央集權(quán)制的方式無(wú)疑是有效的。皇帝名義上代表所有人，其使用最高權(quán)力是為了維護(hù)全體百姓的利益；士大夫階層秉持圣人的理論，教化萬(wàn)民，從而將整個(gè)社會(huì)從理論上塑造成為一個(gè)其樂(lè)融融的大家庭，這種用擬道德倫理支撐下的“中央集權(quán)制”來(lái)維護(hù)大一統(tǒng)的局面，顯然是農(nóng)業(yè)社會(huì)條件下相當(dāng)有效、且成本較低的選擇。

然而在現(xiàn)代社會(huì)中，各個(gè)主體的權(quán)利意識(shí)日益彰顯，人人權(quán)利平等的理念不可阻擋。再用這種心志倫理模糊責(zé)任倫理，在不同權(quán)利主體之間和稀泥的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治顯然是行不通的。當(dāng)外部環(huán)境和器物條件發(fā)生變化時(shí)，制度也必須發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。正是在這個(gè)意義上，包括中央和地方在內(nèi)的不同主體的權(quán)利在法律上的明確和規(guī)范已經(jīng)是中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的大勢(shì)所趨，而這正是“共和制”的應(yīng)有之義。

此外，在中國(guó)求仁傳統(tǒng)中，講究的是依靠自身由己推人來(lái)塑造人間美好社會(huì)，人與人之間互相考慮、互相照顧、和諧共處是“求仁”傳統(tǒng)的精髓。一個(gè)社會(huì)的良好運(yùn)行、國(guó)家統(tǒng)治的有效實(shí)施，如果只是權(quán)利界限明確的各個(gè)主體為了各自的私利而互不相讓、爭(zhēng)斗不休，也是不可能的或者會(huì)因成本過(guò)高而難以持續(xù)（這正是我們目前在一些西方國(guó)家看到的某些現(xiàn)象）。因此從這個(gè)角度出發(fā)，中國(guó)的“共和制”應(yīng)該在根本上繼承中國(guó)文化傳統(tǒng)的內(nèi)在超越精神，是一種各個(gè)權(quán)利主體之間界限明確，但互諒互讓、有商有量的“協(xié)商共和制”。

（三）“協(xié)商共和制”的制度安排設(shè)想

在具體描述“協(xié)商共和制”的制度設(shè)想之前，需要說(shuō)明兩點(diǎn)：

第一，這只是一種理論和邏輯的推衍，盡管是從目前的現(xiàn)實(shí)出發(fā)的，但這個(gè)藍(lán)圖最為重要的是邏輯的一致性而非現(xiàn)實(shí)性。換言之，根據(jù)中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的要求所設(shè)想的“協(xié)商共和制”各項(xiàng)制度，最關(guān)鍵是要在邏輯上能夠自洽。而在具體實(shí)踐中，由于現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)比理論設(shè)想要復(fù)雜，是不可能一板一眼地按照藍(lán)圖來(lái)照搬的，必然是各種實(shí)際因素和多種力量的博弈和妥協(xié)，因此具體現(xiàn)實(shí)中的制度一定會(huì)呈現(xiàn)出與原本設(shè)想并不相同、甚至很不一致的局面，但只要這個(gè)具體制度能夠體現(xiàn)“協(xié)商共和制”藍(lán)圖所蘊(yùn)含的精神就是我們所期望的。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，“協(xié)商共和制”的制度安排設(shè)想只是一種頭腦中的“理想類型”，并不求在現(xiàn)實(shí)中百分百地兌現(xiàn)。

第二，既然是對(duì)未來(lái)的設(shè)想，就會(huì)含有一種主觀的價(jià)值取舍，它并不具有普遍性和必然性。不同的人基于不同的價(jià)值判斷，會(huì)對(duì)包括中央集權(quán)制在內(nèi)各項(xiàng)制度的未來(lái)發(fā)展路徑產(chǎn)生不同的期盼和設(shè)想，這里對(duì)于“協(xié)商共和制”的制度安排設(shè)想，帶有作者個(gè)人極其主觀和強(qiáng)烈的應(yīng)然判斷，并不預(yù)示這必然會(huì)是一種未來(lái)的實(shí)然狀態(tài)。

我們將從“觀念和制度”兩個(gè)層面展開(kāi)對(duì)“協(xié)商共和制”的設(shè)想；而在制度層面，又根據(jù)現(xiàn)代國(guó)家中央與地方關(guān)系的三個(gè)根本要素進(jìn)行設(shè)計(jì)，即分別從如何保證強(qiáng)大穩(wěn)定中央、自由活力地方和規(guī)范化協(xié)調(diào)機(jī)制三個(gè)領(lǐng)域加以考慮。

1.“求仁傳統(tǒng)”的回歸和“法理權(quán)威”的獲得

在中國(guó)人的超越價(jià)值層面，需要回歸到傳承幾千年的“求仁”傳統(tǒng)，這是中國(guó)人的文化基因，不應(yīng)拋棄、也不可能拋棄?！靶奚睚R家治國(guó)平天下”還應(yīng)當(dāng)成為大多數(shù)中國(guó)人安身立命、安頓心靈的大傳統(tǒng)。即使在目前的現(xiàn)實(shí)條件下，“治國(guó)平天下”未必要成為每個(gè)人的必然選擇，但“修身齊家、造福社會(huì)、有益于國(guó)家”，成為道德君子、做一個(gè)與家庭為善、與他人為善、與社會(huì)為善的好人仍然應(yīng)當(dāng)成為大多數(shù)中國(guó)人的人生信念。

“求仁傳統(tǒng)”的回歸會(huì)在最根本上給予“協(xié)商共和制”以正當(dāng)性論證，在“求仁傳統(tǒng)”下，“祖國(guó)大家庭”“四海一家”的理念也應(yīng)得到宣揚(yáng)，盡管原先的綱常禮教應(yīng)該摒棄，但這種賦予道德倫理的正當(dāng)性論述對(duì)有著多民族文化、疆域情況異常復(fù)雜的中國(guó)而言，可以加強(qiáng)凝聚力和向心力，有助于“協(xié)商共和制”的穩(wěn)定運(yùn)行。

表：“協(xié)商共和制”的制度安排設(shè)想

在具體政治運(yùn)行層面，統(tǒng)治者的合法性需要以“法理型權(quán)威”為主，即主要通過(guò)民主與法治的方式來(lái)獲得權(quán)力和行使權(quán)力。這里涉及到政黨政治的轉(zhuǎn)型、黨政分開(kāi)、政教分開(kāi)等一系列調(diào)整，核心是政黨政治要從社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的直接滲透中退出，黨員人數(shù)要大幅縮減，同時(shí)應(yīng)回歸求仁傳統(tǒng)，將其重新塑造成為一個(gè)具有先進(jìn)性的共同體，并退到后臺(tái)，以間接的方式來(lái)影響和領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)運(yùn)行。

2.中央能力的加強(qiáng)和政協(xié)制度的創(chuàng)新

中央能力的加強(qiáng)包括兩個(gè)方面，一是加強(qiáng)中央根據(jù)全國(guó)整體利益統(tǒng)籌謀劃、出臺(tái)政策、推進(jìn)相關(guān)改革的能力。目前的中央出臺(tái)政策，被部門利益、地方利益嚴(yán)重掣肘，很難形成站住全國(guó)層面加以統(tǒng)籌考慮的政策，而且這些政策出臺(tái)了也會(huì)受到部門和地方的阻擾而難有預(yù)期的效果。必須根據(jù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督評(píng)估分開(kāi)的原則，以中央領(lǐng)導(dǎo)為核心，在其外圍設(shè)立不承擔(dān)具體行政職能的決策和監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)，為其直接服務(wù)，大大加強(qiáng)中央的決策和監(jiān)督評(píng)估能力。二是加強(qiáng)中央部門的執(zhí)行能力和監(jiān)管能力。在一些跨地區(qū)事項(xiàng)的重要領(lǐng)域，中央相關(guān)部門要設(shè)立自己的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一竿子到底，直接管到對(duì)應(yīng)的企業(yè)和個(gè)人。當(dāng)然中央部門的這種擴(kuò)張不能任意為之，需要受到相關(guān)法律的明確授權(quán)和限制。

政協(xié)制度的創(chuàng)新是要把目前的政協(xié)改造成為類似于德國(guó)“聯(lián)邦參議院”的機(jī)構(gòu)，并賦予類似的功能以在立法和政策出臺(tái)上協(xié)調(diào)中央和地方以及地方與地方之間的關(guān)系?，F(xiàn)在政協(xié)的組成基本上來(lái)自各地方和部委的退休官員，可以延續(xù)這種做法，并進(jìn)一步規(guī)范其成員結(jié)構(gòu)，調(diào)整并固定各地方和各部門派出的相應(yīng)人數(shù)，賦予其審議人大立法和政府部門重要文件的權(quán)力，以使中央與地方、地方與地方之間在立法和政策博弈上有一個(gè)公開(kāi)化、規(guī)范化的渠道。

3.地方自治的開(kāi)展和行政區(qū)劃的調(diào)整

縣級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)上級(jí)政府推薦候選人、當(dāng)?shù)孛癖娺x舉產(chǎn)生，在任期滿后由當(dāng)?shù)鼐用裢镀痹u(píng)價(jià)，對(duì)其升降產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。省級(jí)干部由中央派出，同時(shí)調(diào)整地方行政區(qū)劃，再設(shè)立二十個(gè)左右的省級(jí)區(qū)域（多采取直轄市的方式），鑒于目前許多經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省區(qū)都有兩個(gè)甚至多個(gè)中心，例如浙江有杭州、寧波；山東有濟(jì)南、青島；遼寧有沈陽(yáng)、大連等，可以采取設(shè)立重慶市的做法，將這些省的副中心設(shè)立為直轄市，并相應(yīng)擴(kuò)張其管轄范圍。由此中央面對(duì)50個(gè)左右的省級(jí)區(qū)，一個(gè)省又面對(duì)50多個(gè)縣級(jí)區(qū)（2012年縣級(jí)區(qū)為2852個(gè)），形成中央—省—縣的三級(jí)行政主干架構(gòu)，市轉(zhuǎn)變與縣同級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣派出機(jī)構(gòu)，村保存自治。

4.相關(guān)法律的制定、調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和司法調(diào)節(jié)的運(yùn)行

制定“中央與地方關(guān)系法”，在法律上明確中央與地方各自最根本的權(quán)限范圍，設(shè)立最高法院下的憲法法院，以及行政系統(tǒng)下的司法調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審理中央與地方之間、上下級(jí)政府之間的矛盾糾紛。普通行政糾紛由行政系統(tǒng)下的司法機(jī)構(gòu)解決，重要案件可以由憲法法院審理。最高法院同時(shí)在各地設(shè)立巡回法院和上訴法院，負(fù)責(zé)審理跨地區(qū)的案件，重點(diǎn)針對(duì)地方保護(hù)主義等經(jīng)濟(jì)類案件。（上）